CC BY
49
Новик Р.П.
Правовые аспекты возбуждения арбитражным судом дел об административных правонарушениях
В части 2 ст. 202 АПК РФ установлено, что производство по делам о привлечении к административной ответственности в арбитражном суде возбуждается на основании заявлений органов и должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях. Действия судьи по решению вопроса о возможности принятия заявления к производству арбитражного суда охватываются стадией, которую можно условно именовать как возбуждение дела об административном правонарушении (дела о привлечении к административной ответственности) в арбитражном суде.
Интересна позиция Е.В. Слепченко, отмечавшего, что деятельность арбитражного суда на обсуждаемой стадии должна осуществляться в единой процессуальной форме. При этом определяющим принципом является единство гражданского судопроизводства [1, с. 9-13].
Указанный выше принцип нашел свое отражение в Постановлении Пленума Высшего арбитражного суда Российской Федерации от 27 января 2003 г. № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», на котором был дан ряд разъяснений арбитражным судам. В частности, отмечалось, что при решении вопросов подведомственности и порядка рассмотрения дел, связанных с применением законодательства об административных правонарушениях, судам следует различать две категории дел: дела об административных правонарушениях (гл. 22-29 КоАП РФ) и дела, возбуждаемые по жалобам лиц, привлеченных к административной ответственности, на постановления органов и должностных лиц по делам об административных правонарушениях (гл. 30 КоАП РФ).
Необходимо учесть, что подведомственность арбитражным судам дел о привлечении к административной ответственности установлена абз. 3 ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ. В силу этой нормы дела по правонарушениям, предусмотренным перечисленными в ней статьями КоАП РФ, подведомственны арбитражным судам лишь в том случае, когда соответствующие правонарушения совершены юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями.
При этом необходимо учитывать, что дела, указанные в абз. 3 ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ, подлежат разбирательству в арбитражном суде и в том случае, когда на основании ст. 28.7 КоАП по ним проводится административное расследование.
Как отмечает Э.Н. Ренов, возбуждение административного дела в арбитражном суде складывается из проверки представленного заявления в плане соответствия его требованиям, установленным законом, и решения вопроса о возбуждении дела или об отказе в его возбуждении [2, с. 168]. Порядок подачи таких заявлений и предъявляемые к ним общие и специальные требования установлены в ст. 125, 126, 203, 204 АПК РФ. Копия заявления о привлечении лица к административной ответственности должна быть вручена или направлена лицу, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении. Подтверждением ее получения могут являться уведомление о вручении или иной документ.
Поскольку согласно АПК РФ вопрос о принятии искового заявления к производству разрешается судом единолично, связанные с ним процессуальные действия (рассмотрение ходатайства о предоставлении отсрочки, рассрочки уплаты государственной пошлины, об уменьшении ее размера (ч. 4 ст. 102 АПК РФ), оставление искового заявления без движения (ст. 128 АПК РФ), возвращение искового заявления (ст. 129 АПК РФ) от имени арбитражного суда разрешаются судьей также единолично.
При несоблюдении требований к форме и содержанию заявления оно может быть оставлено без движения, а если в установленный судом срок не устранены обстоятельства, послужившие основанием оставления заявления без движения, либо установлено любое из обстоятельств, предусмотренное ч. 1 ст. 129 АПК РФ, заявление судом будет возвращено.
Как свидетельствует анализ причин оставления без движения и возвращений заявлений органов внутренних дел о привлечении к административной ответственности, проведенный Арбитражным
судом Архангельской области в феврале 2008 г., в 2009 г. органами внутренних дел в указанный суд было подано 97 заявлений о привлечении к административной ответственности, 7 заявлений возвращены судом сразу, из оставшихся 90 заявлений 24 было оставлено без движения. После устранения обстоятельств, послуживших основаниями для оставления данных заявлений без движения, 17 заявлений приняты к производству ввиду устранения недостатков, а 7 - возвращены. Таким образом, из 97 поданных заявлений приняты к производству 83, что составляет 91 %*.
