CC BY
153
Я.А. Блажеев*
К вопросу о полномочиях федеральных органов власти в сфере правового регулирования экологической безопасности недропользования
Аннотация. Статья посвящена исследованию полномочий федеральных органов власти в сфере правового регулирования экологической безопасности недропользования. Доказывается вывод, согласно которому обеспечение экологической безопасности является одной из важнейших задач государственного управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды при пользовании недрами. Вместе с тем при рассмотрении организационной системы обеспечения безопасности недропользования при доминантной роли федеральных органов исполнительной власти до настоящего времени нерешёнными как в нормативном, так и в практическом плане остаются проблемы координации деятельности органов исполнительной власти в сфере обеспечения экологической безопасности недропользования, достаточности их полномочий и обеспечения их межведомственного взаимодействия. По результатам проведенного исследования полномочий федеральных органов государственной власти в сфере обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами формулируется вывод, согласно которому основные полномочия в данной сфере распределены между различными органами власти, такими как Минприроды; Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору; Федеральная служба в сфере природопользования и Федеральное агентство по недропользованию, но четкого закрепления полномочий в сфере обеспечения экологической безопасности при недропользовании в положениях о данных органах не осуществлено. В этой связи обосновываются предложения по совершенствованию федерального законодательства, в том числе о необходимости разработки Стратегии обеспечения экологической безопасности, в которую предлагается включить основные угрозы в сфере экологической безопасности при пользовании недрами, основные направления государственной политики в области обеспечения экологической безопасности недропользования и важнейшие приоритеты развития государственной политики в данной сфере, которые определили бы задачи и основные направления деятельности органов государственной власти.
Ключевые слова: экологическая безопасность, охрана окружающей среды, недропользование, полномочия, органы исполнительной власти, Федеральное агентство по недропользованию, Минприроды, объекты нефтегазового комплекса, чрезвычайные ситуации, аварийные разливы нефти, нефтепродукто-проводы.
О беспечение экологической безопасности — одна из важнейших задач государственного управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды при пользовании недрами. Вместе с тем при рассмотрении организационной системы обеспечения безопасности недропользования при доминантной роли федеральных органов исполнительной власти до настоящего времени нерешенными как в нормативном, так и в практическом плане остаются проблемы координации деятельности органов исполнительной власти в сфере обеспечения экологической безопасности недропользования, достаточности их полномочий и обеспечения их межведомственного взаимодействия.
Безусловно, формирование стратегических основ обеспечения экологической безопасности имеет принципиальное значение как в целом для охраны окружающей среды, так и для таких важных сфер экономики страны, как недропользование. Вместе с тем следует отметить, что проблемы обеспечения экологической безопасности не получили достаточного отражения как в законодательстве, так и в теории экологического и горного права.
Несмотря на наличии легальной дефиниции «экологическая безопасность» в базовом Федеральном законе «Об охране окружающей среды», под которой понимается «состояние защищенности природной среды и жизненно важных интере-
© Блажеев Я.А., 2014
* Блажеев Ярослав Александрович — аспирант кафедры экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). [satyrel@mail.ru]
141070, Россия, Московская обл., г. Королев, ул. Циолковского, д. 20/22, кв. 24.
сов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий», сущность, содержание, а также совокупность организационных мер в сфере обеспечения экологической безопасности детально не раскрыты; также не определено концептуальное разграничение между такими понятиями, как «охрана окружающей среды» и «обеспечение экологической безопасности».
В теоретическом плане проблемы экологической безопасности рассматривались начиная с 80-х гг. прошлого века. Тем не менее до настоящего времени дискуссионными являются многие проблемы в данной сфере, в частности, отсутствие единого понятийного аппарата, единых подходов к оценке места и роли чрезвычайных ситуаций в пределах института экологической безопасности в системе национальной безопасности России, в системе экологического права и т.д.
Так, один из первых юристов, посвятивших свои труды проблемам обеспечения экологической безопасности, профессор О.С. Колбасов определял экологическую безопасность, как «систему мер, устраняющих угрозу массовой гибели людей в результате такого неблагоприятного антропогенного изменения состояния природной среды на планете, при котором человек как биологический вид лишается возможности существовать, так как не сможет удовлетворять свои естественные физиологические и социальные потребности жизнедеятельности за счет окружающего материального мира»1.
