CC BY
23
DOI 10.24412/2227-7315-2022-4-188-199 УДК 342.951:346.62
К.В. Маслов
ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ НАЛОГОВОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ГОСУДАРСТВА
Введение: в Стратегии национальной безопасности России и законодательстве не предусмотрено как самой необходимости, так и порядка и принципов разработки и утверждения концептуальных документов в каждой из сфер безопасности. Единство взглядов на указанные проблемы отсутствует и в правовой науке. Такая ситуация особенно угрожает эффективному правовому обеспечению налоговой безопасности государства в силу значимости налоговых доходов бюджетов для функционирования всей системы государственного управления. Цель: обосновать систему стратегических документов, обеспечивающих налоговую безопасность государства, их признаки и принципы разработки. Методологическая основа: анализ доктринальных источников в области теории безопасности, теории права и отраслевых юридических наук, теоретические методы формальной и диалектической логики, дедукции и индукции, а также юридико-догматический и метод толкования правовых норм. Результаты: определено соотношении концепций, доктрин, стратегий, основных направлений государственной политики, государственных программ, Посланий Президента РФ применительно к обеспечению налоговой безопасности государства. Проанализированы подходы к правовой форме и содержанию концептуального документа в области налоговой безопасности государства. Выводы: стратегия налоговой безопасности (в виде отдельного документа либо раздела более общей стратегии) призвана постулировать национальные интересы в налоговой сфере, угрозы налоговой безопасности и сценарии их преодоления с участием различных органов публичного управления. Значение государственной программы и иных документов прогнозирования — в фиксации конкретных функций и мероприятий по обеспечению налоговой безопасности, сроков реализации последних, индикаторов состояния каждой угрозы.
Ключевые слова: налоговая безопасность, Стратегия национальной безопасности, стратегическое планирование, угроза безопасности, экономическая безопасность, государственное управление, налоги.
K.V. Maslov
LEGAL FORMS OF STRATEGIC PROVISION OF TAX SECURITY OF THE STATE
Background: the Russian National Security Strategy and legislation do not provide for both the very need and the order and principles of development and approval of conceptual documents in each of the areas of security. There is no unity of views on
© Маслов Кирилл Владиславович, 2022
Кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры государственного и муниципального права (Омский государственный университет им. Ф.М. Достоевского) © Maslov Kirill Vladislavovich, 2022
Candidate of Law, Associate Professor, Associate Professor of the Department of State and Municipal Law 188 (Dostoevsky Omsk State University)
these problems in legal science as well. This situation threatens particularly effective legal provision of tax security of the state, due to the importance of tax revenues of budgets for the functioning of the entire system of public administration. Objective: to substantiate the system of strategic documents that ensure the national tax security, their features and principles of development. Methodology: analysis of doctrinal sources in the field of security theory, theory of law and branch legal sciences, theoretical methods of formal and dialectical logic, deduction and induction, as well as legal-dogmatic and method of interpretation of legal norms. Results: the correlation of concepts, doctrines, strategies, main directions of state policy, state programs, Missives of the Russian President in relation to ensuring the national tax security of the state is determined. The approaches to the legal form and content of the conceptual document in the field of national tax security are analyzed. Conclusions: the national tax security strategy (as a separate document or a section of a more general strategy) is designed to postulate national interests in the tax sphere, threats to tax security and scenarios for overcoming them with the participation of various public administration bodies. The significance of the state program and other forecasting documents is in fixing specific functions and measures to ensure tax security, the timing of the implementation of such measures, indicators of the state of each threat.
Key-words: tax security, National security strategy, strategic planning, security threat, economic security, public administration, taxes.
В юридической науке справедливо отмечается особая роль актов концептуального и доктринального типа в правовом обеспечении национальной безопасности, поскольку они закрепляют его приоритетные задачи и основные направления, а также верно указывается на необходимость разработки теоретико-методологических основ создания таких документов и повышения ответственности за их неисполнение [1, ^ 14].
Многие концептуальные вопросы обеспечения безопасности различных видов определены в актах, именуемых Стратегиями. Указом Президента Российской Федерации от 2 июля 2021 г. № 400 утверждена Стратегия национальной безопасности Российской Федерации. Особенностью этого документа является верный акцент на обеспечении безопасности через развитие. Однако упущением представляется игнорирование угроз и интересов в сфере налогообложения. Косвенно эта проблематика затронута через определение экономической безопасности как одного из стратегических национальных приоритетов, упоминание недобросовестной конкуренции государств и противодействия преступности в кредитно-финансовой сфере, укрепления суверенитета финансовой системы страны, постановку задачи обеспечения сбалансированности бюджетной системы.