Анализ заявлений органов внутренних дел, оставленных без движения, показал, что при составлении заявлений органы внутренних дел часто не принимают во внимание положения, закрепленные в ст. 125, 126, 204 АПК РФ.
Причины, по которым суд оставляет заявления органов внутренних дел без движения, следующие:
1. Отсутствие уведомлений о вручении или иных документов, подтверждающих направление лицам, привлекаемым к ответственности, копий заявления и приложенных к ним документов.
2. Отсутствие сведений о наименовании заявителя и его адресе.
3. Не указано лицо, привлекаемое к административной ответственности.
4. Не указаны дата и место совершения действий, послуживших основанием для составления протокола об административном нарушении.
5. Отсутствие сведений о лице, составившем протокол об административном правонарушении, -должность, фамилия и инициалы.
6. Не указаны сведения о лице, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении.
7. Отсутствует документ, подтверждающий правовой статус лица, привлекаемого к административной ответственности.
8. Отсутствует ссылка на нормы закона, предусматривающего административную ответственность за действия, послужившие основанием для составления протокола об административном правонарушении.
9. Не указана дата составления заявления.
10. Нет перечня прилагаемых документов.
Например, по делу № А05 - 6712/2009 по заявлению Управления внутренних дел по Архангельской области о привлечении ООО «Н.И.В.» к административной ответственности в нарушение требований ч. 1 ст. 125, ч. 1 ст. 204, п. 1, 4 ст. 126 АПК РФ к протоколу не приложены заявление о привлечении к административной ответственности и уведомление о вручении или иной документ, подтверждающий направление копии заявления лицу, привлекаемому к ответственности.
Суд оставил заявление без движения, предложив заявителю устранить указанные нарушения в определенный срок. Заявление с приложенными документами было возвращено, поскольку в указанный в определении суда срок не были устранены обстоятельства, послужившие основанием для оставления его без движения*.
Как показывает практика Арбитражного суда Архангельской области, основная причина возвращения заявлений органов внутренних дел о привлечении к административной ответственности - неустранение нарушений, указанных в определении суда об оставлении заявления без движения, однако нередки и другие причины, по которым суд возвращает заявления органов внутренних дел.
В качестве примера приведем дело № А05 - 8674/2010 Арбитражного суда Архангельской области. ОБППРИАЗ Управления внутренних дел по Архангельской области обратилось в арбитражный суд с заявлением к ООО «Н-Н» г. Вологды о привлечении к административной ответственности. Суд возвратил заявление, поскольку в силу ст. 203 АПК РФ заявление о привлечении к административной ответственности подается в арбитражный суд по месту нахождения или месту жительства лица, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении*.
Согласно ч. 2 ст. 204 АПК РФ к заявлению прилагаются протокол об административном правонарушении и представленные к протоколу документы, а также подтверждение получения копии заявления. Указанное требование является обязательным, а его нарушение следует признавать несоблюдением формы заявления о привлечении к административной ответственности.
В качестве подтверждения можно привести Постановление Президиума ВАС РФ от 24 февраля 2004 г. № 13894/03, в котором указано, что согласно правилам производства по делам об
административных правонарушениях, установленным в гл. 28 и 29 КоАП РФ, назначение административного наказания без составления протокола об административном правонарушении не допускается, кроме случаев, прямо указанных в ст. 28.4 и 28.6 КоАП РФ [3].
После поступления заявления вместе с протоколом при соблюдении всех требований судья арбитражного суда выносит определение о принятии дела об административном правонарушении к производству, подготовке его к рассмотрению и назначении дела к судебному разбирательству (ст. 29.1, 29.4 КоАП РФ, ст. 127, 133, 137 АПК РФ).
Важным аспектом практической деятельности является указание законодателя на то, что отсутствие в заявлении о привлечении к административной ответственности указания на конкретный вид и (или) размер подлежащего назначению наказания не является основанием для оставления заявления без движения, поскольку при рассмотрении данной категории дел суд не связан требованием административного органа о назначении конкретного вида и размера наказания и определяет его, руководствуясь общими правилами назначения наказания, в том числе с учетом смягчающих и отягчающих обстоятельств [4].
