CC BY
2DOI: 10.24412/2076-1503-2023-10-477-481 NIION: 2018-0076-10/23-833 MOSURED: 77/27-023-2023-10-833
ТЕПЛЯКОВ Игорь Игоревич,
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры теории и истории государства и права Уральского института управления -филиала РАНХиГС, е-таИ: z-nit@yandex.ru
ГИЛЯЗЕВА Елена Салаватовна,
магистрант факультета права и безопасности Уральского института управления - филиала РАНХиГС,
е-таИ: z-nit@yandex.ru
ЦЫБЕНКО Юлия Дмитриевна,
магистрант факультета права и безопасности Уральского института управления - филиала РАНХиГС,
е-таИ: z-nit@yandex.ru
ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ ПО ЭКОЛОГИЧЕСКОМУ, ТЕХНИЧЕСКОМУ И АТОМНОМУ НАДЗОРУ С ОРГАНАМИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (НА ПРИМЕРЕ
ЧЕЛЯБИНСКОЙ ОБЛАСТИ)
Аннотация. В представленном исследовании дается характеристика современного состояния нормативных аспектов взаимодействия Федеральной службы по экологическому, техническому и атомному надзору с исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Исследование такого взаимодействия представляется достаточно актуальным, прежде всего, для субъектов Российской Федерации, в которых расположено значительное количество объектов контроля в сфере промышленной безопасности, поэтому в качестве примера выбран один из субъектов Уральского федерального округа - Челябинская область. Отмечается особое положение Федеральной службы по экологическому, техническому и атомному надзору в структуре федеральных органов исполнительной власти свидетельствует о наличии стратегически приоритетных задач в компетенции исследуемого органа публичной власти, который в отличии от ряда органов власти, схожих по характеру властных полномочий, не является подчиненным какому-либо из федеральных министерств. На основании структурного анализа и анализа компетенции Федеральной службы по экологическому, техническому и атомному надзору обосновывается ее характеристика как поликомпетенционного федерального органа исполнительной власти. По результатам данного исследования выявлены предметные сферы деятельности Федеральной службы по экологическому, техническому и атомному надзору, обоснована авторская позиция о поликомпетенционной основе деятельности данного органа исполнительной власти. На примере Челябинской области и структуре ее органов исполнительной власти выявлен асинхронный подход к регулированию компетенции органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в смежных направлениях деятельности и отсутствие институционально сформированных нормативных механизмов взаимодействия между двумя уровнями органов публичной власти в рамках исполнительной деятельности.
Ключевые слова: исполнительная власть, Ростехнадзор, компетенция, полномочия, функции, министерство, взаимодействие, Челябинская область.
TEPLYAKOV Igor Igorevich,
PhDin Law, Associate Professor of the Department of theory and history of state and law of the Ural Institute of Management - a branch of the RANEPA
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 10 • 2023
GILYAZEVA Elena Salavatovna,
master's student at the Faculty of Law and Security of the Ural Institute of Management - branch of the RANEPA
TSYBENKO Yulia Dmitrievna,
master's student at the Faculty of Law and Security of the Ural Institute of Management - branch
of the RANEPA
LEGAL ASPECTS OF INTERACTION OF THE FEDERAL SERVICE FOR ENVIRONMENTAL, TECHNICAL AND NUCLEAR SUPERVISION WITH THE EXECUTIVE BODIES OF THE SUBJECTS OF THE RUSSIAN FEDERATION (BASED ON THE EXAMPLE OF THE CHELYABINSK REGION)
Annotation. This study characterizes the current state of regulatory aspects of interaction between the Federal Service for Environmental, Technical and Nuclear Supervision and the executive authorities of the constituent entities of the Russian Federation. The study of such interaction seems quite relevant, first of all, for the constituent entities of the Russian Federation, in which a significant number of control objects in the field of industrial safety are located, therefore, one of the constituent entities of the Ural Federal District, the Chelyabinsk Region, was chosen as an example. The special position of the Federal Service for Environmental, Technical and Nuclear Supervision in the structure of federal executive authorities is noted; this indicates the presence of strategic priority tasks in the competence of the public authority under study, which, unlike a number of government bodies similar in the nature of their powers, is not subordinate to any or from federal ministries. Based on the structural analysis and analysis of the competence of the Federal Service for Environmental, Technical and Nuclear Supervision, its characterization as a multi-competent federal executive body is substantiated. Based on the results of this study, the subject areas of activity of the Federal Service for Environmental, Technical and Nuclear Supervision were identified, and the author's position on the multi-competency basis of the activities of this executive body was substantiated. Using the example of the Chelyabinsk region and the structure of its executive authorities, an asynchronous approach to regulating the competence of executive authorities of the constituent entities of the Russian Federation in related areas of activity and the absence of institutionally formed regulatory mechanisms for interaction between the two levels of public authorities within the framework of executive activities have been revealed.