Многие авторы считают, что экологическая безопасность является самостоятельным объектом правового регулирования наряду с охраной окружающей среды и рациональным природопользованием (А.К. Голиченков, О.Л. Дубовик, Н.А. Духно, О.И. Крассов и др.). Так, по мнению А.К. Голиченкова, как с юридической, так и с политической точек зрения, термины «экологическая безопасность», «обеспечение экологической безопасности» являются легальными, становятся общеупотребительными. Под обеспечением экологической безопасности он понимает «форму экологической деятельности, содержание которой составляют достижение и поддержание такого качества окружающей природной среды, при котором воздействие ее факторов обеспечивает здоровье человека и его плодотворную жизнедеятельность в гармонии с природой, а в практическом смысле — сведение (снижение) до возможно малой вероятности опасности вредного воздействия неблагоприятных факторов окружающей природной среды или вероятности эколо-
гических аварий и катастроф с помощью системы адекватных мер экономического, политического организационного, правового и иного характера на здоровье человека и другие объекты экологической безопасности»2.
Рассматривая соотношения легальных понятий «охрана окружающей среды» и «экологическая безопасность», Т.В. Петрова считает их нетождественными. Задачи обеспечения экологической безопасности, по ее мнению, «несколько же, чем задачи охраны окружающей среды, и не связаны с восстановлением природной среды, с обеспечением рационального использования и воспроизводства природных ресурсов. Они в значительной степени сводятся к сохранению такого состояния природной среды, при котором не нарушаются жизненно важные интересы человека, проживающего в этой среде»3.
М.М. Бринчук под обеспечением экологической безопасности понимает «деятельность по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов, отвечающую интересам сохранения благоприятного состояния окружающей среды, а также по защите экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц»4. В своих трудах он выделяет в качестве самостоятельной сферы регулирования и самостоятельного института экологического права — «правовой режим экологически неблагополучных территорий», где подробно рассматривается система нормативных актов в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, обеспечения промышленной безопасности высокорисковых объектов5.
По мнению Н.Н. Веденина, «экологическая безопасность как самостоятельный институт экологического права представляет собой систему норм права, регулирующих однородный круг общественных отношений, обладающих известным единством и спецификой. Эти нормы права обладают единством, выражающимся, прежде всего, в наличии общих принципов правового регулирования, общих целях и задачах. Для этих норм права как единого и самостоятельного института экологического права должна быть характерна и определенная структура, и известная иерархия,
1 Колбасов О.С. Концепция экологической безопасности (юридический аспект) // Советское государство и право. 1988. № 12. С. 48.
2 Голиченков А.К. Охрана окружающей природной среды, обеспечение экологической безопасности, обеспечение рационального использования природных ресурсов: термины, содержание, соотношение // Сб. материалов все-рос. науч.-практ. конф. «Софрино» 1995-2004 гг. М., 2004. Т. 1. С. 125-126.
3 Петрова Т.В. Техническое регулирование как часть системы правового регулирования отношений в сфере охраны окружающей среды // Экологическое право. 2005. № 1. С. 79.
4 Бринчук М.М. Роль государства в обеспечении экологической безопасности. Экологическая безопасность, проблемы, поиск, решения. М., 2001. С. 106-119.
5 См.: М.М. Бринчук. Экологическое право: учеб. М., 2005. С. 556-591.
а также наличие основополагающего законодательного акта. К сожалению, в настоящее время в данной сфере отношений еще нет должного единства»6.
Безусловно, правовое обеспечение экологической безопасности не может рассматриваться, по нашему мнению, вне контекста общих требований экологического законодательства. В то же время обеспечение экологической безопасности преследует особые цели и задачи, обусловленные повышенной степенью опасности. Кроме того, «центральным направлением обеспечения экологической безопасности является деятельность по защите населения и территорий от аварий и катастроф природного и техногенного характера»7.
