CC BY
7Предпринимательское право
ПРАВОВЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В ЭКОНОМИКЕ И АГРАРНОЙ СФЕРЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
МИТИН Александр Николаевич,
доктор экономических наук, профессор, заведующий кафедрой теории и практики управления Уральского государственного юридического университета. E-mail: idom@list.ru; сот. тел.: 8-912-245-20-99;
ВОРОНИН Борис Александрович,
доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой управления и права Уральского государственного аграрного университета. E-mail:voroninba@yandex.ru; сот. тел.: 8-912-635-19-46
Краткая аннотация: тема государственно-частного или частно-государственного партнерства (ГЧП) в течение последних лет часто звучит на высоком государственном уровне, активно обсуждается среди политиков, чиновников, предпринимателей, экспертов, входит в тексты официальных программ и нормативных правовых актов. ГЧП имеет экономическое содержание, которое можно рассматривать как минимум с трех сторон. ГЧП как часть системы мер государственного регулирования в целях реализации промышленной политики, стимулирования инновационной активности, привлечения инвестиций в развитие инфраструктуры и аграрную сферу. Распространение ГЧП на аграрную сферу целесообразно и необходимо. Особенно в условиях финансового кризиса, когда многие отрасли экономики нуждаются в государственной поддержке, а то же импортозамещение продовольствия остается важнейшей национальной задачей.
The theme of public-private or private-public partnership (PPP) in recent years, often at the highest level, is under active discussion among politicians, bureaucrats, businessmen, experts, included in the texts of official programmes and normative legal acts. PPP has economic content, which can be seen from at least three sides. PPP as part of the system of regulation in order to implement industrial policies, stimulate innovation, investment in infrastructure and agricultural sector. Dissemination of PPPS in the agrarian sphere is both appropriate and necessary. Especially in the context of the financial crisis, when many industries need State support, and the same import substitution of food remains a critical national priority.
Ключевые слова: государство; Конституция РФ; Гражданский кодекс РФ; публично-правовые образования; государственно-частное партнерство; законодательство РФ о государственно-частном и муници-пально-частном партнерстве.
State; the Constitution of the Russian Federation; the Civil Code of the Russian Federation; public legal education; public-private partnership; Russian legislation on public-private and municipal-private partnership.
В российские правовые акты федерального и регионального уровня (в основном программного и ведомственного характера) понятие «государственно-частное партнерств» вошло с начала 2000-х гг. Оно стало пониматься как долгосрочное взаимовыгодное сотрудничество публичного и частного партнеров, направленное на реализацию проектов государственно-частного партнерства, в целях достижения задач социально-экономического развития публично-правовых образований, повышения уровня доступности и качества публичных услуг, достигаемого посредством разделения рисков и привлечения частных ресурсов.
Президент РФ подписал Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Россий-
ской Федерации», который вступил в силу с 1 января 2016 г. К сожалению, в нем не нашли должного отражения вопросы по развитию ГЧП в аграрной сфере экономики, что требует дальнейшего анализа и подготовки конструктивных предложений по изменению действующего законодательства.
Государство - это политико-правовая организация общества, обеспечивающая его единство и территориальную целостность, обладающая суверенитетом, осуществляющая власть, управление и регулирование в обществе1. Одновременно государство является субъектом гражданского права и реализует свою экономическую функцию.
Гражданский кодекс впервые предусмотрел участие государства в качестве третьей разновидно-
1 Перевалов В.Д. Теория государства и права. М.: Норма, 2008. С. 44.
сти субъектов гражданского права наряду с физическими и юридическими лицами в отношениях, регу-
1
лируемых гражданским законодательством .
Экономическая функция государства вошла в число основных во всех развитых странах мира во второй половине XX в. Её появление отразило реальные изменения в социально-экономической жизни и связано, прежде всего, с возрастанием роли государства в экономике.
Современное государство вмешивается в экономику, влияет на её динамику, стремится установить пропорции между отдельными её отраслями. Возникли государственный сектор экономики, т.е. государственная собственность, и государственное управление предприятиями и организациями, на ней базирующимися. Во многих странах наряду с частным и кооперативным появилось государственное предпринимательство. Экономическая функция современного государства имеет антикризисную направленность и нацелена на создание рыночной экономики, учитывающей и согласовывающей интересы производителей и потребителей2.
