CC BY
205
В. Б. Агафонов Д. А. Игнатьев
*
Особенности понятийного аппарата охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами в законодательстве Российской Федерации и зарубежных стран
Аннотация. В статье рассматриваются особенности понятийного аппарата охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами в законодательстве РФ и зарубежных стран. По результатам исследования формулируются отличия в подходах к определению ключевых понятий в указанной сфере общественных отношений в законодательстве России и зарубежных стран, определяется необходимость надлежащего законодательного определения содержания таких понятий, как «охрана окружающей среды», «обеспечение экологической безопасности», «экологически опасная деятельность». Доказывается, что четкое представление о содержании и пределах использования указанных понятий является необходимым условием наиболее эффективного правового регулирования охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами.
Ключевые слова: законодательство, охрана окружающей среды, экологическая безопасность, обеспечение экологической безопасности.
001: 10.17803/1994-1471.2018.90.5.221-235
© Агафонов В. Б., Игнатьев Д. А., 2018
* Агафонов Вячеслав Борисович, доктор юридических наук, профессор кафедры экологического и приро-доресурсного права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
Vagafonoff@mail.ru
125993, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9 ** Игнатьев Даниил Алексеевич, магистрант кафедры экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) dani-ignatev@yandex.ru
125993, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9
Сфера недропользования в настоящее время является одним из основных источников загрязнения окружающей среды. На его долю приходится более 50 % выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух и более 20 % сброса загрязненных сточных вод в поверхностные водоемы, а также более 70 % суммарной эмиссии парниковых газов в Российской Федерации1. Приведенные статистические данные убедительно доказывают, что комплексное решение социально-экономических задач Российской Федерации неразрывно связано с необходимостью обеспечения охраны окружающей среды и экологической безопасности при пользовании недрами.
Вместе с тем единого понимания содержания охраны окружающей среды и экологической безопасности в недропользовании, а также адекватного механизма их реализации до настоящего времени не сложилось как в науке экологического права, так и в сфере правового регулирования отношений недропользования.
В настоящее время понятия «охрана окружающей среды» и «обеспечение экологической безопасности» являются базовыми правовыми понятиями, используемыми в нормативных правовых актах экологического законодательства, вследствие чего анализ данных понятий необходим для особенностей данных понятий применительно к сфере недропользования.
Согласно ст. 1 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»2 под охраной окружающей среды понимается «деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной
среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий (природоохранная деятельность)».
В целом введение понятия «охрана окружающей среды» в экологическое законодательство, на наш взгляд, было логичным и объективно обусловленным явлением, поскольку «на первый план выступила заинтересованность человечества в сохранении благоприятного состояния природы как среды жизни людей в условиях бурного научно-технического прогресса, роста населения, урбанизации и т.п.»3.
Вместе с тем необходимо отметить, что введение нового понятийного аппарата Федерального закона «Об охране окружающей среды» до настоящего времени полностью не обеспечило унификацию с понятийным аппаратом, содержащимся в базовых нормативных правовых актах природоресурсного законодательства, что в первую очередь относится к законодательству о недрах.
В частности, по сравнению с законодательством о недрах во всех иных основных нормативных правовых актах природоресурсного законодательства содержится либо базовая норма, определяющая понятия охраны, сохранения, восстановления или воспроизводства тех или иных природных компонентов, при этом содержание данных терминов существенно различается либо данные понятия раскрываются посредством правовой регламентации проводимых природоохранных мероприятий4.
Так, согласно п. 17 ст. 1 Водного кодекса РФ от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ5 под «охраной водных объектов понимается система мероприятий, направленных на сохранение и восстановление водных объектов», при этом в ст. 55 содержатся
См.: Энергетическая стратегия России на период до 2030 года, утв. распоряжением Правительства РФ от
13.11.2009 № 1715-р // СЗ РФ. 2009. № 48. Ст. 5836.
СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.
См.: Колбасов О. С. Экология, политика, право. Правовая охрана природы в СССР. М., 1976. С. 16.
См. Агафонов В. Б. Правовое регулирование охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами: теория и практика : дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2014. 501 с. СЗ РФ. 2006. № 23. Ст. 2381.
2
3
4
5
общие требования по охране водных объектов, по предотвращению их загрязнения, засорения и истощения, а также принятию мер по ликвидации последствий указанных явлений.
Согласно ст. 51 Лесного кодекса РФ от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ6 «леса подлежат охране от пожаров, от загрязнения (в том числе радиоактивными веществами) и от иного негативного воздействия, а также защите от вредных организмов». Также в ст. 61 определяется перечень мероприятий по воспроизводству лесов, включающих лесовосстановление, лесоразведение и уход за лесами.
Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире»7 в ст. 1 дает понятие охраны объектов животного мира, под которой понимается «деятельность, направленная на сохранение биологического разнообразия и обеспечение устойчивого существования животного мира, а также на создание условий для устойчивого использования и воспроизводства объектов животного мира». Перечень проводимых природоохранных мероприятий, направленных на охрану объектов животного мира и среду их обитания, его сохранение и воспроизводство, конкретизируется в гл. III данного Закона, а также в ряде иных подзаконных актах.
В свою очередь, в Законе РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-I «О недрах» понятий «сохранение», «восстановление» не приводится, а используется термин «воспроизводство минерально-сырьевой базы», имеющий иное по сравнению с рассмотренным выше термином «воспроизводство» значение, под ним понимаются геологическое изучение и выявление ресурсного потенциала перспективных территорий Российской Федерации, ее континентального шельфа и акваторий внутренних морей, дна Мирового океана, Арктики и Антарктики, локализация и оценка ресурсного потенциала нераспределенного фонда недр в освоенных
и новых районах в целях воспроизводства запасов минерального сырья.
