CC BY
91
ПРАВО
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО В РЕШЕНИЯХ ВАС РФ
Панова И.В.
В статье автор рассматривает спорную и представляющую научный интерес арбитражную судебную практику по делам об административных правонарушениях.
ADMINISTRATIVE LAW IN THE DECISIONS OF THE SUPREME ARBITRATION COURT OF THE RUSSIAN FEDERATION
I.V. Panova
In the following article author covers controversial and interesting for legal scientists arbitral judicial practice concerning administrative infractions.
1. После вступления в силу в 2002 г. новых кодексов дела об административных правонарушениях рассматриваются арбитражными судами в условиях действия смешанного административного процессуально-правового режима - сочетания правил общего искового производства, производства по делам, вытекающим из административных и иных публичных правоотношений, регулируемого АПК РФ, и производства по делам об административных правонарушениях, регулируемого КоАП РФ. На данную проблему неоднократно обращали внимание многие ученые-юристы (например, А.К. Соловьева, А.В. Минаш-кин) [1] и практические работники, судьи арбитражных судов (Л.Б. Александрова, П.И. Кононов, А.В. Петровский и др.) [2]. Согласно ч. 1 ст. 202 и ч. 1 ст. 207 АПК РФ дела о привлечении к административной ответственности, отнесенные федеральным законом к подведомственности арбитражных судов, а также дела об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности рассматриваются по общим правилам искового производства с особенностями, установленными гл. 25 АПК РФ и федеральным законом об административных правонарушениях - КоАП РФ.
Необходимо отметить, что ряд проблем при рассмотрении дел из административ-
ных и иных публичных правоотношений в настоящее время возникают в связи с тем, что законодатель четко не выразил концептуального единства по вопросу правил рассмотрения этих дел в Арбитражном процессуальном кодексе. Так, например, в соответствии со ст. 29 указанного акта «арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности»; ст. 189 того же акта устанавливает, что «дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, рассматриваются по общим правилам искового производства, предусмотренным настоящим Кодексом (т.е. Арбитражным процессуальным кодексом)... если иные правила административного судопроизводства не предусмотрены федеральным законом». При этом ст. 202 АПК РФ указывает на то, что «дела о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности, отнесенные федеральным законом к подведомственности арбитражных судов, рассматриваются по
общим правилам искового производства, предусмотренным настоящим Кодексом, с особенностями, установленными в настоящей главе (глава 25) и федеральном законе об административных правонарушениях» (очевидно, законодатель имел в виду Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях). Следовательно, согласно ст. 189 АПК РФ соответствующие дела рассматриваются по общим правилам искового производства, с особенностями, установленными в разделе III АПК, если иные правила административного судопроизводства не установлены федеральным законом. Означает ли это, в частности, что к делам о привлечении к административной ответственности должны, прежде всего, применяться нормы КоАП РФ? Ведь формулировка ст. 202 АПК устанавливает такую «особенность», которая исключает главенствующую роль норм данного Кодекса. Так, Я.Е. Парций полагает, что в АПК РФ пренебрегли указанным существенным различием, сделав попытку (вольно или невольно) в определенных случаях втиснуть административное судопроизводство в рамки искового, и предлагает решить коллизию между ст. 189 и 202 АПК РФ в пользу ст. 189.
Существует общий приоритет процессуальных норм АПК РФ по отношению к судопроизводственным нормам КоАП РФ, который объясняется необходимостью обеспечения единого правового режима разрешения всех видов дел, рассматриваемых арбитражными судами. Отсюда иная процессуальная терминология по сравнению с КоАП РФ, иная логика стадий и процессуальных решений, иные процессуальные средства, обеспечивающие соблюдение общих требований искового производства. Тем не менее по отдельным специальным вопросам приоритет может отдаваться федеральному закону об административных правонарушениях. На основании ч. 1 ст. 189 АПК РФ арбитражный суд вправе воспользоваться процессуальными пра-
$а И.В.
вилами судопроизводства, закрепленными в КоАП РФ, если их применение не противоречит общим принципам арбитражного процесса.