Согласно ч. 1 ст. 124 Гражданского кодекса РФ, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами.
При этом государство является специфическим участником хозяйственного оборота, участвуя в нем двояким образом: непосредственно (например, при реализации имущества в процессе приватизации или выпуске государственных ценных бумаг) или опосредованно (через создаваемые унитарные предприятия)3. При этом деление участия государства в гражданско-правовых отношениях на две формы участия условно, поскольку при любой форме участия государство осуществляет свою гражданско-правовую правосубъектность и деликтоспособность не непосредственно, а с помощью созданных им государственных органов, организаций, юридических лиц или посредством участия граждан, частных юридических лиц, действующих по специальному поручению от
1 Андреев Ю. Государство - субъект гражданского права // Хозяйство и право. 2007. № 5. С. 40.
2 Перевалов В.Д. Теория государства и права. М.: Норма, 2008. С. 74.
3 Шишкин С.Н. Государственное регулирование экономики. М.: Волтерс Клувер, 2010. С. III.
имени государства.
Таким образом, вступая в гражданско-правовые отношения с иными участниками этих отношений, государство соблюдает правила, им же установленные, и применяет нормы, определяющие участие юридических лиц в гражданском обороте и в деликтных обязательствах (ч. 2 ст. 124 Гражданского кодекса РФ). В то же время гражданское законодательство не может изменить правовое положение публично-правовых образований, установленное нормами конституционного, административного права, ибо в противном случае это будет неправомерным вторжением гражданского права в сферу компетенции публичного права4.
Анализируя еще российское дореволюционное законодательство, Д.И. Мейер подчеркивал, что нуждаясь в удовлетворении многих потребностей, государство наделяется имущественными правами, становится, таким образом, субъектом гражданского права, и в этом качестве называется казной5.
Действительно, видное место среди публичных юридических лиц занимает казна, представляющая государство с хозяйственной стороны и являющаяся единым субъектом, несмотря на то, что хозяйственную деятельность государства осуществляют разные органы.
Будучи собственником имущества, государство выступает в имущественном обороте как доминиум, как некое юридическое лицо с соблюдением правил, действующих для юридических лиц. Оставаясь при этом органом политической власти, государство сохраняет властные полномочия по вертикали, которые никоим образом не должны влиять на равенство участников гражданско-правовых отношений и на соблюдение иных принципов гражданского права.
Вступая в гражданско-правовые отношения, Российская Федерация, её субъекты и муниципальные образования не перестают быть носителями публичной власти, властных государственных полномочий со всеми вытекающими отсюда правовыми последствиями конституционного и административного характера. Они наделяются некоторыми свойствами (признаками) юридического лица, предусмотренного нормами гражданского права, необходимыми для участия субъектов публичного права в имущественном обороте, деликтных обязательствах6.
4 Андреев Ю. Указ. соч. С. 41.
5 Мейер Д.И. Русское гражданское право. В 2-х ч. Ч. 1 (Классика российской цивилистики). М., 1997. С. 20.
6 Андреев Ю. Указ. соч. С. 41.
Таким образом, государство искусственно ограничивает свою правоспособность, вступая в гражданско-правовые отношения с иными участниками этим правоотношений. Вступая в гражданско-правовые отношения с государством иные участники гражданско-правовых отношений фактически действуют с ним на равных, однако юридически государство обладает гораздо большими правами, чем иные участники гражданско-правовых отношений.
Гражданская правоспособность публичных юридических лиц носит специальный характер, определяемый самой природой публично-правовых образований, и это свойство существенным образом влияет на содержание и объем приобретаемых ими
гражданских правомочий, способы и порядок осуще-
1
ствления этих правомочий .
Общие положения гражданского права в части порядка возникновения (образования), регистрации, изменения и прекращения юридических лиц, а также некоторые иные положения о юридических лицах не действуют в отношении публично-правовых образований или действуют с учетом особенностей субъектов публичного права, правового положения государства в целом. Государство продолжает пользоваться иммунитетом, издавать обязательные для всех законы. Имущественная ответственность государства не может распространяться на все принадлежащее ему имущество. Весьма специфична имущественная обособленность государства, заключающаяся в распределении части его имущества между созданными им юридическими лицами (унитарными предприятиями, казенными и государственными учреждениями)2. Не менее специфична и роль государства при развитии государственно-частного партнерства.