Таким образом, фактически мероприятия по воспроизводству минерально-сырьевой базы направлены не на охрану недр как компонента природной среды, а на открытие и дальнейшее вовлечение новых участков недр в промышленное освоение. При этом перечень мероприятий по воспроизводству минерально-сырьевой базы детализируется в государственных программах геологического изучения недр, воспроизводства минерально-сырьевой базы (например, в подпрограмме «Воспроизводство минерально-сырьевой базы, геологическое изучение недр» государственной программы РФ «Воспроизводство и использование природных ресурсов», утвержденной распоряжением Правительства РФ от 26 марта 2013 г. № 436-р8), а также в иных плановых документах (Долгосрочной государственной программе изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы России на основе баланса потребления и воспроизводства минерального сырья, утвержденной приказом Министерства природных ресурсов и экологии РФ от 16 июля 2008 г. № 1519, Стратегии развития геологической отрасли до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 21 июня 2010 г. № 1039-р10, и т.д.)11.
Определив содержание базового понятия «охрана окружающей среды» и выявив его основные проблемы применительно к сфере недропользования, полагаем весьма важным исследовать вопрос о его соотношении с понятием «обеспечение экологической безопасности».
По сравнению с понятием «охрана окружающей среды» легальное определение экологической безопасности (в виде определения или правовой категории) содержится только в ст. 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды» и определяется как «состояние защищенности природной среды и жизненно важных
СЗ РФ. 2006. № 50. Ст. 5278.
СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 1462.
СЗ РФ. 2013. № 13. Ст. 1601.
СПС «КонсультантПлюс».
СЗ РФ. 2010. № 26. Ст. 3399.
См. Агафонов В. Б. Указ. соч.
6
7
8
9
10
11
интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий».
Вместе с тем единого понимания содержания экологической безопасности, в том числе в сфере недропользования, а также механизма ее реализации до настоящего времени не сложилось ни в науке экологического права, ни в сфере правового регулирования горных отношений.
В настоящее время в отечественной правовой науке сформировались три основных подхода к определению содержания данного понятия.
Первый подход сформулирован О. С. Колба-совым в 80-х гг. XX в. и основан на понимании экологической безопасности в виде «системы мер, устраняющих угрозу массовой гибели людей в результате такого неблагоприятного антропогенного изменения состояния природной среды на планете, при котором человек как биологический вид лишается возможности существовать, так как не сможет удовлетворять свои естественные физиологические и социальные потребности жизнедеятельности за счет окружающего материального мира»12.
Второй подход заключается в определении экологической безопасности как некой системы мер экономического, политического, организационного, правового и иного характера, направленной на поддержание качества окружающей природной среды, при котором жизненно важные интересы человека не нарушаются, а воздействие ее факторов обеспечивает здоровье
человека и его плодотворную жизнедеятельность в гармонии с природой, опасности же вредного воздействия факторов окружающей природной среды на здоровье человека и вероятность экологических аварий и катастроф сведена к минимуму13.
Третий подход основывается на тождественности понятия «охрана окружающей среды» с понятием экологической безопасности, представляющей собой деятельность по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов, которая отвечает интересам сохранения благоприятного состояния окружающей среды, а также по защите экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц14.
Однако отвергнуть какой-либо из указанных подходов не представляется возможным, поскольку действующее законодательство РФ тем или иным образом подтверждает каждый из них.
О. И. Краснова, систематизируя отечественные научные труды, предполагает, что потребность обеспечить экологическую безопасность России, в том числе для укрепления экологической безопасности в международных отношениях, обусловлена нашими внутренними интересами жить в благоприятных природных условиях и не испытывать чувства опасности от разрушаемой нами природы, в связи с чем состояние безопасности не может быть застывшим и единожды достигнутым, «это динамичный баланс между масштабами и темпами социально-экономического развития и мерами предотвращения опасной деградации окружающей среды»15.
12 Колбасов О. С. Концепция экологической безопасности (юридический аспект) // Советское государство и право. 1988. № 12. С. 48.
13 См.: Веденин H. H. Экологическая безопасность как институт экологического права // Журнал российского права. 2001. № 12. С. 53 ; ГоличенковА. К. Охрана окружающей природной среды, обеспечение экологической безопасности, обеспечение рационального использования природных ресурсов: термины, содержание, соотношение : сб. материалов всероссийских научно-практических конференций «Софри-но» 1995—2004 гг. Юбилейный вып. М., 2004. Т. 1. С. 125 ; Петрова Т. В. Техническое регулирование как часть системы правового регулирования отношений в сфере охраны окружающей среды // Экологическое право. Спец. вып. 2005. № 1. С. 79.
14 См.: Бринчук М. М. Роль государства в обеспечении экологической безопасности // Экологическая безопасность, проблемы, поиск, решения. М. : Макцентр, 2001. С 107.
15 Краснова И. О. Экологическая безопасность как правовая категория // Lex Russica. 2014. № 5. С. 550.
Проведенный анализ позволяет констатировать, что понятие «экологическая безопасность» не может совпадать с понятием «охрана окружающей среды», поскольку в первом понятии речь идет о некоем состоянии защищенности от потенциальных угроз жизни и развитию человека, общества и государства, а также окружающей среде в результате опасного воздействия человеческой деятельности и факторов природной среды.