Вопросам управления налогообложением не уделено значительного внимания в Стратегии экономической безопасности РФ на период до 2030 г. При том, что оптимизация налоговой нагрузки на хозяйствующие субъекты с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития экономики страны и модернизации ее производственно-технологической базы отнесена к числу основных задач государственного управления экономикой.
Стратегия национальной безопасности РФ не предусматривает как самой необходимости, так и порядка и принципов утверждения концептуальных документов по каждой из выделенных ею сфер. Такая лаконичность, с одной стороны, провоцирует лакуны в противодействии всему спектру угроз, а с
другой — создает основу для появления концептуальных документов на ведомственном уровне, не имеющих системных взаимосвязей ни со Стратегией, ни друг с другом, содержащих неоправданные повторы либо противоречивые формулировки [2, с. 18-19]. «Термины «концепция», «стратегия», «доктрина», «концептуальное направление», «федеральная программа» и другие используются без должного обоснования, а их взаимная увязка и ранжирование пока ещё не осуществлены» [2, с. 18-19]. Закон о безопасности, который приоритетно применяется к отношениям по стратегическому планированию в области безопасности, в качестве основы государственной политики в этой сфере в ч. 3 ст. 4, наряду со Стратегией национальной безопасности, упоминает абстрактные концептуальные и доктринальные документы, разрабатываемые Советом Безопасности РФ и утверждаемые Президентом РФ. Профильный Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании» также не вносит ясности в решение данного вопроса. К документам, разрабатываемым в рамках целеполагания, закон, помимо Стратегии национальной безопасности, относит «основы государственной политики, доктрины и другие документы в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации» (п. «в» ч. 3 ст. 11), не предлагая ни исчерпывающего перечня, ни специфических признаков даже перечисляемых документов. Обращает на себя внимание то обстоятельство, что Стратегии отдельных видов безопасности (а именно так в российской практике часто именуются целеполагающие документы) прямо не выделены ни законом о безопасности, ни законом о стратегическом планировании, в отличие от основ государственной политики, доктрин и концептуальных документов.
В такой ситуации очевидна необходимость разработки общих принципов составления стратегических документов и их иерархии, в первую очередь, в целях эффективного правового обеспечения налоговой безопасности, которая создает условия для функционирования всей системы государственного управления.
Под налоговой безопасностью государства можно понимать уровень развития системы государственного управления, выражающийся в защищенности жизненно важных интересов государства и налогоплательщиков посредством минимизации внутренних и внешних угроз сбору такого количества налоговых доходов, которое соответствует запланированному с учетом необходимости полного финансирования всех функций и задач государства и муниципальных образований как в текущем периоде, так и в целях перспективного развития.
А.А. Цвилий-Букланова указывает, что в основе обеспечения налоговой безопасности должна лежать «законодательная база, концепция налоговой безопасности государства, государственная стратегия обеспечения налоговой безопасности» [3, с. 21]. Однако смешивать приведенные акты представляется нецелесообразным, поскольку они имеют иерархию как по юридической силе, так и по целям регулирования, а также степени конкретизации правовых механизмов. Некоторые ученые разделяют концепции, доктрины и стратегии по степени конкретизации принципов и направлений государственной политики в той или иной сфере, начиная с их обозначения в концепциях и заканчивая оформлением механизмов их реализации и индикаторов оценки достигнутых результатов в стратегиях [4]. С.Н. Максимов полагает, что стратегия: «...это официально признанная система стратегических приоритетов, целей и мер в области внутренней и внешней политики, определяющих состояние национальной
безопасности» [5, с. 136]. То есть, в содержание стратегии ученым включаются не только политические приоритеты и цели, но также и меры.
Насколько оправданна и эффективна регламентация безопасности, включая конкретные меры ее обеспечения, именно на уровне таких правовых актов, как «программные» (или, иначе говоря, концептуальные) документы: стратегии, концепции и доктрины? Их значение состоит не в гибкости, позволяющей в упрощенном порядке корректировать их при изменении ситуации (как полагают некоторые исследователи [6, с. 48]), а, напротив, в закреплении закономерностей и базовых постулатов регулирования и, следовательно, стабильности. Концепция любого вида безопасности обязана отражать систему ясных представлений о жизненно важных национальных, региональных и глобальных интересах России в соответствующей сфере [7].