В практической деятельности органов внутренних дел России возникает множество споров в части предъявления требований к форме и содержанию протокола.
Рассмотрим подробнее понятие «протокол». В толковом словаре русского языка дается
следующее определение: протокол (от франц. р10юсо1е - первый лист) - это документ, которым удостоверяется какой-либо факт (например, факт нарушения общественного порядка, выявления правонарушения и т.д.) [5, с. 114].
В арбитражно-процессуальной тематике протокол об административном правонарушении - это один из основных источников доказательств, средство фиксации факта правонарушения, в котором лицо, обвиняемое в совершении правонарушения, подписывает данный документ от имени
правонарушителя. Следует заметить, что лицо может быть признано правонарушителем только после вступления в законную силу судебного решения.
С практической точки зрения название указанного протокола правильнее было бы
сформулировать как «протокол выявления административного правонарушения», в котором лицо, допустившее совершение административного правонарушения, подписывает обозначенный протокол в статусе лица, подозреваемого в совершении административного правонарушения. Таким образом, будет соблюдаться презумпция невиновнос-ти, провозглашающая, что лицо подлежит
административной ответственности лишь за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.
В статье 1.5. КоАП РФ указывается на то, что лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, считается невиновным, пока его вина не будет доказана в порядке, предусмотренном КоАП РФ, и установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, рассмотревших дело.
Необходимо отметить, что по результатам рассмотрения дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд принимает решение, а не постановление, как это предусмотрено ст. 1.5, 29.9 КоАП РФ.
Таким образом, форму и название протокола об административном правонарушении необходимо привести в точное соответствие с арбитражно-процессуальными нормами, которыми руководствуется суд при вынесении решения.
Следует обратить внимание на точку зрения Е.В. Слепченко [9, с. 9], высказавшего мнение о необходимости внесения изменений в разд. 1 АПК РФ «Производство в арбитражном суде первой инстанции. Исковое производство». В частности, автор предлагает выделить в данном разделе два подраздела: первый - «Общие правила производства в арбитражном суде первой инстанции» с разбивкой на соответствующие главы, второй - «Особенности рассмотрения арбитражным судом отдельных категорий дел» с выделением в нем соответствующих глав, касающихся особенностей рассмотрения отдельных категорий дел, в том числе дел об административных правонарушениях.
Конечно, данная позиция является спорной, т.к. обсуждаемое разделение будет способствовать развитию новых правовых коллизий, но в то же время порядок рассмотрения дел об административных нарушениях будет упорядочен отдельной главой первого раздела АПК РФ.
Анализируя нормы арбитражно-процессуального законодательства Российской Федерации, необходимо отметить, что в соответствии с ч. 1 ст. 189 АПК РФ дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, рассматриваются по общим правилам искового производства с особенностями, предусмотренными арбитражно-процессуальным законодательством при рассмотрении указанных категорий дел.
Следуя логике законодателя, заявительный характер сообщения о правонарушении предполагает наличие мотивированного и обоснованного заявления поданного по общим правилам искового производства. Однако сведения о данном заявлении не предусмотрены в требованиях к составлению протокола об административном правонарушении, предусмотренных в КоАП РФ. В обсуждаемом протоколе отсутствует ссылка на нормы АПК РФ.
Согласно ст. 28.2 КоАП РФ в протоколе об административном правонарушении указываются: дата и место его составления; должность; фамилия и инициалы лица, составившего протокол; сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении; фамилии; имена; отчества; адреса места жительства свидетелей и потерпевших, если имеются свидетели и потерпевшие; место; время совершения и событие административного правонарушения; статья КоАП РФ или закона субъекта Российской Федерации, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение; объяснение физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело; иные сведения, необходимые для разрешения дела.
С практической точки зрения следует расширить содержание протокола в части описания арбитражно-процессуальных моментов, указанных в ст. 202, 203, 204 АПК РФ, предусматривающих обязательное наличие протокола и определяющих его как неотъемлемое приложение к заявлению о привлечении лица к административной ответственности.