В настоящее время проблемы обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами становятся все более актуальными. Так, 20 ноября 2013 г., в ходе заседания Совета Безопасности РФ, посвященного обеспечению национальной безопасности в сфере охраны окружающей среды и природопользования, Президент РФ В.В. Путин подчеркнул, что «не менее 15 % территории России находится в неудовлетворительном экологическом состоянии, из-за роста техногенной нагрузки на природные комплексы»8. По результатам заседания Президент РФ потребовал от уполномоченных органов разработать стратегию экологической безопасности России.
Нефтегазовый комплекс является одним из основных источников негативного воздействия на окружающую среду и здоровье человека. Согласно Энергетической стратегии России на период до 2030 г., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 13 ноября 2009 г. № 1715-р, Россия обладает одним из крупнейших в мире минерально-сырьевым потенциалом, обеспечивающим до 1/3 ВВП и более 70 % валютных поступлений в бюджет. Вместе с тем существующая система недропользования во многом приводит к негативному антропогенному воздействию на окружающую среду.
Так, согласно Государственному докладу «О состоянии защиты населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в 2012 г.», к потенциально опасным объектам нефтяной промышленности относятся:
— объекты магистральных нефтепродуктопро-
водов;
— нефтепроводы;
— нефтяные скважины и т.д.
В сфере газовой промышленности к потенциально опасным объектам относятся:
6 Веденин Н.Н. Экологическая безопасность как институт экологического права // Журнал российского права. 2001. № 12. С. 53-54.
7 Крассов О.И. Экологическое право. М., 2004. С. 524-525.
8 URL: http://state.kremlin.ru/face/19655
— эксплуатационные скважины на месторождениях;
— газопроводы и т.д.
При этом в докладе отмечается, что 74,7 % газопроводов находятся в эксплуатации более 20 лет, из них 38,1 % эксплуатируются более 30 лет.
Таким образом, можно констатировать необходимость обеспечения экологической безопасности на объектах нефтяной и газовой промышленности в первую очередь в связи с их значительным износом.
В целом в сфере обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами, по нашему мнению, можно выделить три ключевые проблемы:
Во-первых, загрязнение окружающей среды (земель, вод, атмосферного воздуха) продуктами горнодобывающей промышленности и ее отходами. Так, по данным Государственного доклада «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации за 2012 г.», в результате деятельности по добыче полезных ископаемых, загрязнение атмосферного воздуха составляет 42,7 %, загрязнение водных ресурсов — 6 %, загрязнение земель — 36,4 %.
Во-вторых, предупреждение и ликвидация аварийных разливов нефти в процессе ее добычи, переработки и транспортировки. Аварийные разливы могут происходить не только на воде, но и на почве. В основном ликвидацию аварийных разливов нефти применяют на водных поверхностях, вследствие аварии барж, которые перевозили нефть либо нефтешламы, или вследствие бурильных работ в пресных водоемах и морях. Ликвидация последствий таких аварий занимает от нескольких месяцев до нескольких лет.
В-третьих, участившиеся случаи возникновения чрезвычайных ситуаций техногенного характера на объектах нефтегазового комплекса, в результате которых вред наносится не только отдельным компонентам окружающей среды, но и целой экосистеме. Так, в 2012 г. произошло 44 аварии на промышленных трубопроводах, 4 случая обрушения горной массы, 6 пожаров на объектах нефтедобывающего комплекса.
Решение вышеназванных проблем напрямую зависит от реализации принципа ответственности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях, закрепленного в Основах государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 г. (далее — Основы), утвержденной Президентом РФ 30 апреля 2012 г.
В частности, согласно п. 9 Основ, достижение стратегической цели государственной политики
в области экологического развития может быть обеспечено только путем формирования эффективной системы управления в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, предусматривающей взаимодействие и координацию деятельности органов государственной власти.
В настоящее время полномочия федеральных органов государственной власти в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности устанавливаются большим количеством законодательных и иных нормативных правовых актов. В первую очередь — это базовый Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», который устанавливает общие регулятивные полномочия федеральных органов власти в сфере охраны окружающей среды. В сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности также большое значение имеют Закон РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах»; Федеральный закон от 21 декабря
1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»; Федеральный закон от 22 августа
1995 г. № 151-ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей»; Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»; Постановление Правительства РФ от 21 августа 2000 г. № 613 «О неотложных мерах по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов»; Постановление Правительства РФ от 29 мая 2008 г. № 404 «О Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации»; Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 400 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 г. № 370»; Постановление Правительства РФ от 17 июня 2004 г. № 293» Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по недропользованию».