Стратегия должна быть не «основным нормативным актом, обязательным для исполнения государственными органами и всем обществом» [8, с. 10] (это функция профильного федерального закона), а ориентиром, направленным на упорядочение исключительно самой системы государственного управления отношениями в области обеспечения безопасности. Именно в этом состоит основная задача концептуального документа. Он не должен быть подвержен влиянию конъюнктурных интересов и сиюминутных порывов, а предназначается для перспективного применения. Исходя из требований к стратегии национальной безопасности в целом [9, с. 28], концептуальный документ в области налоговой безопасности должен содержать анализ не только существующих реальных угроз государственным интересам, но также и закономерностей их влияния на дальнейшее развитие общественных процессов. В литературе встречаются пред- е ложения о принятии стратегий ежегодно с конкретизированной программой и практических действий по обеспечению безопасности [10, с. 30]. Однако при п таком подходе стирается грань между стратегиями, которые по определению не о должны отражать тактических мер, и ординарными федеральными законами, | а также текущими управленческими планами ведомств. о
с
Полагаем, что концептуальный документ в области любого вида безопасности | предназначен для определения национальных приоритетов, угроз их реализа- в
е
ции, а также обусловленных ими целей государственного управления. В том о
числе концептуальный документ позволяет сформировать унифицированный по- р
нятийно-категориальный аппарат в соответствующей сфере обеспечения безопас- |
ности. Такая позиция, в целом подтверждается и положениями Федерального к
закона «О стратегическом планировании». Данный закон, выделяя обеспечение а
национальной безопасности как одну из основных сфер государственного управ- |
ления и, соответственно, предмет стратегического планирования, принципиаль- и
но разделяет документы стратегического планирования по реализуемым ими ¡§
функциям (целеполагания, прогнозирования, планирования и программирова- 11
ния) и уровням принятия (федеральный, региональный, местный). Документы )
целеполагания (исходя из приведенных в законе дефиниций — см., например, 2 п. 4, 24, 26 ст. 3) должны содержать систему долгосрочных приоритетов, целей и задач государственного управления. Документы прогнозирования — оценку угроз национальной безопасности и сценарии их преодоления (см., например, ч. 2 ст. 23). Между тем угрозы безопасности и особенно сценарии их преодоления неразрывно связаны с приоритетами и целями государственного управления.
Правильное определение целей государственного управления невозможно без 191
адекватной оценки угроз безопасности и их развития. И, напротив, сценарии преодоления угроз безопасности обусловлены управленческими целями и приоритетами. Потому в области обеспечения безопасности (в том числе налоговой) разделение функций прогнозирования и целеполагания между разными документами, как минимум, непродуктивно, а как максимум, чревато потерей управляемости системы.
Разумным представляется принятие концептуального документа в области налоговой безопасности в форме не федерального закона (как предлагает ряд ученых [11, с. 22]) или постановления Правительства РФ, имеющего упрощенный порядок корректировки (на чем настаивают иные [12, с. 19]), а Указа Президента РФ как высшего должностного лица, возглавляющего Совет Безопасности РФ и определяющего внутреннюю политику страны. Вопреки мнению некоторых исследователей [13, с. 22], Правительство Российской Федерации должно принимать лишь первоочередные и тактические (но не стратегические) меры по обеспечению безопасности в различных сферах. Потому Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ верно относит принятие документов стратегического планирования в области национальной безопасности к компетенции Президента РФ (ст. 17).
Президентом РФ в рамках полномочий в области обеспечения безопасности утверждаются, наряду со Стратегиями, Основы государственной политики в области отдельных видов безопасности. Концептуальные различия в содержании между двумя видами документов отсутствуют (большинство из них предусматривают одинаковые разделы: цели, задачи, основные направления и механизмы реализации государственной политики в области обеспечения соответствующего вида безопасности1; некоторые — также разделы: оценка состояния системы безопасности, порядок взаимодействия органов власти2). Единство содержания обусловливает необходимость их унифицированного наименования. Полагаем, учитывая целеполагающий характер таких документов и нацеленность на прогнозирование развития угроз безопасности в соответствующей сфере, более подходящим семантически является термин «Стратегии». Отсутствие прямого указания в законах о безопасности и о стратегическом планировании на разработку стратегий отдельных видов безопасности, наряду со Стратегией национальной безопасности, полагаем, не исключает такой возможности, поскольку, как уже отмечалось выше, приведенные законодательные акты позволяют принимать различные концептуальные и доктринальные документы в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.