Так что же понимается под государством в государственно-частном партнерстве?
Гражданский кодекс РФ применительно к субъектам гражданских правоотношений использует термин «публично-правовые образования», а не «государство». При этом термин «публично-правовые образования» включает в себя не только Российскую Федерацию и ее субъекты (что и принято считать «государством»), но и муниципальные образования, которые к государству не относятся. Однако практика свидетельствует о том, что муниципальные образова-
1 Звеков В. Участие Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством // Хозяйство и право. 1998. № 5. С. 64.
2 Андреев Ю. Государство - субъект гражданского права // Хозяйство и право. 2007. № 5. С. 42.
ния также могут выступать в качестве субъекта государственно-частного партнерства (далее ГЧП) для реализации значимых местных проектов. Примером здесь может служить Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в РФ и внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ», который вступил в силу с 1 января 2016 г.3
В связи с этим использование термина «государство» в ГЧП представляется не совсем удачным. Применительно к отношениям в сфере ГЧП лучше рассматривать согласно терминологии ГК РФ понятие «публично-правовые образования»4.
Будучи субъектом гражданского права, государство становится и участником гражданских правоотношений. Содержание правоотношения составляют субъективные права и обязанности его субъектов. Субъективные гражданские права характеризуются двумя правомочиями - правомочие требования и правомочие на защиту. Они проявляются в том, что упра-вомоченный субъект - кредитор в целях удовлетворения своих интересов может требовать от обязанного субъекта - должника совершения действий (в частности, по передаче имущества, выполнению работ, оказанию услуг), а в случае их несовершения - требовать применения к должнику гражданско-правовых мер. Субъективные обязанности - мера должного поведения участника гражданского правоотношения: необходимость совершения субъектом определенных действий или воздержания от социально вредных действий.
Любой проект при реализации ГЧП устанавливает для каждого участника его права и обязанности, гарантии реализации проекта, способы защиты нарушенных прав и т.п. Например, содержанием концессионного соглашения является обязанность одной стороны за свой счет создать и (или) реконструировать объект концессионного соглашения, а также обязанность другой стороны предоставить первой стороне права владения и пользования объектом концессионного соглашения на определенный срок.
Во многих странах объединение сил государства и бизнеса рассматривается как конструктивное сотрудничество для общего блага. Это особенно наблюдается в инфраструктурных отраслях, которые ра-
3 ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в РФ и внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ». Электронный ресурс. Режим доступа. http:consultant.ru/law/hotdocs/43645.html
4 Царев Д., Иванюк А. Государственно-частное партнерство: правовой аспект // Финансовая газета. 2009. № 17.
нее всегда находились в государственной собственности и государственном управлении (электроэнергетика, автодорожное, железнодорожное, коммунальное хозяйства), а также в аграрной сфере в контексте инвестирования инновационной деятельности. Однако здесь всегда присутствует трудно устранимые проблемы: с одной стороны, далеко не все предприятия данных отраслей могут быть приватизированы ввиду их стратегической, экономической и социально-политической значимости, но, с другой стороны, в государственном бюджете не всегда есть достаточный объем средств, необходимых для их поддержки и развития.
Что касается аграрной сферы, то она остается в развитых государствах привлекательной для производственного инвестирования со стороны крупных несельскохозяйственных компаний. Но здесь следует заметить, что сельскохозяйственное производство некоторыми отечественными исследователями, занимающимися проблемами ГЧП на региональном уровне, не рассматривают его как возмож-
„1
ный вариант организации партнерских отношений .
Тем не менее, для решения названных проблем и распространения ГЧП на аграрную сферу все же целесообразно использование концепции государственно-частного партнерства. Особенно в условиях финансового кризиса, когда многие отрасли экономики нуждаются в государственной поддержке, а то же импортозамещение продовольствия остается важнейшей государственной задачей. В этом плане развитие в России аграрной сферы и поддержка сельского хозяйства, в частности, исходят из целей и задач, определенных Доктриной продовольственной безопасности2, Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г.3, с уточнениями до 2030 г., реализуемой Государственной программой4, по развитию АПК.
1 Ахтаириева Л.Г.Современные направления и инструменты частно-государственного партнерства в регионе // Экономика и управление. 2009. № 14. С. 47-50; Гневко В.А., Ивлева Е.С. Социально-экономическое партнерство бизнеса и власти // Экономика и управление. 2009. № 1. С. 74-77; Масленников А. Государственно-частное партнерство: региональный аспект // Экономист. № 9. С. 72-79.