Обеспечивается такое состояние (экологическая безопасность) не только посредством осуществления природоохранной деятельности, т.е. выполнения требований охраны окружающей среды, предусмотренных для всех, но и посредством выполнения особых требований и мер, предъявляемых к субъектам, осуществляющим потенциально экологически опасную деятельность.
В связи с этим следует согласиться с мнением Н. Г. Жаворонковой о том, что обеспечение экологической безопасности связано с соблюдением экологических требований законодательства в области размещения и эксплуатации хозяйственных и иных объектов, могущих оказать или оказывающих существенное негативное воздействие на окружающую среду, а также обращения с опасными веществами, микроорганизмами, ядерными объектами, объектами генно-инженерной деятельности16.
Экологическое право как отрасль права шире, чем совокупность общественных отношений, составляющих содержание института экологической безопасности. Оно включает такие традиционные институты, как право собственности на природные ресурсы, право природопользования, экологическое управление, охрану и использование природных ресурсов (земля, вода, недра, атмосферный воздух и др.). В то же время обеспечение экологической безопасности преследует особые цели и задачи, обусловленные, во-первых, повышенной степенью опасности антропогенной деятельности для окружающей природной среды, жизни и здоро-
вья граждан, во-вторых, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера. Указанные факторы в полной мере относимы к сфере недропользования.
Содержание понятия «обеспечение экологической безопасности» также существенно различается в законодательстве РФ. Так, пунктом «д» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ17 обеспечение экологической безопасности отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ.
В Федеральном законе «Об охране окружающей среды» понятие «обеспечение экологической безопасности» используется в различных контекстах. Преамбула провозглашает укрепление правопорядка в области обеспечения экологической безопасности одной из основ государственной политики в области охраны окружающей среды. Статья 3 обозначает охрану, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов как необходимые условия обеспечения экологической безопасности и ответственность органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления за обеспечение экологической безопасности на соответствующих территориях среди основных принципов охраны окружающей среды. Статья 12 предусматривает осуществление и про-пагандирование деятельности в области обеспечения экологической безопасности за счет собственных и привлеченных средств как право общественных объединений и некоммерческих организаций.
Пункт 1 ст. 19 Закона «Об охране окружающей среды» провозглашает, что нормирование в области охраны окружающей среды осуществляется в целях государственного регулирования воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, гарантирующего в том числе и обеспечение экологической безопасности, а п. 1 ст. 31 ставит обеспечение экологически безопасного осуществления хозяйственной и иной деятельности на терри-
16 Жаворонкова Н. Г. Эколого-правовые проблемы обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера : дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2007. С. 83—84.
17 СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.
тории Российской Федерации в качестве цели экологической сертификации. В силу п. 1 ст. 34 мероприятия по обеспечению экологической безопасности должны предусматриваться при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов, оказывающих прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду. В свою очередь, п. 1 ст. 35 декларирует, что при размещении зданий, строений, сооружений и иных объектов должно быть обеспечено выполнение требований в области обеспечения экологической безопасности, а п. 2 ст. 44 предусматривает принятие различных мер по обеспечению экологической безопасности при планировании и застройке городских и сельских поселений.
Особо следует отметить, что, исходя из п. 1 ст. 70 Закона «Об охране окружающей среды», разработка научно обоснованных мероприятий по обеспечению экологической безопасности является одной из целей научных исследований в области охраны окружающей среды.
Абзац 2 п. 2 ст. 34 Кодекса внутреннего водного транспорта РФ от 7 марта 2001 № 24-ФЗ18 определяет, что судно считается годным к плаванию, если оно, помимо прочего, удовлетворяет требованиям обеспечения экологической безопасности, а ст. 40 «Контроль за обеспечением экологической безопасности» указанного Кодекса возлагает осуществление информационного обслуживания судовладельцев и капитанов судов по вопросам экологической безопасности на администрации бассейнов внутренних водных путей.
Одновременно ст. 39 «Обязанности судовладельцев по охране окружающей среды» «на самом деле устанавливает обязанности судовладельцев по обеспечению экологической
18 СЗ РФ. 2001. № 11. Ст. 1001.
19 Краснова И. О. Указ. соч. С. 544.
20 СЗ РФ. 2003. № 2. Ст. 169.
21 СЗ РФ. 2001. № 29. Ст. 2947.
22 СЗ РФ. 2011. № 1. Ст. 2.
23 СПС «КосультантПлюс».
24 СЗ РФ. 2016. № 1 (ч. II). Ст. 212.
безопасности, а не охраны окружающей среды, вероятно, имея в виду, что данные категории являются синонимами»19.
Часть 1 ст. 22.1 Федерального закона от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации»20 обязанность осуществления работ по обеспечению экологической безопасности на железнодорожном транспорте общего пользования возлагает на различные железнодорожные организации, не разъясняя, однако, суть и объем таких работ.
Федеральный закон от 10 июля 2001 г. № 92-ФЗ «О специальных экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участков территории»21 в ст. 5 «Обеспечение экологической безопасности» ставит одним из условий заключения внешнеторговой сделки с облученными тепловыделяющими сборками ядерных реакторов наличие положительного заключения государственной экологической экспертизы, хотя экологическая экспертиза является одной из мер охраны окружающей среды.
В статье 1 Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности»22 называет обеспечение экологической безопасности в качестве предмета своего регулирования наряду с обеспечением других видов безопасности.
Исследуя понятие «обеспечение экологической безопасности», следует также проанализировать Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденные Президентом РФ 30 апреля 2012 г.23 (далее — Основы государственной политики в области экологического развития), а также такие документы стратегического планирования Российской Федерации, как Стратегию национальной безопасности Российской Федерации, утвержденную Указом Президента РФ от 31 декабря 2015 г. № 68324, и Стратегию экологи-
ческой безопасности Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденную Указом Президента РФ от 19 апреля 2017 г. № 176 (далее — Стратегия экологической безопасности до 2025 года)25.