Key words: executive power, Rostechnadzor, competence, powers, functions, ministry, interaction, Chelyabinsk region.
Современные процессы государственного строительства в Российской Федерации предопределяют актуальность исследования широкого круга вопросов, связанных с организацией и реализацией публичной власти. Одним из таких вопросов является исследование системы, структуры и реализации исполнительной власти. Несмотря на значительное количество научных исследований, посвященных данному институту публичного (государственного) права, не теряют актуальности отдельные направления изучения функционирования данного вида государственной власти, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации, а также отдельные вопросы ее внутриотраслевой реализации.
Разумеется, эффективная нормативная основа организации деятельности исполнитель-
ной власти и ее релевантное воплощение на практике имеют критически важное значение для реализации всего механизма государственной власти. Следует согласиться с позицией С.А. Авакьяна, отмечающего следующее: «Создание сбалансированной оптимальной системы органов исполнительной власти, каждый институт которой выполняет определенные задачи и функции и одновременно служит достижению общей цели, выступает необходимым условием реализации основных законов Российской Федерации и ее субъектов» [1, а 30].
Актуальность исследования вышеуказанных вопросов также подчеркивает Е.Б. Султанов в контексте конституционного закрепления категории «публичная власть» и определения ее содержания через совокупность федеральных органов государственной власти, органов государственной
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 10 • 2023
власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: «Применительно к принципам единства публичной власти, можно выделить три принципа, которые предлагается закрепить в Конституции Российской Федерации. Первый принцип - это включение органов государственной власти и органов местного самоуправления в единую систему публичной власти. Второй принцип - это включение субъектов Российской Федерации в процесс принятия общефедеральных решений. Третий принцип - это принцип взаимодействия федеральных органов государственной власти» [2, с. 10-11].
Таким образом следует отметить доктри-нальную обоснованность правового исследования отдельных федеральных органов исполнительной власти и механизма их взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Особый интерес представляет изучение правового статуса и компетенции органов исполнительной власти, уполномоченных на ведение контрольной деятельности в различных аспектах безопасности. В частности - изучение вопросов нормативного регулирования деятельности Федеральной службы по экологическому, техническому и атомному надзору (далее - Ростехнадзор).
В соответствии с действующей структурой федеральных органов исполнительной власти Ростехнадзор определен как федеральный орган исполнительной власти (федеральная служба), руководство деятельностью которой осуществляет Правительство Российской Федерации1. Данное положение Ростехнадзора в структуре федеральных органов исполнительной власти свидетельствует о наличии стратегически приоритетных задач в компетенции исследуемого органа публичной власти, который в отличии от ряда органов власти, схожих по характеру властных полномочий, не является подчиненным какому-либо из федеральных министерств (например, Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации или Министерству промышленности и торговли Российской Федерации), а является самостоятельным федеральным органом исполнительной власти.
Анализ Положения о Ростехнадзоре, утвержденного Правительством Российской Федерации, позволяет выделить несколько предметных сфер деятельности данного органа исполнительной власти2:
1 Указ Президента Российской Федерации от 21.01.2020 (ред. от 08.08.2023) № 21 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2020. № 4. ст. 346.
2 п. 1 Положения о Федеральной службе по экологическому, техническому и атомному надзору», утв.
- безопасность при использовании атомной энергии;
- промышленная безопасность;
- государственный горный надзор;
- федеральный государственный энергетический надзор;
- федеральный государственный строительный надзор.
Детализация регламентации деятельности Ростехнадзора в установленных предметах ведения осуществляется, не только вышеуказанным положением, но и федеральным законодательством, что является весьма нетипичным способом нормативного закрепления компетенции федерального органа исполнительной власти.