° 1 См., например: Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения
§ национальной безопасности на период до 2035 года (утверждена Указом Президента РФ от 26 ^ октября 2020 г. № 645) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2020, № 44, ст. 6970; Основы ! государственной политики Российской Федерации в области международной информационной
£ безопасности (утверждены Указом Президента РФ от 12 апреля 2021 г. № 213 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2021. № 16, ч. I, ст. 2746.
2 См., например: Стратегия экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года (утверждена Указом Президента РФ от 13 мая 2017 г. № 208) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2017. № 20, ст. 2902; Основы государственной политики Российской Федерации в области пожарной безопасности на период до 2030 года (утверждены Указом Президента РФ от 1 января 2018 г. № 2) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2018. № 2, ст. 411; Стратегия экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года (утверждена Указом Президента РФ от 19 апреля 2017 г. № 176) // Собр. законодательства Рос. 192 Федерации. 2017. № 17, ст. 2546.
Среди источников обеспечения безопасности, наряду с целеполагающими и прогнозными документами стратегического планирования (концепции, доктрины, стратегии, основные направления), обоснованно выделяют акты ресурсного обеспечения (федеральные целевые программы, государственные программы, программы субъектов Российской Федерации и ведомственные программы) [14, с. 84].
Особую роль среди документов планирования играют государственные программы. Имеющие более прикладной характер в сравнении со стратегиями и концепциями, они позволяют эффективно организовать государственное управление подведомственной сферой с точки зрения как управленческих технологий, так и технического обеспечения. Анализ Закона о стратегическом планировании позволяет отнести к содержанию документов планирования и программирования конкретные направления деятельности органов управления, задачи, сроки реализации мероприятий, их исполнителей, а также необходимые ресурсы и инструменты государственной политики (см. п. 31, 32 ст. 3, ст. 27, 28 данного Закона).
Потому сложно согласиться с авторами, которые предлагают вносить в содержание государственных программ не только перечень основных мероприятий (включая меры правового регулирования), показатели (индикаторы), ресурсное обеспечение, но также и приоритеты и цели государственной политики, в том числе субъектов федерации, в области обеспечения соответствующего вида безопасности [14, с. 86]. Закрепление последних элементов должно происходить в Стратегиях, выступающих основой для составления государственных программ.
Ряд ученых настаивает на закреплении вопросов обеспечения экономической безопасности в профильном приоритетном национальном проекте как необходимом условии модернизации экономики [15; 16, с. 15]. Полагаем, в обеспечении налоговой безопасности государственные программы должны иметь приоритет с учетом наметившейся тенденции на интеграцию национальных проектов в их состав (с выделением проектной и процессной частей)1. Кроме того, именно государственные программы прямо предусмотрены Законом о стратегическом планировании как приоритетная форма документов планирования и программирования.
Безопасность выступает в большей степени целью публичного управления, которой должны быть подчинены управленческие решения (в рассматриваемом случае — в налоговой сфере), нежели самостоятельной областью управления. Потому государственная программа обеспечения налоговой, либо шире — экономической безопасности должна быть именно комплексной, предметом которой выступает минимизация угроз, затрагивающих сферы реализации нескольких государственных программ. Отнесение обеспечения национальной безопасности к предмету исключительно «обычных» государственных программ и отсутствие упоминания об этом в описании предмета программ комплексных в Положении о системе управления ими2 является безусловным упущением.
1 См.: Положение о системе управления государственными программами Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 26 мая 2021 г. № 786 // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://pravo.gov.ru (дата обращения: 28.05.2021).
2 См.: Положение о системе управления государственными программами Российской Федерации (утверждено Постановлением Правительства РФ от 26 мая 2021 г. № 786) // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://pravo.gov.ru (дата обращения: 28.05.2021). 193
Комплексная государственная программа обеспечения экономической безопасности, составной частью которого являлась бы налоговая безопасность, могла бы гарантировать последовательную реализацию иных государственных программ и национальных проектов, заложив основу их стабильного финансирования.