Так, необходимость обеспечения экологической безопасности обусловила разработку Основ государственной политики в области экологического развития (п. 4), а укрепление правопорядка в области обеспечения экологической безопасности является частью стратегической цели государственной политики в области экологического развития (п 7).
Пункт 83 Стратегии национальной безопасности устанавливает стратегические цели обеспечения экологической безопасности, а Стратегия экологической безопасности до 2025 года также устанавливает цели, задачи и механизмы реализации государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности (п. 1 и разд. IV).
Проведенное исследование законодательства РФ позволяет сделать вывод, согласно которому понятие «обеспечение экологической безопасности» используется без учета его содержания и соотношения с понятием «охрана окружающей среды».
Нередко общие требования и меры по охране окружающей среды упоминаются в законодательстве РФ как меры обеспечения экологической безопасности или наоборот — не определяются различия между ними.
В некоторых нормативных правовых актах понятие «обеспечение экологической безопасности» зачастую даже не упоминается, хотя все свидетельствует об их направленности на обеспечение состояния защищенности человека, общества и государства, а также окружающей среды от потенциальных угроз жизни и развитию в результате опасного воздействия челове-
25 СЗ РФ. 2017. № 17. Ст. 2546.
26 СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3588.
27 СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3589.
28 СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 141.
29 СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4552.
30 СЗ РФ. 1997. № 29. Ст. 3510.
31 СЗ РФ. 1996. № 28. Ст. 3348.
ческой деятельности и факторов природной среды. Объектом регулирования в данном случае выступают источники такого потенциально опасного воздействия — экологически опасные виды деятельности. При этом субъекты, осуществляющие экологически опасные виды деятельности, обязаны соблюдать и общие требования охраны окружающей среды.
Так, обеспечение экологической безопасности в промышленности регулируется Федеральными законами от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»26 и от 21 июля 1997 № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений»27; в области радиационной безопасности — Федеральными законами от 9 января 1996 г. № 3-ФБ «О радиационной безопасности населения»28, от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии»29, от 10 июля 2001 г. № 92-ФЗ «О специальных экологических программах реабилитации радиа-ционно загрязненных участков территории»; в области обращения с химическими и биологическими веществами — подзаконными нормативными правовыми актами, принимаемыми в соответствии с Законом «Об охране окружающей среды», а в отношении отдельных видов веществ — Федеральным законом от 19 июля 1997 г. № 109-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами»30; в области производства генно-модифицированных организмов — Федеральным законом от 5 июля 1996 г. № 86-ФЗ «О государственном регулировании в области генно-инженерной деятель-ности»31.
Меры по обеспечению экологической безопасности в условиях чрезвычайных ситуаций предусмотрены Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природ-
ного и техногенного характера»32, а в области обращения с отходами — установлены Федеральными законами от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»33 и от 11 июля 2011 г. № 190-ФЗ «Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»34.
Исследование основных законодательных актов об охране окружающей среды таких зарубежных стран, как Казахстан, Канада, Норвегия и Финляндия, а также некоторых международных актов позволяет утверждать, что использование понятий «экологическая безопасность» и «обеспечение экологической безопасности» наряду с понятием «охрана окружающей среды» является специфическим отличием законодательств государств — участников Содружества Независимых Государств.
Например, согласно ст. 1 Модельного экологического кодекса для государств — участников Содружества Независимых Государств, принятого постановлением от 16 ноября 2006 г. № 27-8 на 27-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ35, под экологической безопасностью понимается система политических, правовых, экономических, технологических и иных мер, направленных на обеспечение гарантий защищенности окружающей среды и жизненно важных интересов человека и гражданина от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности и угроз возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в настоящем и будущем времени.
Обеспечение экологической безопасности представляет собой систему действий по предотвращению возникновения и развития экологически опасных ситуаций и ликвидации их
последствий, в том числе отдаленных, а охрана окружающей среды определяется как система правовых, организационно-хозяйственных, экономических мероприятий, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий.
В статье 1 Модельного закона об экологической безопасности, принятого постановлением от 15 ноября 2003 г. № 22-18 на 22-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ36, экологическая безопасность признается системой политических, правовых, экономических, технологических и иных мер, направленных на обеспечение гарантий защищенности окружающей среды и жизненно важных интересов человека и гражданина от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности и угроз возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в настоящем и будущем времени.
Понятие «обеспечение экологической безопасности» в Законе не определяется, хотя и имеет свое содержание, а под охраной окружающей среды понимается деятельность центральных и территориальных органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных организаций и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленная на сохранение, защиту и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативных воздействий хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию их последствий.
32 СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3648.
33 СЗ РФ. 1998. № 26. Ст. 3009.
34 СЗ РФ. 2011. № 29. Ст. 4281.
35 Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств — участников Содружества Независимых Государств. 2007. № 39 (ч. 1). С. 377—434.
36 Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств — участников Содружества Независимых Государств. 2004. № 33. С. 291—329.
В Экологическом кодексе Республики Казахстан от 9 января 2007 г. № 212-З37 под экологической безопасностью понимается состояние защищенности жизненно важных интересов и прав личности, общества и государства от угроз, возникающих в результате антропогенных и природных воздействий на окружающую среду (пп. 57 п. 1 ст. 1), а охрана окружающей среды представляет собой систему государственных и общественных мер, направленных на сохранение и восстановление окружающей среды, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий (пп. 31 п. 1 ст. 1). Понятие «обеспечение экологической безопасности» в законодательстве Республики Казахстан не определяется, хотя так же, как и в законодательстве России, имеет свое содержание, выраженное посредством установления обязанности субъектов, осуществляющих потенциально экологически опасную деятельность, выполнять особые требования в дополнение к общим экологическим требованиям38.