Некоторую ясность вносит Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 27 января 2003 г. №2 (ред. от 26 апреля 2004 г.) «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», где в п. 14 имеется ряд важнейших положений: например, указывается, что судам при рассмотрении дел, отнесенных Кодексом к их подведомственности, необходимо учитывать: в тех случаях, когда положения гл. 25 и иные нормы АПК РФ прямо устанавливают конкретные правила осуществления судопроизводства, именно они должны применяться судами. Это касается наименования категорий дел (§1 и 2 гл. 25), оснований возбуждения производства по делам (ч. 2 ст. 202 и ч. 2 ст. 207 АПК РФ), наименования и содержания судебных актов суда первой инстанции (ст. 206 и 211 АПК РФ), составления протокола судебного заседания (ст. 155 АПК РФ), сроков направления лицам, участвующим в деле, копий судебных актов (ч. 5 ст. 206 и ч. 6 ст. 211 АПК РФ), порядка исполнения судебных актов арбитражных судов (разд. VII АПК РФ). В то же время при определении в соответствии с п. 7 ч. 1 ст. 320 АПК РФ в исполнительном листе срока предъявления его к исполнению судам необходимо учитывать положения ч. 1 ст. 31.9 КоАП РФ, согласно которым постановление о назначении административного наказания (в данном случае таковым является судебный акт арбитражного суда о привлечении к административной ответственности) может быть приведено в исполнение лишь в течение года со дня его вступления в законную силу. Вместе с тем это положение не является абсолютным, так как в абз. 4 п. 14 и в п. 15 данного Постановления речь идет о необходимости руководствоваться иными правилами, в частности установленными
КоАП РФ. Тем самым подчеркивается, что одного, единственно верного способа разрешения процессуальных коллизий быть не может.
Существенные различия процедур рассмотрения дел между КоАП РФ и АПК РФ стали серьезной проблемой, для решения которой, с точки зрения становления судопроизводства по делам, вытекающим из административных правоотношений, в арбитражных судах необходимо обеспечить достижение процессуальных целей, предусмотренных и в АПК РФ, и в КоАП РФ. Подобного результата в арбитражной практике можно достичь только при условии соблюдения процессуальных запретов и предписаний, обеспечения процессуальных гарантий обоих нормативных актов, выбора тех судебных процедур, которые могут сочетаться с рассмотрением дел в арбитражных судах. Неразрешенность данной проблемы может отрицательно повлиять на единство правоприменительной практики и на соблюдение прав лиц, участвующих в производстве по делам об административных правонарушениях.
По нашему мнению, при регулировании вопросов применения административной ответственности судьями арбитражных судов предпочтительно отдать приоритет нормам административного права и, учитывая общеюрисдикционные принципы судопроизводства, именно в административном законодательстве закрепить особый процессуальный порядок рассмотрения судьями дел об административных правонарушениях, которым надлежит руководствоваться (в том числе и судьям арбитражных судов).
Представляется, что на законодательном уровне четко не решен вопрос о соотношении норм АПК РФ и КоАП РФ, устанавливающих последствия несоблюдения подведомственности дела об административном правонарушении при его направлении в арбитражный суд. В том случае, если дело об административном правонарушении не
подлежит рассмотрению в арбитражном суде, т.е. не подведомственно ему, по общим правилам п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ производство по делу подлежит прекращению, о чем выносится определение в соответствии с ч. 1 ст. 151 АПК РФ.
Согласно же п. 1 ст. 29.1 КоАП РФ судья при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении в первую очередь выясняет свою компетенцию по его рассмотрению. Если рассмотрение дела не входит в компетенцию судьи, то в соответствии с п. 5 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ выносится определение о передаче протокола об административном правонарушении и других материалов дела на рассмотрение по подведомственности, если же неподведомственность выясняется в ходе рассмотрения дела, то также выносится определение о его передаче по подведомственности, но уже в соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 29.9 КоАП РФ.