2 Указ Президента Российской Федерации от 30 января 2010 г. № 120 «Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации» // Росс. газ. 2010. 3 февраля. № 5100.
3 Концепция устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2020 г. Утверждена распоряжением Правительства РФ от 30 ноября 2010 г. № 2136-р.
4 Государственная программа развития сельского хозяйства и
регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и
продовольствия на 2013-2020 гг.
Россия располагает достаточным запасом природных ресурсов не только для собственного продовольственного обеспечения, но и развития экспорта. Это позволяет наличие сельскохозяйственных угодий (1,5 га в расчете на душу населения), в том числе пашни (0,9 га), тогда как для гарантированного обеспечения продовольствием, по данным ФАО, на одного человека достаточно 0,3 га пашни5. Развитие внутреннего рынка продовольствия собственного производства может выступать своеобразным локомотивом для обеспечения развития и других отраслей экономики (машиностроения, химической промышленности, строительства, транспорта и др.), повышения платежеспособного спроса населения.
При этом следует обязательно учитывать целый ряд сложившихся факторов. К ним относятся: динамика производства сельскохозяйственной продукции, размер бюджетной поддержки сельского хозяйства, качество жизни населения, изменяющаяся конъюнктура мирового рынка, членство России в ВТО, экономические санкции, сопряженные с политическими интересами развитых стран, формирование Единого экономического пространства на базе Таможенного союза; попытки США по созданию Тихоокеанского торгового партнерства и др.
Конституция Российской Федерации не содержит таких терминов, как «инновационное развитие» или «государственно-частное партнерство». В силу того, что данный правовой акт является базовым законом нашей страны, в нем закреплены лишь основы общественного и государственного устройства. Наибольший интерес представляют ст. 34, 71 и 72 Конституции РФ. В ст. 34 закреплено право каждого на свободное использование своих способностей и имущества (в том числе государственного) для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности6. Данную конституционную норму му можно рассматривать как нормативную предпосылку для развития государственно-частного партнерства, так как экономическая деятельность в целом представлена и частным, и государственным секторами.
Вместе с тем, в исследованиях Е.А. Шапкиной7, отмечается, что присутствует и социальная природа
5 Оксанич Н.И. Экономическая устойчивость сельскохозяйственных организаций. Монография / Н.И. Оксанич. М.: Восход-А, 2007. 416 с.
6 Патоков В.В. Государственно-частное партнерство: перспективы развития и правовые формы реализации // Адвокатская практика. 2008. № 2.
7 Шапкина Е.А. Конституционная основа и функция государственно-частного партнерства в России. Электронный ресурс. Режим доступа. file:///:C /Documents and Settings/Admin
государственно-частного партнерства, которая предопределяется наличием общественной потребности в урегулировании полигамии интересов общества. В свою очередь, конституционно-правовая природа данного института представляется совокупностью законодательно закрепленных и санкционированных государством условий для существования и регулирования развития общества, взаимодействия его элементов, обусловленных удовлетворением обоюдного интереса сторон.
В то же время важно выделить такое понятие, как правовая природа государственно-частного партнерства. Она отличается от понятия его юридической природы. Правовая природа вытекает не только из формально-юридического признания государственно-частного партнерства, но связана с социальной, экономической, политической динамикой и обусловлена главным образом приоритетом прав человека, его абсолютной ценностью, а равно принципами права, его аксиомами, исходными положениями идей права, в конечном счёте, демократическим устройством институтов власти.
Из смысла изложенного целесообразно назвать несколько базовых элементов конституционно-правовой природы государственно-частного партнерства в России. Это, во-первых, необходимость в возникновении подобного рода деятельности, во-вторых, общественный и политический фактор такой необходимости для общества и для государства, в-третьих, форма деятельности, в-четвертых, санкционирование государством совершаемых действий.
Особенность государственно-частного партнерства как института права (а не политического и экономического), по мнению Е.А. Шапкиной, в Российской Федерации обусловлена тем, что он является составной частью конституционного права - отрасли, располагающей институтом правового режима, занимающей особое положение в национально-правовой системе государства.