Необходимо отметить, что в отличие от законодательства РФ Экологический кодекс Республики Казахстан в пп. 56 п. 1 ст. 1 закрепляет определение понятия «экологическая опасность», под которым понимается состояние, характеризующееся наличием или вероятностью разрушения, изменения состояния окружающей среды под влиянием антропогенных и природных воздействий, в том числе обусловленных бедствиями и катастрофами, включая стихийные, угрожающее жизненно важным интересам личности и общества.
В законодательных актах Канады, Норвегии и Финляндии используется термин «environmental protection» или «protection of the environment», который можно перевести как «охрана окружающей среды», а также термин
«nature conservation» — «охрана природы» или «сохранение природы».
Так, согласно article 112 «Protection of environment» («Охрана окружающей среды) The Constitution of the Kingdom of Norway on 17 May 1814 (Конституция Королевства Норвегия от 17 мая 1814 г.)39каждый человек имеет право на окружающую среду, являющуюся естественной и благоприятной для здоровья, производительность и разнообразие которой сохраняется. Природные ресурсы должны использоваться комплексно и с учетом долгосрочной перспективы, дабы гарантировать это право для будущих поколений.
Основное правовое регулирование в сфере охраны окружающей среды в Норвегии осуществляется Lov om naturvern 1970-06-19 nr 63 («Nature Conversation Act» — «Закон о сохранении природы от 19 июня 1970 г. № 63)40 и Lov om vern mot forurensninger og om avfall (Forurensningsloven) 1981-03-13 nr 06 («Act on Pollution Prevention and Waste Act (Pollution Control Act)» — «Закон о предотвращении загрязнения и отходах (Закон о борьбе с загрязнением)»)41.
§ 1 Lov om naturvern 1970-06-19 nr 63 устанавливает, что сохранение природы заключается в распоряжении природными ресурсами исходя из понимания взаимосвязи человека и природы и из необходимости сохранения качества природы для будущего, а воздействие на природу должно основываться на долгосрочном и универсальном распределении ресурсов, которое учитывает необходимость сохранения природы для будущего в качестве основы для человеческой деятельности, здоровья и благополучия, а § 1 Forurensningsloven 1981-03-13 nr 06 указывает, что Закон направлен на защиту окружающей среды от загрязнения и на снижение его текущего уровня, на уменьшение количества отходов и на содействие улучшенному
37 URL: http://www.fao.Org/faolex/results/details/ru/c/LEX-FAOC075310/ (дата обращения: 30 октября 2017 г.).
38 Например, статьей 220 Экологического кодекса Республики Казахстан установлены особые требования при осуществлении операций недропользования.
39 URL: http://www.fao.Org/faolex/results/details/ru/c/LEX-FAOC127896/ (дата обращения: 30 октября 2017 г.).
40 URL: http://www.fao.org/faolex/results/details/ru/c/LEX-FA0C003772/ (дата обращения: 31 октября 2017 г.).
41 URL: http://www.fao.org/faolex/results/details/ru/c/LEX-FA0C013923/ (дата обращения: 31 октября 2017 г.).
энергетическое, экологическое и природоресурсное право
управлению отходами, а также должен обеспечить такое качество окружающей среды, при котором загрязнение и отходы не представляют опасности для здоровья и благополучия человека, не наносят вреда природе и ее способности к самообновлению.
Section 20 «Responsibility for the environment» («Ответственность за окружающую среду») The Constitution of Finland 11 June 1999 (Конституция Финляндии от 11 июня 1999 г.)42 устанавливает, что каждый является ответственным за природу и ее биоразнообразие, окружающую среду и национальное наследие, а государственные органы должны стремиться гарантировать каждому право на благоприятную окружающую среду, а также возможность влиять на решения, касающиеся их жизни в окружающей среде.
Законодательство Финляндии в сфере охраны окружающей среды представлено Miljoskyddslag given i Helsingforsden 4 februari 2000 Nr 86 («Environmental Protection Act» — «Закон об охране окружающей среды»)43, Lag om ersattning for miljoskador 19.8.1994/737 («Act Relative to Compensation for Environmental Damage» — «Закон о компенсации ущерба окружающей среде»)44, Lag om for farandet vid miljokonsekvensbedomning 10.6.1994/468 («Act Relative to Procedures of Environmental Impact Assessments» — «Закон об оценке воздействия на окружающую среду»)45 и Naturvardslag 20.12.1996/1096 («Nature Conversation Act» — «Закон о сохранении природы»)46.
Так, § 4 Miljoskyddslag given i Helsingforsden 4 februari 2000 Nr 86 устанавливает следующие принципы осуществления деятельности, которая создает угрозу загрязнения окружающей среды:
1) принцип предотвращения и минимизации загрязнения (негативное воздействие на окружающую среду следует предотвратить или, если это невозможно, свести к минимуму);
2) принцип осмотрительности и расчетливости (учитывая, что ведение бизнеса является источником повышенной опасности для окружающей среды, в целях предотвращения и ограничения несчастных случаев и загрязнения окружающей среды людям следует соблюдать осторожность и осмотрительность);
3) принцип использования наилучших доступных технологий;
4) принцип использования лучших экологических практик (с целью предотвращения загрязнения окружающей среды должны использоваться эффективные и экономически обоснованные комбинации мер, применяемые, в частности, в отношении методов выполнения работ, выбора используемого сырья и топлива);
5) принцип «загрязнитель платит всегда» (деятельность, создающая опасность загрязнения окружающей среды, предполагает ответственность загрязнителя за осуществление профилактических мер, а также возмещение ущерба окружающей среде ввиду необходимости устранения или уменьшения негативного воздействия, насколько это возможно).