В случае отсутствия такой комплексной программы крайне важным представляется определение мероприятий по противодействию угрозам налоговой безопасности в соответствующих сферах в абсолютном большинстве существующих государственных программ. Наиболее значимые среди них применительно к обеспечению налоговой безопасности — государственные программы: «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков», «Экономическое развитие и инновационная экономика», «Обеспечение государственной безопасности», «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности», «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности», «Развитие внешнеэкономической деятельности», «Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами».
На сегодняшний день наиболее значимые мероприятия по противодействию угрозам налоговой безопасности, правда, в иных формулировках, отражены лишь в программе «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков», в рамках подпрограммы «Развитие налоговой и таможенной системы и регулирование производства и оборота отдельных видов подакцизных товаров»1.
Некоторые ученые предлагают утвердить аналогичные программы государственного управления налоговой безопасностью на уровне субъектов федерации [17, с. 225], однако с учетом федерального подчинения основных органов налогового администрирования подобные программы в субъектах федерации окажутся беспредметными.
Тактические задачи в области обеспечения налоговой безопасности для системы государственного управления должны ставиться в ежегодном послании Президента РФ Федеральному Собранию. Сложно согласиться с решением законодателя, характеризующего такое послание как документ стратегического планирования (п. «а» ч. 3 ст. 11, ст. 15 одноименного закона), основу для определения стратегических, а не тактических, целей и приоритетов социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности. Ежегодный характер послания априори исключает возможность фиксации в нем стратегических целей и приоритетов. Послание должно содержать лишь важнейшие задачи публичного управления на очередной год и актуальные направления их достижения. В бюджетных отношениях такое послание имеет юридическое значение, выступая одним из важнейших документов для бюджетного планирования на очередной год (ч. 2 ст. 172 Бюджетного кодекса РФ). В налоговых отношениях Послание Президента должно быть закреплено в актах Правительства РФ как обязательное к учету при составлении Основных направлений налоговой политики и подготовке заключений по поступающим на согласование законопроектам. Такая юридически значимая расстановка приоритетов будет способствовать стабилизации законотворчества и правоприменения в русле единой политики.
1 См.: Государственная программа Российской Федерации «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков» // Минфин России. URL: https://minfin.gov. ru/common/upload/library/2021/03/main/Gosudarstvennaya_programma_RF_2021-2023.docx 194 (дата обращения: 26.07.2021).
Разнообразие сфер применения плановых документов и решаемых ими задач требует возложения ответственности за их разработку на гораздо большее число органов власти и должностных лиц помимо Президента РФ, но это касается краткосрочных, тактических планов. Потому в обеспечении налоговой безопасности, наряду с концептуальными документами, востребованным (и взаимоувязанным с ними) инструментом должны быть Планы действий Правительства РФ1, Минфина, ФНС и ФТС России, а также Основные направления налоговой политики, разрабатываемые подведомственным ему Министерством финансов (последние годы в составе более общего по содержанию документа — Основных направлений бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики2).
Закон о стратегическом планировании относит основные направления деятельности Правительства РФ и планы деятельности федеральных органов исполнительной власти к документам стратегического планирования и предусматривает их разработку на шесть лет вперед3. Представляется, что с учетом цикличности и динамизма экономического развития планы действий органа власти на столь длительный период с высокой степенью вероятности могут оказаться набором «общих фраз». Основные направления деятельности Правительства РФ на период до 2024 г. (утв. Правительством РФ 29 сентября 2018 г.) является лишним тому подтверждением, поскольку содержат два раздела: «Национальные цели развития РФ и приоритеты деятельности Правительства РФ» и «Меры государственной политики по достижению национальных целей развития», — концептуально дублирующие содержание профильных стратегий и государственных программ. План деятельности органа власти, особенно в экономической сфере, представляется правильным утверждать на срок не более трех лет как синтетический документ, конкретизирующий компетенцию органа по реализации мероприятий, предусмотренных государственными программами и относимых к сфере его полномочий в рамках определенных стратегическими документами целей, сроки осуществления мероприятий, а также критерии эффективности органа в достижении таких целей. Такой подход подтверждается и практикой: в последнее время как ФНС России, так и ФТС России разрабатывают как ежегодные4, так и трех-, четырехлетние планы5.