Отличительная черта государственно-частного партнерства в России в составе образующих его норм заключается в том, что это материальные нормы и нормы процессуального права, а также в том, что здесь присутствуют нормы разной юридической силы. Часть таких норм закрепляется в Конституции РФ, в федеральных законах, процессуально-регламентных актах. В то же время конституционно-правовая природа государственно-частного партнерства заложена в базовых принципах и нормах Кон-
ституции РФ. Она предопределяется по принципу треугольника: человек - общество - государство, где каждая из сторон выполняет разнозначную функцию, увеличение или снижение роли которой приведет в целом к институциональному дисбалансу. Это специфика России, поскольку в зарубежных странах развиты преимущественно инвестиционная и концессионные формы государственно-частного партнерства, где взаимным интересом является лишь финансовая сторона вопроса, на выгодных условиях для государства, а бизнесу, в свою очередь, интересны лишь гарантии возврата вложенных средств и извлечение прибыли из конкретного проекта.
Термин «государственно-частное партнерство» - перевод распространенного в мире понятия «public-private partnership». В некоторых зарубежных странах, как и в России, чтобы подчеркнуть приоритетную роль частного сектора, иногда используется термин «частно-государственное партнерство». Исходя из содержания самого понятия «государственно-частное партнерство» и современных реалий, в России более целесообразно применять термин «государственно-частное партнерство», который четко определяет ведущую роль государства. Это и закреплено в ранее названном Федеральном законе № 224-ФЗ от 13 июля 2015 г.
Государственно-частное партнерство (ГЧП) с начала 2000-х гг. стал пониматься в России как использование государством механизмов, стимулирующих участие частного капитала в инновационной деятельности, что позволяет объединять ресурсы, разделять прибыли и риски, формировать лучшую конкурентную среду и, одновременно, более эффективно использовать бюджетные средства.
В научной литературе можно найти следующие определения государственно-частного партнерства:
1) взаимодействие между государством и частым бизнесом, основанное на знаниях и деловом опыте каждого из участников и направленное на наиболее эффективное достижение конкретных публичных задач посредством справедливого распределе-
1
ния расходов, рисков и доходов .
2) взаимовыгодное стратегическое средне- и долгосрочное сотрудничество между государством (и/или муниципальными образованиями) и негосу-
1 Савина С.В. Правовое регулирование отношений по реконструкции государственного имущества за счет средств частных инвесторов в рамках государственно-частного партнерства // Предпринимательское право. 2009. № 2.
дарственным хозяйствующим субъектов (любым лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность), основанное на разделении рисков и выгод между ними и направленное на реализацию общественно-полезных задач и функций1.
3) юридически оформленное на определенный срок взаимовыгодное сотрудничество органов и организаций публичной власти и субъектов частного предпринимательства в отношении объектов, находящегося в сфере непосредственного государственного интереса и контроля, предполагающее распределение рисков между партнерами, осуществляемое в целях наиболее эффективной реализации проектов, имеющих важное государственное и общественное значение2.
Базовые признаки государственно-частного партнерства состоят в следующем:
- сторонами государственно-частного партнерства являются государство и частный бизнес;
- взаимодействие сторон в государственно-частном партнерстве закрепляется на официальной, юридической основе (соглашения, договоры, контракты и т.п.);
- взаимодействие указанных сторон имеет действительно партнерский, равноправный характер (т.е. в обязательном порядке должен соблюдаться паритет, баланс обоюдных интересов);
- государственно-частное партнерство имеет четко выраженную публичную, общественную направленность (его главная цель - удовлетворение государственного интереса);
- в процессе реализации проектов на основе государственно-частного партнерства консолидируются, объединяются активы (ресурсы и вклады) сторон;
- финансовые риски и затраты, а также достигнутые в государственно-частном партнерстве результаты распределяются между сторонами в пропорциях согласно взаимным договоренностям, зафиксированным в соответствующих соглашениях, договорах, контрактах и т.п.3
Чертами государственно-частного партнерства являются:
- наличие проекта, назначение, структура и
1 Черниговский М. Партнерство во имя развития // Корпоративный юрист. Приложение. 2008. № 10. С. 3.
2 Белицкая А.В. Правовые формы государственно-частного партнерства в России и зарубежных странах // Предпринимательское право. 2009. № 2.
3 Айрапетян М.С. Зарубежный опыт использования государственно-частного партнерства // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 2.