Lag om for farandet vid miljokonsekvensbedomning 10.6.1994/468 устанавливает случаи и порядок проведения оценки прямого или косвенного воздействия проектируемой или осуществляемой деятельности на окружающую среду.
Naturvardslag 20.12.1996/1096 определяет, что в целях сохранения биоразнообразия, сохранения красоты и живописности природы, содействия устойчивому использованию природных ресурсов и окружающей среды, осознания общего интереса к природе, а также в целях содействия научным исследованиям (§ 1) сохранение природы должно обеспечить такой уровень ее защиты, который является благоприятным для естественных мест обитания дикой флоры и фауны (§ 5).
42 URL: http://www.finlex.fi/en/laki/kaannokset/1999/en19990731 (дата обращения: 31 октября 2017 г.)
43 URL: http://www.fao.Org/faolex/results/details/ru/c/LEX-FAOC020153/ (дата обращения: 31 октября 2017 г.).
44 URL: http://www.fao.Org/faolex/results/details/ru/c/LEX-FAOC004879/ (дата обращения: 1 ноября 2017 г.).
45 URL: http://www.fao.org/faolex/results/details/ru/c/LEX-FA0C011999/ (дата обращения: 1 ноября 2017 г.).
46 URL: http://www.finlex.fi/en/laki/kaannokset/1996/en19961096 (дата обращения: 1 ноября 2017 г.).
Законодательство Канады в сфере охраны окружающей среды состоит из Canadian Environmental Protection Act S.C. 1999, c. 33 («Закон Канады об охране окружающей среды»)47 и законов отдельных провинций, например: Environment Protection and Enhancement Act RSA 2000, c. E-12 (Province of Alberta) («Закон об охране окружающей среды и совершенствовании законодательства»)48, Clean Environment Act R.S.N.B. 1973, c. C-6 (Province of New Brunswick) («Закон о чистоте окружающей среды»)49, Environmental Protection Act S.N.L. 2002, c. E-14.2 (Province of New foundland) (Закон об охране окружающей среды)50.
Canadian Environmental Protection Act S.C. 1999, c. 33 декларирует, что охрана окружающей среды имеет важное значение для благополучия канадцев, в связи с чем основная цель Закона заключается в содействии устойчивому развитию за счет предотвращения загрязнения. Осуществление предотвращения загрязнения обозначается как национальная идея и является приоритетным подходом к охране окружающей среды.
Согласно пп. «l» п. 1 Environment Protection and Enhancement Act RSA 2000, c. E-12 «conversation» («сохранение») означает планирование, управление и осуществление деятельности по защите основных физических, химические и биологические характеристик окружающей среды от деградации, а пп. «a» п. 46 Environmental Protection Act S.N.L. 2002, c. E-14.2 указывает, что охрана окружающей среды является одной из целей осуществления экологической оценки.
Проведенный анализ законодательства в сфере охраны окружающей среды таких зарубежных стран, как Казахстан, Канада, Норвегия и Финляндия, позволяет выделить некоторые отличия в законодательном определении содержания понятий «охрана окружающей среды» и «экологическая безопасность» по сравнению с законодательством РФ.
Так, если в российском законодательстве под охраной окружающей среды понимается деятельность органов власти, объединений, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий, в законодательстве Республики Казахстан она определяется как система государственных и общественных мер, направленных на сохранение и восстановление окружающей среды, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий, а в законодательствах Канады, Норвегии и Финляндии это понятие означает скорее цель, задачи и принципы осуществления любой деятельности таким образом, чтобы предотвратить или, если это невозможно, — минимизировать возможные последствия негативного воздействия на окружающую среду, а также обеспечить такое качество окружающей среды, при котором загрязнение не представляет опасности для здоровья человека, не наносит вреда природе и ее биоразнообразию и способности к самообновлению.
Также существенным отличием законодательства зарубежных государств является законодательное закрепление термина «экологически опасная деятельность».
Например, согласно пп. 51 п. 1 ст. 1 Экологического кодекса Республики Казахстан «экологически опасный вид хозяйственной и иной деятельности» определяется как деятельность физических и (или) юридических лиц, в результате которой происходит или может произойти аварийное загрязнение окружающей среды. К таким видам деятельности, в частности, относятся: операции по недропользованию (п. 1 ст. 220); хранение и захоронение опасных отходов (п. 5 ст. 298); импорт, экспорт озоноразру-
47 URL: http://www.fao.org/faolex/results/details/ru/c/LEX-FA0C023763/ (дата обращения: 1 ноября 2017 г.).
48 URL: http://www.fao.org/faolex/results/details/ru/c/LEX-FA0C024384/ (дата обращения: 1 ноября 2017 г.).
49 URL: http://www.fao.org/faolex/results/details/ru/c/LEX-FA0C027927/ (дата обращения: 1 ноября 2017 г.).
50 URL: http://www.fao.org/faolex/results/details/ru/c/LEX-FA0C046842/ (дата обращения: 1 ноября 2017 г.).
шающих веществ и содержащей их продукции, производство работ с использованием озоно-разрушающих веществ, ремонт, монтаж, обслуживание оборудования, содержащего озоно-разрушающие вещества (п. 1 ст. 314 указанного Кодекса)51.