В ст. 5 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» установлены следующие полномочия федеральных органов государственной власти РФ, связанные с охраной окружающей среды и обеспечением экологической безопасности:
— обеспечение проведения федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации;
— разработка и издание федеральных законов и иных нормативных правовых актов в области охраны окружающей среды и контроль за их применением;
— разработка, утверждение и обеспечение реализации федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации;
— объявление и установление правового статуса и режима зон экологического бедствия на территории РФ;
— координация и реализация мероприятий по охране окружающей среды в зонах экологического бедствия;
— установление порядка осуществления государственного экологического мониторинга, государственного экологического надзора, утверждение экологических нормативов;
— организация и проведение государственной экологической экспертизы;
— установление порядка ограничения, приостановления и запрещения хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, и их осуществление;
— предъявление исков о возмещении вреда окружающей среде, причиненного в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды и др.
Закон РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» к полномочиям федеральных органов государственной власти в сфере регулирования отношений недропользования относит:
— разработку и совершенствование законодательства РФ о недрах;
— установление общего порядка пользования недрами и их охраны, разработку соответствующих стандартов (норм, правил), в том числе классификации запасов и прогнозных ресурсов полезных ископаемых;
— государственную экспертизу информации о разведанных запасах полезных ископаемых, иных свойствах недр, определяющую их ценность или опасность, за исключением информации об участках недр местного значения;
— введение ограничений на пользование недрами на отдельных участках для обеспечения национальной безопасности и охраны окружающей среды;
— установление порядка осуществления государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, организацию и осуществление федерального государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр;
— установление порядка организации и осуществление федерального государственного надзора за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами (далее — государственный горный надзор).
В соответствии со ст. 5 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», федеральные органы исполнительной власти в области промышленной безопасности осуществляют функции нормативного регули-
рования, а также специальные разрешительные, контрольные и надзорные функции в области промышленной безопасности.
Поскольку на объектах нефтегазового комплекса происходят аварии и катастрофы техногенного характера, базовым в этой сфере является Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Правительство РФ устанавливает классификацию чрезвычайных ситуаций, обеспечивает защиту населения и территорий от чрезвычайных ситуаций федерального характера, а также осуществляет иные полномочия, связанные с предупреждением и ликвидацией чрезвычайных ситуаций.
Указанные в федеральных законах полномочия конкретизируются в положениях об уполномоченных министерствах, службах и агентствах в сфере обеспечения экологической безопасности.
Непосредственно действующая система федеральных органов исполнительной власти в сфере обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами сформирована Указом Президента РФ от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти». В соответствии с данным указом, уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в сфере обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами являются: Министерство природных ресурсов и экологии РФ; Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору и Федеральное агентство по недропользованию.
В соответствии с Положением о Министерстве природных ресурсов и экологии РФ, утвержденным постановлением Правительства РФ от 29 мая 2008 г. № 404, Минприроды России осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны недр, а также осуществляет следующие полномочия:
— классификация запасов и прогнозных ресурсов полезных ископаемых по видам полезных ископаемых;
— осуществление нормативно-правового регулирования в сфере лицензирования недропользования;
— методики геолого-экономической и стоимостной оценок месторождений полезных ископаемых и участков недр по видам полезных ископаемых;
— порядок и условия использования геологической информации о недрах, являющейся государственной собственностью, а также порядок представления государственной отчетности предприятиями, осуществляющими разведку месторождений и добычу полезных ископаемых, в федеральный и тер-
риториальные фонды геологической информации;
— требования к составу и содержанию документов, касающихся оценки техногенного воздействия на окружающую среду;
— технические нормативы выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, требования по уменьшению выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и их обезвреживанию, порядок установления источников выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, источников вредных физических воздействий на атмосферный воздух, перечни вредных (загрязняющих) веществ, перечни вредных физических воздействий на атмосферный воздух, подлежащих государственному учету и нормированию;
— порядок государственного учета юридических лиц, имеющих источники выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на атмосферный воздух, а также количества и состава выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, видов и размеров вредных физических воздействий на атмосферный воздух;
— состав и структура документированной информации о состоянии окружающей среды и ее загрязнении, порядок ее комплектования, учета, хранения и использования, а также порядок создания и ведения Единого государственного фонда данных о состоянии окружающей среды, ее загрязнении;
— требования к материалам оценки воздействия на окружающую среду.