1 Такие, как, например: План действий Правительства России, направленных на обеспе- д чение стабильного социально-экономического развития Российской Федерации в 2016 году 1 (утвержден 1 марта 2016 г.); Общенациональный план действий обеспечивающих восстановле- ч ние занятости и доходов населения рост экономики и долгосрочные структурные изменения в К экономике (одобрен на заседании Правительства РФ 23 сентября 2020 г. (протокол № 36, раздел §, VII) № П13-60855 от 2 октября 2020 г.) |
2 См., например: Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно- тарифной по- е литики на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов. URL: https://minfin.gov.ru/common/ 1 upload/library/2020/10/main/0NBNiTTP_2021_2023.pdf (дата обращения: 27.07.2021).
3 См. ст. 31 Закона о стратегическом планировании; п. 2 Правил разработки, корректировки, 4 осуществления мониторинга и контроля реализации планов деятельности федеральных органов 11 исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство ) Российской Федерации (утвержден Постановлением Правительства РФ от 26 декабря 2015 г. ^ № 1449) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2015. № 1, ч. II, ст. 254. S
4 См., например: План деятельности ФНС России на 2021 год (утвержден Министром финансов РФ 19 февраля 2021 г.). URL: https://data.nalog.ru/html/sites/www.new.nalog.ru/docs/ analit/pg2021.pdf (дата обращения: 29.07.2021).
5 См.: Приказ ФНС России от 5 марта 2021 г. № ЕД-7-1/173@ «Об утверждении Стратегической карты ФНС России на 2021-2023 годы». URL: https://www.nalog.gov.ru/html/sites/www. new.nalog.ru/docs/about_fts/str21_23.xlsx (дата обращения: 29.07.2021); План мероприятий на период 2021-2024 годов по реализации Стратегии развития таможенной службы Российской Федерации до 2030 года (последняя, несмотря даже на требования Закона о стратегическом планировании утверждена сразу на 10 лет). 195
Основные направления налоговой политики выступают специфическим для обеспечения именно налоговой безопасности документом краткосрочного планирования. Они должны основываться на Стратегии, утвержденной Президентом, и развивать ее положения применительно к угрозам текущего бюджетного года. Основное назначение данного документа в заблаговременном информировании участников экономических отношений о планируемых управленческих новеллах и получении обратной связи со стороны экспертного и профессионального сообщества.
Таким образом, Стратегия — неотъемлемый и самостоятельный (наряду с документами планирования и программирования) элемент механизма обеспечения безопасности соответствующего вида. Ее разработка и утверждение — насущная управленческая потребность в процессе эффективной минимизации угроз налоговой безопасности силами системы государственного управления.
Существующая Стратегия экономической безопасности РФ на период до 2030 года, обладая определенными достоинствами, имеет существенные недостатки в вопросах обеспечения именно налоговой безопасности. Многие ее положения носят декларативный характер, отсутствуют определение национальных интересов и угроз в налоговой сфере, системы обеспечения налоговой безопасности, включая ее основополагающие принципы, уровни и сферы, особенности разграничения полномочий между субъектами. Вопросы налогообложения прямо упоминаются в ней лишь при постановке одной из задач в рамках направления, касающегося развития системы государственного управления, прогнозирования и стратегического планирования в сфере экономики: «оптимизация регулятивной и налоговой нагрузки на хозяйствующие субъекты с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития экономики страны и модернизации ее производственно-технологической базы». Ученые справедливо отмечают также нехватку положений о государственном управлении в правоохранительной сфере в посвященных экономической безопасности концептуальных документах [18, ^ 9].
Исходя из изложенного, насущно необходимой представляется разработка Стратегии налоговой безопасности Российской Федерации. Она может существовать в форме самостоятельного документа либо одного из разделов особенной части предлагаемой учеными Концепции финансовой безопасности [19, ^ 53]. В таком документе на основе объективного анализа угроз с учетом состояния текущего законодательного регулирования были бы отражены основные организационные, правовые, методические и научно-технические механизмы деятельности субъектов обеспечения этого вида безопасности, определена конструкция взаимодействия между ними. Основные принципы, на которых должна строиться такая Стратегия: системный подход к структурированию элементов налоговой безопасности; внутренняя непротиворечивость элементов; консолидированный характер разработки, принятия и реализации предусматриваемых ею мер; направленность мер на предвидение, предотвращение угроз и восстановление в случае их реализации; долгосрочность; обусловленность положениями Конституции РФ и ратифицированных международных договоров.