Законодательство Канады, Норвегии и Финляндии, хотя и не содержит определения понятия «экологически опасная деятельность», но справедливо относит деятельность в сфере пользования недрами к деятельности, создающей угрозу негативного воздействия на окружающую среду.
Так, § 2 Miljöskyddslag given i Helsingfors den 4 februari 2000 Nr 86 указывает, что действие Закона распространяется на деятельность, которая вызывает или может вызвать загрязнение окружающей среды, § 1 Miljöskyddsförordning 18.2.2000/169 («Environmental Protection Decree» — «Положение об охране окружающей среды»)52 устанавливает необходимость получения специального экологического разрешения при осуществлении деятельности, которая создает угрозу негативного воздействия на окружающую среду, в том числе и при осуществлении недропользования, а section 5 и 6 Mining Act («Закон о добыче полезных ископаемых» или «Закон о горном деле»)53 определяют недропользование как деятельность, оказывающую воздействие на окружающую среду, в связи с чем при ее осуществлении следует учитывать возможности по предотвращению, минимизации и ликвидации негативного воздействия на окружающую среду, а также по устранению операций, которые создают угрозу негативного воздействия, или по замене их менее вредными.
Норвежский Act of 19 June 2009 No. 101 relating to the acquisition and extraction of mineral resources («Закон о минеральных ресурсах»)54 устанавливает обязанность недропользователя соблюдать осторожность при осуществлении деятельности, чтобы предотвратить и минимизировать негативное воздействие на окружающую среду (Section 48—50).
Clean Environment Act R.S.N.B. 1973, c. C-6 (Province of New Brunswick, Canada) указывает, что любая деятельность, которая вызывает угрозу загрязнения окружающей среды, является источником загрязнения, к которой в том числе относится деятельность по пользованию недрами.
В завершение исследования особенностей понятийного аппарата понятий охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами в законодательстве РФ и зарубежных стран следует отметить, что цели обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами во многом совпадают с целями охраны окружающей среды вообще: сохранение окружающей среды, обеспечение ее защиты от вредного влияния работ, связанных с пользованием недрами, а также предупреждение и ликвидация негативных экологических последствий данной хозяйственной деятельности на окружающую среду и здоровье человека, в связи с чем надлежащее законодательное определение содержания таких понятий, как «охрана окружающей среды», «обеспечение экологической безопасности», «экологически опасная деятельность», является необходимым условием наиболее эффективного правового регулирования охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами.
51 Постановление Правительства Республики Казахстан от 27 июня 2007 г. № 543 «Об утверждении перечня экологически опасных видов хозяйственной и иной деятельности» // URL: http://www.fao.org/faolex/ results/details/en/c/LEX-FA0C094177/ (дата обращения: 2 ноября 2017 г.).
52 URL: http://www.fao.org/faolex/results/details/ru/c/LEX-FA0C036909/ (дата обращения: 2 ноября 2017 г.).
53 URL: http://www.finlex.fi/en/laki/kaannokset/2011/en20110621 (дата обращения: 2 ноября 2017 г.).
54 URL: https://lovdata.no/dokument/NL/lov/2009-06-19-101 (дата обращения: 2 ноября 2017 г.).
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Агафонов В. Б. Правовое регулирование охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами: теория и практика : дис. ... д-ра юрид. наук. — М., 2014. — 501 с.
2. Бринчук М. М. Роль государства в обеспечении экологической безопасности // Экологическая безопасность, проблемы, поиск, решения. — М., 2001. — С. 106—119.
3. Веденин H. H. Экологическая безопасность как институт экологического права // Журнал российского права. — 2001. — № 12.
4. Голиченков А. К. Охрана окружающей природной среды, обеспечение экологической безопасности, обеспечение рационального использования природных ресурсов: термины, содержание, соотношение // Сборник материалов всероссийских научно-практических конференций «Софрино» 1995— 2004 гг. Юбилейный вып. — М., 2004. — Т. 1.
5. Жаворонкова Н. Г., Агафонов В. Б. Правовые проблемы стратегического планирования обеспечения экологической безопасности недропользования // Аграрное и земельное право. — 2015. — № 9 (129). — С. 11—15.
6. Жаворонкова Н. Г. Эколого-правовые проблемы обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера : дис. ... д-ра юрид. наук. — М., 2007. — 441 с.
7. Колбасов О. С. Концепция экологической безопасности (юридический аспект) // Советское государство и право. — 1988. — № 12.
8. Колбасов О. С. Основные направления правотворчества в области охраны окружающей среды // Советское государство и право. — 1980. — № 3. — С. 69—77.
9. Комментарий к Федеральному закону от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (постатейный) / Бажайкин А. Л., Бортни к И. Ю., Бринчук М. М. [и др.] / отв. ред. О. Л. Дубовик // СПС «КонсультантПлюс».
10. Краснова И. О. Экологическая безопасность как правовая категория // Lex Russica. — 2014. — № 5. — С. 543—555.
11. Петров В. В. Концепция правового механизма управления качеством окружающей природной среды // Правовые проблемы экологии : сб. научно-аналитических обзоров советской и зарубежной литературы. — М. : Изд-во ИНИОН АН СССР, 1980. — С. 80—100.
12. Петрова Т. В. Техническое регулирование как часть системы правового регулирования отношений в сфере охраны окружающей среды // Экологическое право. — Спец. вып. — 2005. — № 1.
13. Русин С. Н. Какой быть Стратегии экологической безопасности Российской Федерации? // Журнал российского права. — 2014. — № 7. — С. 32—40.