реализация которого имеют уникальный характер;
- создание самостоятельной проектной компании, как правило, располагающей автономными ресурсами и являющейся институциональной основой реализации проекта с возможностью использования забалансовых обязательств, опосредующих и другие виды деятельности;
- выплата процентов и погашение основной суммы долга за счет генерируемых проектом будущих денежных потоков, что означает разработку особой концепции финансирования, ориентированной на достаточно длительный срок для капиталоемких проектов;
- анализ чувствительности будущих денежных потоков к существенным факторам и рискам, а также определение критических факторов успеха;
- выявление областей риска, их оценка и распределение между партнерами/участниками проекта;
- составление договора, обеспечивающего беспрепятственную реализацию проекта, в качестве главной цели всех его участников;
- четкое определение пределов ответственности и обязательств партнеров.
Государственно-частное партнерство в современных исследованиях стало определяться как деятельность, направленная на достижение социально значимых целей, что предполагает четкую координацию совместных усилий и предварительные согласования по всему спектру вопросов.
Его стали рассматривать как экономическую категорию, связанную с формирующимся рынком инвестиций, с инновационной экономикой. По своей экономической природе оно является результатом развития традиционных механизмов взаимодействия хозяйственных взаимоотношений между государственной властью и частным сектором в целях разработки, планирования, финансирования, строительства и эксплуатации объектов инфраструктуры. Поэтому партнерство государства и частного сектора следует характеризовать как долгосрочное взаимодействие с целью привлечения дополнительных источников финансирования. Основной принцип концепции государственно-частного партнерства состоит в том, что государство определяет, в каких услугах и инфраструктуре оно нуждается, а частные инвесторы выдвигают предложения, которые должны в наибольшей степени соответствовать требованиям государства.
Анализ контекста употребления термина государственно-частное партнерство показывает, что в самом общем виде государственно-частное партнер-
ство представляет собой любые формы взаимодействия государства и частного бизнеса. Это своего рода концепция, комплексное явление, которое имеет экономический и в значительной степени политический характер.
В российские правовые акты федерального и регионального уровня (в основном программного и ведомственного характера) понятие «государственно-частное партнерств» вошло с начала 2000-х гг. К примеру, в Московской области в апреле 2000 г. был принят областной закон №26/2000-ОЗ «О деятельности объединений работодателей в сфере социального партнерства в Московской области», в регионах разрабатывались целевые программы развития сельского хозяйства.
Документом, отражающим формат государственно-частного партнерства в аграрной сфере, стало Отраслевое соглашение по агропромышленному комплексу РФ. Со стороны федеральных органов исполнительной власти оно было подписано Министром сельского хозяйства и руководителем Федеральной службы по ветеринарному и фитосани-тарному надзору. Со стороны объединений работников - председателем Профсоюза работников агропромышленного комплекса Российской Федерации, а со стороны объединений работодателей - председателем Общероссийского агропромышленного объединения работодателей и президентом Ассоциации крестьянских (фермерских) хозяйств и сельскохозяйственных кооперативов России.
В качестве приоритетных направлений совместной деятельности в соглашении определялись меры по снижению уровня безработицы на селе, соблюдение работодателями квот рабочих мест, развитие материально-технической базы образовательных учреждений, в которых готовятся кадры по направлениям организаций и др.
На федеральном уровне понятие государственно-частного партнерства впервые дано в проекте федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства». Подготовленный Минэкономразвития России еще в 2012 г. проект закона предусматривал понимание «государственно-частного партнерства» как долгосрочного взаимовыгодного сотрудничества публичного и частного партнеров, направленного на реализацию проектов государственно-частного партнерства, в целях достижения задач социально-экономического развития публично-правовых образований, повышения уровня доступности и каче-
ства публичных услуг, достигаемого посредством разделения рисков и привлечения частных ресурсов.
Указанное понятие охватывало все существенные признаки государственно-частого партнерства, позволяющие отличить его от других видов сотрудничества государства и частных инвесторов. Целью указанного законопроекта, прошедшего первое чтение, обозначалось создание правовых условий для привлечения инвестиций в экономику страны, а также повышение качества и обеспечение доступности предоставляемых населению услуг.