Такая Стратегия должна отражать:
критерии региональных и глобальных национальных интересов в налоговой сфере на текущем этапе развития страны и их наиболее полный перечень;
характеристики актуальных для текущего этапа развития страны и перспективных угроз налоговой безопасности разного вида;
принципы, уровни и сферы, а также объекты обеспечения налоговой безопасности;
описание институтов и органов, обеспечивающих налоговую безопасность, а также основ разграничения полномочий между ними;
цели, задачи и общие функции субъектов публичного управления по предотвращению и минимизации воздействия угроз налоговой безопасности (сценарии их преодоления);
основы формирования государственной политики в налоговой сфере. Стратегия должна сопровождаться программой (либо подпрограммой в рамках программы «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков») обеспечения налоговой безопасности, закрепляющей:
конкретные направления деятельности субъектов публичного управления по устранению или смягчению воздействия факторов, угрожающих налоговой безопасности и подрывающих устойчивость системы ее обеспечения;
мероприятия по обеспечению налоговой безопасности и сроки их реализации; индикаторы состояния каждой угрозы и эффективности мер по их минимизации с количественными показателями пороговых значений.
Таким образом, роль стратегии в обеспечении налоговой безопасности государства состоит в том, что она призвана постулировать национальные интересы в налоговой сфере, угрозы налоговой безопасности и сценарии их преодоления с участием различных органов публичного управления. Значение государственной программы и иных документов прогнозирования — в фиксации конкретных ш функций и мероприятий по обеспечению налоговой безопасности, сроков реа- и лизации последних, индикаторов состояния каждой угрозы на момент начала а и окончания действия программы. о
Указанные документы сами по себе, безусловно, не являются достаточными О для эффективного обеспечения налоговой безопасности, необходим четкий ме- О
п
ханизм их реализации в правовых актах и публичной управленческой деятель- а ности в целом. в
о
Библиографический список Ю
1. Редкоус В.М. Административно-правовое обеспечение национальной безопас- д ности в государствах — участниках Содружества Независимых Государств: автореф. П дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2011. 47 с. °
2. Чапчиков С.Ю. Теоретико-правовые аспекты защиты экономической безопас- I ности Российской Федерации как функции государства: автореф. дис ... канд. юрид. и наук. М., 2006. 26 с. !
3. Цвилий-Букланова A.A. Налоговый контроль в системе обеспечения налоговой f безопасности государства: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2011. 32 с. 77
4. Кононов Л.А. Роль официальных документов: концепций, доктрин и стратегий f в политическом управлении Российской Федерации // Право и современные государ- 2 ства. 2017. № 2. С. 55-66.
5. Максимов С.Н. Административно-правовое обеспечение экономической безопасности в Российской Федерации: концептуальные и методологические аспекты: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2014. 298 с.
6. Гордиенко В.В. Безопасность России в условиях глобализации: Криминологические и социально-правовые проблемы: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2005. 61 с. ^ду
7. Осипов В.А. Механизм правовой безопасности в современном обществе: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. 22 с.
8. Чернигова Н.К. Правовое обеспечение внутренней безопасности страны в современных условиях: на опыте Соединенных Штатов Америки: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. 28 с.
9. Колокольцев ВА. Обеспечение государственных интересов России в контексте концепции национальной безопасности: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 2005. 53 с.
10. Кардашова И.Б. МВД России в системе обеспечения национальной безопасности Российской Федерации: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2006. 57 с.
11. Халиуллин Р.Г. Структурно-функциональный анализ экономической безопасности России: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2008. 26 с.
12. Сойников М.А. Разработка и реализация государственной стратегии экономической безопасности России: теоретические аспекты: автореф. дис. ... канд. экон. наук. М., 2008. 23 с.
13. Рыжак Н.И. Правовое регулирование деятельности спецслужб в системе обеспечения национальной безопасности: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2000. 41 с.
14. Болотин В.С., Носовский А.Г. Современная модель административно-правового регулирования обеспечения безопасности в Российской Федерации // Среднерусский вестник общественных наук. 2014. № 4(34). С. 83-89.
15. Гончаров В.В. Экономическая безопасность Российского государства как перспективный приоритетный национальный проект // Российский следователь. 2010. № 8. С. 25-29.