В частности, предлагается дополнить содержание протокола следующими пунктами:
1. Поводы и основания возбуждения дела с учетом требований ст. 202, 203 АПК РФ.
2. Основания, мотивы и содержание производства процессуальных действий, в частности, применения мер пресечения и процессуального обеспечения.
3. Заключение о содержании деяния и виновности лица в его совершении.
4. Опись документов - приложений к протоколу.
При таком понимании роли и значения протокола об административном правонарушении разрешается большое количество спорных ситуаций, касающихся оставления арбитражным судом заявления без рассмотрения или возврата последнего.
Нельзя не согласиться с мнением А.А. Пекина, указывающего на то, что отсутствие единой формы обсуждаемого протокола лишает административно-юрисдикционный процесс единообразия применения арбитражно-процессуальных норм на всей территории Российской Федерации [6, с. 1819].
Учитывая изложенное, автор предлагает новую редакцию ст. 202 АПК РФ, которая будет способствовать исключению сложившихся пробелов в правоприменительной практике (см. табл.).
Раскрывая проблематику рассмотрения арбитражными судами дел о привлечении к административной ответственности, проанализируем несколько точек зрения процессуалистов.
Интересна точка зрения Я.Е. Парция, полагающего, что в АПК РФ сделали попытку (вольно или невольно) в определенных случаях включить административное судопроизводство в состав искового [7, с. 5].
В.В. Ярков отмечает, что система арбитражных судов является особой системой судов гражданской юрисдикции, созданных только «для разрешения споров в сфере гражданского оборота» [8, с. 80].
В то же время правоприменитель указывает на то, что арбитражным судам при рассмотрении дел, отнесенных КоАП РФ к их подведомственности, необходимо учитывать, что в тех случаях, когда положения гл. 25 и иные нормы АПК РФ прямо устанавливают конкретные правила осуществления судопроизводства, именно они должны применяться судами. Это касается наименования категорий дел (§ 1 и 2 гл. 25 АПК РФ), оснований возбуждения производства по делам (ч. 2 ст. 202 и ч. 2 ст. 207 АПК РФ), наименования и содержания судебных актов суда первой инстанции (ст. 206 и 211 АПК
РФ), составления протокола судебного заседания (ст. 155 АПК РФ), установления сроков направления лицам, участвующим в деле, копий судебных актов (ч. 5 ст. 206 и ч. 6 ст. 211 АПК РФ).
Подводя итог вышеизложенному, необходимо отметить, что взаимодействие двух самостоятельных отраслей права, арбитражно-процессуального и административного, нашло свое отражение в процессуальных аспектах участия органов внутренних дел России. Учитывая, что действия последних регламентируются АПК и КоАП РФ, их правовая позиция должна соответствовать сложившейся практике выявления правонарушений, составления протоколов об административных правонарушениях и представления интересов государства при рассмотрении арбитражными судами споров, вытекающих из административных правонарушений.
Литература
1. Слепченко Е.В. Гражданское судопроизводство в арбитражных судах // Арбитражный и гражданский процесс. 2010. № 1.
2. Ренов Э.Н. Рассмотрение арбитражными судами дел об административных правонарушениях: Комментарии законодательства. Обзор практики. Рекомендации. М., 2003.
3. Вестник Высшего арбитражного суда РФ. 2004. № 7.
4. Постановление Пленума Высшего арбитражного суда РФ от 2 июня 2004 г. № 10.
5. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1993.
6. Пекин А.А. Доказательства и доказывание по делам об административных правонарушениях: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2000.
7. Парций Я.Е. Административное судопроизводство в арбитражных судах по новому АПК РФ // Гражданин и право. 2003. № 1.
8. Ярков В.В. Цели судопроизводства и доступ к правосудию // Проблемы доступности и эффективности правосудия в арбитражном и граж-данском судопроизводстве. М., 2001.
9. Слепченко Е.В. Гражданское судопроизводство в арбитражных судах // Арбитражный и гражданский процесс. 2010. № 2.