Действительно, за последние годы государством создавался ряд предпосылок развития государственно-частного партнерства в экономике. Усиливалась обратная связь предпринимательства и власти в рамках системы консультаций на уровне предпринимательских организаций. Функционирует совет по конкурентоспособности и предпринимательству при Правительстве РФ, созданы различные экспертные советы при отраслевых министерствах и ведомствах, учреждены экспертные советы в Государственной Думе, в Совете Федерации представлены предпринимательские сообщества: Торгово-промышленная палата РФ, Российский союз промышленников и предпринимателей, «Деловая Россия», «Опора России». Действует трехсторонняя комиссия по регулированию социально-трудовых отношений.
Итак, как указывалось выше 13 июля 2015 г. Президент РФ подписал Федеральный закон № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муници-пально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - «Закон»).
В аналитической статье С. Савиной1, касающейся этого закона, отмечается, что полемика в отношении Закона, его концепции, необходимости принятия (или отсутствие необходимости) долго велась специалистами, интересующимися вопросами государственно-частного партнерства и муниципально-частного партнёрства.
С точки зрения гражданского права, положения проекта Закона, широко не обсуждались (на практике мы сталкиваемся с тем, что многие цивилисты рассматривают данные отношения как «сугубо экономические»).
Имеются и факты того, что земельные и гра-
1 Савина С. Новеллы законодательства о государственно-частном партнерстве. Электронный ресурс. Режим доступа. file:///C:/Documents%20and%20Settings/Admin .ru.htm
достроительные аспекты реализации ГЧП проектов анализируются только тогда, когда возникают практические сложности при реализации проекта, но данным вопросам не уделяется должного внимания на этапе разработки и принятия правовых актов и подготовки проекта.
Как представляется, не обнаружено и широкое участие в обсуждении закона представителей аграрного сектора экономики.
Закон в сфере применения рассчитан на регулирование существенно более узкой группы отношений, чем предполагалось изначально. В частности: Закон распространяется на исчерпывающий перечень объектов, многие из которых повторяют объекты концессионного соглашения (автомобильные дороги, транспорт, объекты здравоохранения и др.). Перечень достаточно широкий, в то же время, указание исчерпывающего перечня приводит к сужению сферы применения Закона (например, исключены объекты уголовно-исправительной системы, объекты негосударственной сферы безопасности, объекты агропромышленного комплекса (кроме мелиоративных систем и их объектов) и др.). Закон регулирует исключительно проекты ГЧП, которые предполагают возникновение частной собственности. Закон распространяется только на находящиеся в публичной собственности объекты, что не позволяет заключать соглашения о ГЧП в отношении объектов, принадлежащих частному партнеру. Закон регулирует только проекты ГЧП, предполагающие новое строительство или реконструкцию.
В Законе указывается, что отношения, возникающие в связи с подготовкой, заключением, исполнением и прекращением концессионных соглашений, с установлением гарантий прав и законных интересов сторон концессионного соглашения регулируются Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (п. 2
ст. 2). Положений о том, подлежат ли применению к концессионным соглашениям нормы Закона в части, не урегулированной специальным законодательством, в Законе не содержится.
Анализ Закона позволяет также выявить два критерия, наличие которых одновременно дает возможность заключить в отношении проекта соглашение о ГЧП по правилам Закона:
Наличие полного или частичного частного финансирования. Данный критерий предусмотрен в п/п. 1 п. 1 ст. 3 (о привлечении частных инвестиций в экономику, как цели ГЧП), п/п. 2 п. 2 ст. 6 (о частном финансировании, как элементе соглашения) и иных положениях Закона.
Повышение эффективности решения публичных задач. Критерий предусмотрен в п/п. 1 п. 1 ст. 3 (об обеспечении доступности и повышении качества товаров, работ, услуг). Соответствие данному критерию определяется путем оценки эффективности проекта (финансовой эффективности и социально-экономического эффекта) и выявления «сравнительного преимущества» (то есть, проверки того, будет ли использование бюджетных средств на реализацию проекта ГЧП иметь преимущество перед использованием бюджетных средств для реализации государственного или муниципального контракта) (п. 8 ст. 3). Методика оценки эффективности и определения сравнительного преимущества должна быть утверждена уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.
Такова правовая и организационная природа государственно-частного партнерства, особенности его реализации. Что касается зарубежного опыта исследований, проведенных отечественными, иностранными и/или международными организациями по вопросу государственно-частного партнерства, то он будет представлен в одной из следующих статей.