16. Погодина И.В. Правовое обеспечение экономической безопасности Российской Федерации: учебное пособие. Владимир: Изд-во ВлГУ, 2015. 96 с.
17. Бутылин Д.В. Проблемы обеспечения налоговой безопасности // Вестник ЮУр-ГУ. 2006. № 13. С. 224-227.
18. Тропин С.А. Государственное управление в правоохранительной сфере в механизме обеспечения экономической безопасности России: автореф. дис. . д-ра юрид. наук. Рязань, 2004. 47 с.
19. Хабриева Т.Я. Правовые проблемы финансовой безопасности России // Вестник экономического правосудия Российской Федерации. 2016. № 10. С. 48-54.
References
1. Redkous V.M. Administrative and Legal Provision of National Security in the Member States of the Commonwealth of Independent States: extended abstract. dis. ... doct. of law. Moscow, 2011. 47 p.
2. Chapchikov S.Yu. Theoretical and Legal Aspects of the Protection of the Economic Security of the Russian Federation as a Function of the State: extended abstract. dis. ... cand. of law. Moscow, 2006. 26 p.
3. Tsviliy-Buklanova A.A. Tax Control in the System of Ensuring the Tax Security of the State: extended abstract. dis. ... cand. of law. Chelyabinsk, 2011. 32 p.
4. Kononov L.A. The Role of Official Documents: Concepts, Doctrines and Strategies in the Political Management of the Russian Federation // Law and modern states. 2017. No. 2. Р. 55-66.
5. Maksimov S.N. Administrative and Legal Provision of Economic Security in the Russian Federation: Conceptual and Methodological Aspects: dis. ... doct. of law. Moscow, 2014. 298 p.
6. Gordienko V.V. Russia's Security in the Context of Globalization: Criminological and Socio-Legal Problems: extended abstract. dis. ... doct. of law. Moscow, 2005. 61 p.
7. Osipov V.A. The Mechanism of Legal Security in Modern Society: extended abstract. dis. ... cand. of law. Moscow, 2009. 22 p.
8. Chernigova N.K. Legal Provision of Internal Security of the Country in Modern Conditions: on the Experience of the United States of America: extended abstract. dis. ... cand. of law. Moscow, 2007. 28 p.
9. Kolokoltsev V.A. Ensuring the State Interests of Russia in the Context of the Concept of National Security: extended abstract. dis. ... doct. of law. St. Petersburg, 2005. 53 p.
10. Kardashova I.B. The Ministry of Internal Affairs of Russia in the System of Ensuring National Security of the Russian Federation: extended abstract. dis. ... doct. of law. Moscow, 2006. 57 p.
11. Khaliullin R.G. Structural and Functional Analysis of Russia's Economic Security: extended abstract. dis. ... cand. of law. Nizhny Novgorod, 2008. 26 p.
12. Soynikov M.A. Development and Implementation of the State Strategy of Economic Security of Russia : theoretical aspects: extended abstract. dis. ... cand. of economics. Moscow, 2008. 23 p.
13. Ryzhak N.I. Legal Regulation of the Activities of Special Services in the System of Ensuring National Security: extended abstract. dis. ... doct. of law. Moscow, 2000. 41 p.
14. Bolotin V.S., Nosovsky A.G. Modern Model of Administrative and Legal Regulation of Security in the Russian Federation // Central Russian Bulletin of Social Sciences. 2014. No. 4(34). P. 83-89.
15. Goncharov V.V. Economic Security of the Russian State as a Promising Priority National Project // Russian investigator. 2010. No. 8. P. 25-29.
16. Pogodina I.V. Legal Support of Economic Security of the Russian Federation: textbook. Vladimir: Publishing House of VlSU, 2015. 96 p.
17. Butylin D.V. Problems of Ensuring Tax Security // Bulletin of South-Urals State University. 2006. No. 13. P. 224-227.
18. Tropin S.A. Public Administration in the Law Enforcement Sphere in the Mechanism of Ensuring Economic Security of Russia: extended abstract. dis. ... doct. of law. e Ryazan, 2004. 47 p. U
19. Khabrieva T.Ya. Legal Problems of Financial Security of Russia // Bulletin of Eco- n nomic Justice of the Russian Federation. 2016. No. 10. P. 48-54. T
o
0
s
T
5
s
s
№
o
4
)
2