14. Тихомирова Л. А. Конституционные основы разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов в области охраны окружающей среды: научно-практическое исследование // СПС «КонсультантПлюс».
Материал поступил в редакцию 2 ноября 2017 г.
PECULIARITIES OF THE CONCEPTUAL FRAMEWORK OF ENVIRONMENTAL PROTECTION AND ENSURING ENVIRONMENTAL SAFETY IN THE USE OF SUBSOIL IN THE LEGISLATION OF THE RUSSIAN FEDERATION AND FOREIGN COUNTRIES
AGAFONOV Vyacheslav Borisovich — Doctor of Law, Professor of the Department of Environmental and Natural Resources Law of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL) Vagafonoff@mail.ru
125993, Russia, Moscow, ul. Sadovaya-Kudrinskaya, 9
IGNATIEV Daniil Alekseevich — Master's Degree Student of the Department of Environmental and Natural Resources Law of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL) dani-ignatev@yandex.ru
125993, Russia, Moscow, ul. Sadovaya-Kudrinskaya, 9
Abstract. The article deals with the features of the conceptual framework of environmental protection and ensuring environmental safety in the use of subsoil in the legislation of the Russian Federation and foreign countries. According to the results of the study, differences in approaches to the definition of key concepts in the specified sphere of social relations in the legislation of Russia and foreign countries are highlighted; the need for proper legislative definition of the content of such concepts as "environmental protection", "ensuring environmental safety", "environmentally hazardous activities" is outlined. It is proved that a clear understanding of the content and limits of the use of these concepts is a necessary condition for the most effective legal regulation of environmental protection and ensuring environmental safety when using subsoil.
Keywords: legislation, environmental protection, environmental safety, ensuring environmental safety.
REFERENCES (TRANSLITERATION)
1. Agafonov V. B. Pravovoe regulirovanie okhrany okruzhayushchey sredy i obespecheniya ekologicheskoy bezopasnosti pri pol'zovanii nedrami: teoriya i praktika : dis. ... d-ra yurid. nauk. — M., 2014. — 501 s.
2. Brinchuk M. M. Rol' gosudarstva v obespechenii ekologicheskoy bezopasnosti // Ekologicheskaya bezopasnost', problemy, poisk, resheniya. — M., 2001. — S. 106—119.
3. Vedenin H. H. Ekologicheskaya bezopasnost' kak institut ekologicheskogo prava // Zhurnal rossiyskogo prava. — 2001. — № 12.
4. Golichenkov A. K. Okhrana okruzhayushchey prirodnoy sredy, obespechenie ekologicheskoy bezopasnosti, obespechenie ratsional'nogo ispol'zovaniya prirodnykh resursov: terminy, soderzhanie, sootnoshenie // Sbornik materialov vserossiyskikh nauchno-prakticheskikh konferentsiy «Sofrino» 1995—2004 gg. Yubileyniy vyp. — M., 2004. — T. 1.
5. Zhavoronkova N. G., Agafonov V. B. Pravovye problemy strategicheskogo planirovaniya obespecheniya ekologicheskoy bezopasnosti nedropol'zovaniya // Agrarnoe i zemel'noe pravo. — 2015. — № 9 (129). — S. 11—15.
6. Zhavoronkova N. G. Ekologo-pravovye problemy obespecheniya bezopasnosti pri chrezvychaynykh situatsiyakh prirodnogo i tekhnogennogo kharaktera : dis. ... d-ra yurid. nauk. — M., 2007. — 441 s.
7. Kolbasov O. S. Kontseptsiya ekologicheskoy bezopasnosti (yuridicheskiy aspekt) // Sovetskoe gosudarstvo i pravo. — 1988. — № 12.
8. Kolbasov O. S. Osnovnye napravleniya pravotvorchestva v oblasti okhrany okruzhayushchey sredy // Sovetskoe gosudarstvo i pravo. — 1980. — № 3. — S. 69—77.
9. Kommentariy k Federal'nomu zakonu ot 10 yanvarya 2002 g. № 7-FZ «Ob okhrane okruzhayushchey sredy» (postateyniy) / Bazhaykin A. L., Bortnik I. Yu., Brinchuk M. M. [i dr.] / otv. red. O. L. Dubovik // SPS «Konsul'tantPIyus».
10. Krasnova I. O. Ekologicheskaya bezopasnost' kak pravovaya kategoriya // Lex Russica. — 2014. — № 5. — S. 543—555.
11. Petrov V. V. Kontseptsiya pravovogo mekhanizma upravleniya kachestvom okruzhayushchey prirodnoy sredy // Pravovye problemy ekologii : sb. nauchno-analiticheskikh obzorov sovetskoy i zarubezhnoy literatury. — M. : Izd-vo INION AN SSSR, 1980. — S. 80—100.
12. Petrova T. V. Tekhnicheskoe regulirovanie kak chast' sistemy pravovogo regulirovaniya otnosheniy v sfere okhrany okruzhayushchey sredy // Ekologicheskoe pravo. — Spets. vyp. — 2005. — № 1.
13. Rusin S. N. Kakoy byt' Strategii ekologicheskoy bezopasnosti Rossiyskoy Federatsii? // Zhurnal rossiyskogo prava. — 2014. — № 7. — S. 32—40.
14. Tikhomirova L. A. Konstitutsionnye osnovy razgranicheniya predmetov vedeniya i polnomochiy Rossiyskoy Federatsii i ee sub"ektov v oblasti okhrany okruzhayushchey sredy: nauchno-prakticheskoe issledovanie // SPS «Konsul'tantPIyus».