Так в ст. 5 федерального закона от 21.07.1997 (ред. от 29.12.2022) № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» закреплено, что Ростехнадзор осуществляет функции в рамках реализации государственной политики, по нормативно-правовому регулированию, а также разрешительные, контрольные и надзорные функции в области промышленной безопасности. В ст. 10 федерального закона от 21.11.1995 (ред. от 28.06.2022) № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» среди перечня полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере использования атомной энергии определены такие полномочия Ростехнад-зора, как осуществление мероприятий по обеспечению безопасности ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения, обеспечение контроля за физической защитой ядерных установок и т.д.
Помимо наличия специальных полномочий в сфере обеспечения безопасности, Ростехнад-зор реализует и общие полномочий, характерный для большинства федеральных органов исполнительной власти, в частности участвует в разработке проектов федеральных законов и подзаконных актов различного уровня. Анализируя динамику реализации данного полномочия, редакция журнала «Горная промышленность» приводит следующие данные: «При участии Ростехнадзора и его Общественного совета к марту 2018 года было принято 37 федеральных законов, 2 Указа Президента РФ и 62 акта Правительства России» [3, с. 6].
Безусловно, для эффективной реализации столь многофакторной компетенции требуется грамотное структурно-функциональное построение федерального органа исполнительной власти.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 (ред. от 06.12.2021) № 401 «О Федеральной службе по экологическому, техническому и атомному надзору» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 32. ст. 3348.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 10 • 2023
В настоящее время структура Ростехнад-зора подразделяется на центральный аппарат и территориальные органы. В состав центрального аппарата входят следующие 16 структурных подразделений:
- Управление информатизации;
- Организационно-аналитическое управление;
- Управление экономики, финансов и государственных программ;
- Управление государственной службы и кадров;
- Управление по регулированию безопасности атомных станций и исследовательских ядерных установок;
- Управление по регулированию безопасности объектов ядерного топливного цикла, ядерных энергетических установок судов и радиационно опасных объектов;
- Управление горного надзора;
- Управление общепромышленного надзора;
- Управление государственного строительного надзора;
- Управление государственного энергетического надзора;
- Правовое управление;
- Управление международного сотрудничества и протокола;
-Управление по надзору в угольной промышленности;
- Управление по надзору за объектами нефтегазового комплекса;
- Управление специальной безопасности;
- Отдел по защите государственной тайны, организации мероприятий по мобилизационной подготовке и мобилизации.
Территориальные органы Ростехнадзора представлены технологическими управлениями и межрегиональными территориальными управлениями по надзору за ядерной и радиационной безопасностью (далее - МТУ по НЯРБ). При этом технологические управления подразделяются на территориальные управления по 8 федеральным округам Российской Федерации с внутренним делением (например, Северо-Уральское управление в г. Тюмени и Уральское управление в г. Екатеринбурге в рамках Уральского федерального округа) и 4 управления по Донецкой Народной Республике, Луганской Народной Республике, Запорожской области и Херсонской области соответственно. В настоящее время в структуре Ростехнадзора образовано 6 МТУ по НЯРБ, не имеющих единого критерия классификации: например, Северо-Европейское МТУ по НЯРБ и МТУ по НЯРБ Сибири и Дальнего Востока не имеют аналогов среди формально определенных
механизмов территориального деления Российской Федерации. В то же время Уральское МТУ по НЯРБ полностью совпадает с территориальными границами Уральского федерального округа.
Таким образом, структурный анализ и анализ компетенции Ростехнадзора позволяет охарактеризовать его как поликомпетенционный федеральный орган исполнительной власти. Комплексный характер его публично-правового воздействия значительным образом отличается от иных федеральных служб, подведомственных Правительству Российской Федерации (например: Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки, Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии). Безусловно, поликомпетенционный характер деятельности Ростехнадзора оказывает существенное влияние на его взаимодействие с другими субъектами публичной власти, в том числе с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Особую актуальность такое взаимодействие приобретает для субъектов Российской Федерации, экономическая база которых носит ярко выраженный промышленный характер. Следует согласиться со следующей позицией В.А. Скрып-никова по данному аспекту: «Надзорная деятельность территориальных органов Ростехнадзора в области промышленной безопасности, которая обеспечивает стабильную, безаварийную и продуктивную работу промышленных предприятий региона, эксплуатирующих опасные производственные объекты, что особенно актуально для Челябинской области как для промышленного (металлургического) региона» [4, с. 6].