В соответствии с Положением «О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору», утвержденным постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 401, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами и промышленной безопасностью.
Проведенный анализ полномочий федеральных органов государственной власти в сфере обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами позволяет сделать вывод о том, что основные полномочия в данной сфере распределены между различными органами власти, такими как Минприроды; Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору; Федеральная служба в сфере природопользования и Федеральное агентство по недропользованию. Вместе с тем четкое закре-
пление полномочий в сфере обеспечения экологической безопасности при недропользовании в положениях о данных органах не осуществлено. В этой связи предлагается: 3.
1. Принять самостоятельный Федеральный закон об экологической безопасности, содержащий статьи, устанавливающие как общие полномочия федеральных органов власти, так и применительно к различным компонентам окружающей среды, экологической безопасности недропользования, лесопользования, водопользования и т.д.
2. Закрепить в самостоятельной статье Закона РФ «О недрах» полномочия федеральных органов
государственной власти в сфере охраны окружающей среды и обеспечении экологической безопасности при пользовании недрами. Обозначить в стратегии экологической безопасности основные угрозы в сфере экологической безопасности недропользования, основные направления государственной политики в области обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами и важнейшие приоритеты развития государственной политики в данной сфере, которые определили бы задачи и основные направления деятельности органов государственной власти.
Библиография:
1. Бринчук М.М. Роль государства в обеспечении экологической безопасности // Экологическая безопасность, проблемы, поиск, решения. М., 2001. С. 106—119.
2. Бринчук М.М. Экологическое право (право окружающей среды): учеб. М., 2005. 383 с.
3. Веденин Н.Н. Экологическая безопасность как институт экологического права // Журнал российского права. 2001. № 12. С. 53-54.
4. Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды в 2012 г.». URL: http://www.mnr.gov.ru/
5. Колбасов О.С. Концепция экологической безопасности (юридический аспект) // Советское государство и право. 1988. № 12. С. 47-55.
6. Петрова Т.В. Техническое регулирование как часть системы правового регулирования отношений в сфере охраны окружающей среды // Экологическое право: спец вып. 2005. № 1. С. 27-29.
7. Сборник материалов всерос. науч.-практ. конф. «Софрино» 1995-2004 гг.: юбилейный вып. М., 2004. Т. 1. С. 125-126.
References (transliteratiori):
1. Brinchuk M.M. Rol' gosudarstva v obespechenii ekologicheskoi bezopasnosti. Ekologicheskaya bezopasnost', prob-lemy, poisk, resheniya. M., 2001. S. 106-119.
2. Brinchuk M.M. Ekologicheskoe pravo (pravo okruzhajushchej sredy): ucheb. M., 2005. 383 s.
3. Vedenin N.N. Ekologicheskaya bezopasnost' kak institut ekologicheskogo prava // Zhurnal rossiiskogo prava. 2001. № 12. S. 53-54.
4. Gosudarstvennyi doklad «O sostoyanii i ob okhrane okruzhayushchei sredy v 2012 g.». URL: http://www.mnr.gov.ru/
5. Kolbasov O.S. Kontseptsiya ekologicheskoi bezopasnosti (yuridicheskii aspekt) // Sovetskoe gosudarstvo i pravo. 1988. № 12. S. 47-55.
6. Petrova T.V. Tekhnicheskoe regulirovanie kak chast' sistemy pravovogo regulirovaniya otnoshenii v sfere okhrany okruzhayushchei sredy // Ekologicheskoe pravo: spets. vyp. 2005. № 1. S. 27-29.
7. Sbornik materialov vseros. nauch.-prakt. konf. «Sofrino» 1995-2004 gg. Yubileinyi vyp. M. 2004. T. 1. S. 125-126.
Материал поступил в редакцию 3 июля 2014 г.