При этом следует отметить, что ряд смежных властных полномочий в сфере промышленной безопасности в части осуществления мониторинга деятельности промышленных субъектов, ведение реестра на пользование участками недр местного значения и др. определены как функции Министерства промышленности, новых технологий и природных ресурсов Челябинской области1. Также отдельные смежные сферы регулирования от имени Челябинской области регулируют Министерство экологии Челябинской области и Главное управление государственного строительного надзора Челябинской области.
Таким образом на примере структуры органов исполнительной власти Челябинской области можно констатировать, что на уровне субъектов
1 п. 8 Постановления Губернатора Челябинской области от 08.08.2019 (ред. от 21.09.2022) № 296 «О Министерстве промышленности, новых технологий и природных ресурсов Челябинской области» // Южноуральская панорама. 2019. № 79.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 10 • 2023
Российской Федерации применяется децентрализованное распределение полномочий между отдельными органами исполнительной власти в сфере регулирования промышленной безопасности и смежных сфер деятельности Ростехнадзора.
Безусловно, такой асинхронный подход к нормативному регулированию исследуемых вопросов предопределяет специфику взаимодействия Ростехнадзора с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В частности, отсутствие нормативно закрепленных форм такого взаимодействия предопределяет необходимость участия в работе различных коллегиальных органов, например, региональных штабов и комиссий [5].
Таким образом, по результатам данного исследования выявлены предметные сферы деятельности Ростехнадзора, обоснована авторская позиция о поликомпетенционной основе деятельности данного органа исполнительной власти. На примере Челябинской области и структуре ее органов исполнительной власти выявлен асинхронный подход к регулированию компетенции органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в смежных направлениях деятельности и отсутствие институционально сформированных нормативных механизмов взаимодействия между двумя уровнями органов публичной власти в рамках исполнительной деятельности.
Список литературы:
[1] Организация государственной власти в России и зарубежных странах: учебно-методический комплекс / С.А. Авакьян, А.М. Арбузкин, И.П. Кененова и др.; рук. авт. кол. и отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Юстицинформ, 2014. 692 с.
[2] Султанов Е.Б. Конституционные основы единства публичной власти в Российской Федерации // Ученые записки Казанского университета.
Серия Гуманитарные науки. 2020. Т. 162. № 2. С. 9-16.
[3] Ростехнадзор на страже промышленной безопасности // Горная промышленность. 2018. № 3(139). С. 6-7.
[4] Скрыпников В.А. Роль территориальных органов Ростехнадзора в сфере государственного надзора в области промышленной безопасности // Бизнес и общество. 2019. № 4(24). С. 4-14.
[5] Уральское управление Ростехнадзора приняло участие в заседании штаба по тепло- и электроснабжению Челябинской области [электронный ресурс]. Официальный сайт Уральского управления Ростехнадзора. Режим доступа: http:// ural.gosnadzor.ru/news/65/569/ (дата обращения 13.10.2023)
Spisok literatury:
[1] Organizaciya gosudarstvennoj vlasti v Rossii i zarubezhnyh stranah: uchebno-metodicheskij kompleks / S.A. Avak'yan, A.M. Arbuzkin, I.P. Kenenova i dr.; ruk. avt. kol. i otv. red. S.A. Avak'yan. M.: YUsticinform, 2014. 692 c.
[2] Sultanov E.B. Konstitucionnye osnovy edinstva publichnoj vlasti v Rossijskoj Federacii // Uchenye zapiski Kazanskogo universiteta. Seriya Gumanitarnye nauki. 2020. T. 162. № 2. S. 9-16.
[3] Rostekhnadzor na strazhe promyshlennoj bezopasnosti // Gornaya promyshlennost'. 2018. № 3(139). S. 6-7.
[4] Skrypnikov V.A. Rol' territorial'nyh organov Rostekhnadzora v sfere gosudarstvennogo nadzora v oblasti promyshlennoj bezopasnosti // Biznes i obshchestvo. 2019. № 4(24). S. 4-14.
[5] Ural'skoe upravlenie Rostekhnadzora prinyalo uchastie v zasedanii shtaba po teplo- i elektrosnabzheniyu CHelyabinskoj oblasti [elektronnyj resurs]. Oficial'nyj sajt Ural'skogo upravleniya Rostekhnadzora. Rezhim dostupa: http://ural. gosnadzor.ru/news/65/569/ (data obrashcheniya 13.10.2023)
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 10 • 2023