Пункты 3 и 4 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» устанавливают, что «при применении статьи 29 Кодекса необходимо обратить внимание на то, что к подведомственности арбитражных судов относятся дела об оспаривании нор-I аоеШ и о Т бааТ аи о аё6Т а ё ааёа Т а аа! ё-í епобас^ и о Т бааТ í абб0 аí ёуо, апёё а пТ -Т 6аа6п6аёё п о ааабаёШ и I даёТ í ТI ёо бап-п! Т 6баí ёа Т 6í аnаí Т ё ёТ I Т оёё абаёо-ба^ Т аТ пбаа». А паудё п у6ё! 6ёа5аí í и а ааёа, а 6ТI ^ёпёа Т 6í аnаí í и а ё Т Т апба Т п-6ё Аи п0 ааТ Абаё6ба^ Т а Ы6аа ЕТ ппёепёТ е бааабабёё а пТ Т 6аа6п6аёё п Т. 1 + 2 п6 34, а 6аёжа í а5ааí í и а а п6. 192 ЁТ ааёпа, Т Т аёа-жао бапп Т 6баí ё^ а абаё6ба^ ТI пбаа 6Т ёи-ёТ а 6ао пёб^ауб, ёТ ааа абаё6ба^ и е пба Т бу-I Т í а5ааí а о ааабаёСм ТI даёТ í а а ёа^ап6аа пбаа, ёТ I Т а6аí 6í Т аТ бапп а6бёаа6и у6ё ааёа, ёаё, í аТ бёI аб, а п6 138 Í аёТ аТ аТ аТ ёТ ааёпа ЕТ ппёепёТ е бааабаоёё [3]. Абаё6ба^ и I n6ааI Т Т ааааТ I n6ааí í и ааёа Т ади nёаí ёё
с организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, обязательных платежей, санкций, если федеральным законом не предусмотрен иной порядок их взыскания. Представляется, что позиция Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в данном случае выражена недостаточно четко.
Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» решает значительно больше спорных вопросов, связанных с подведомственностью арбитражным судам рассматриваемой категории споров. В частности, п. 9 Постановления в ч. 1 устанавливает, что «подведомственность арбитражным судам дел о привлечении к административной ответственности установлена абз. 3 ч. 3 ст. 23.1 Кодекса. Следует обратить внимание на то обстоятельство, что в силу этой нормы дела по правонарушениям, предусмотренным перечисленными в ней статьями КоАП РФ, подведомственны арбитражным судам только в том случае, когда соответствующие правонарушения совершены юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями». При этом возникает вопрос: каким судам подведомственны споры, если по ним проводится административное расследование? В проекте постановления предлагалось два решения:
1) «при этом необходимо учитывать, что дело, указанное в абзаце 3 части 3 статьи 23.1 Кодекса, подведомственно арбитражному суду и в том случае, когда на основании статьи 28.7 КоАП по нему проводится административное расследование»;
2) «при этом необходимо учитывать, что если по делу, указанному в абзаце 3 части 3 статьи 23.1 Кодекса, на основании его статьи 28.7 проводится административное расследование, такое дело становится подведомственным районному суду (абзац 2 части 3 статьи 23.1 КоАП)».
$а И.В.
Более верным нам представляется первый вариант решения вопроса, он и был избран в качестве окончательного, так как абз. 3 ч. 3 ст. 23.1 КоАП четко определяет подведомственность дел арбитражным судам, и факт административного расследования в данном случае не может служить основанием для изменения установленной законодателем подведомственности.
При решении вопросов подведомственности и порядка рассмотрения дел, связанных с применением законодательства об административных правонарушениях, судам следует различать две категории дел: дела об административных правонарушениях (гл. 22-29 КоАП РФ) и дела, возбуждаемые по жалобам лиц, привлеченных к административной ответственности, на постановления органов и должностных лиц по делам об административных правонарушениях (гл. 30 КоАП РФ).
Подведомственность арбитражным судам административных дел, рассматриваемых в порядке обжалования постановлений иных органов, определена по традиционному субъектному признаку: постановления по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или лицом, осуществляющим свою деятельность без образования юридического лица, обжалуются в арбитражный суд.
Характерную особенность по сравнению с иными субъектами, уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях, имеет и территориальная компетенция судей. В соответствии с КоАП РФ территориальная компетенция судей при рассмотрении дел об административных правонарушениях устанавливается по общему правилу: дело рассматривается по месту его совершения. По месту жительства лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, дело рассматривается, если правонарушитель является несовершеннолетним, а также в случае ходатайства лица, в отношении которого ведется про-
изводство по делу об административном правонарушении. Дело же об административном правонарушении, влекущем лишение права управления транспортным средством, может быть рассмотрено по месту учета транспортного средства.
Однако в данном случае приоритет имеют процессуальные нормы АПК РФ, который устанавливает иные правила определения территориальной подсудности дел арбитражным судам. Согласно ст. 203 АПК РФ заявление о привлечении к административной ответственности подается в арбитражный суд по месту нахождения или месту жительства лица, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении.
Исходя из разъяснения, данного Постановлением Пленума ВАС РФ «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации», при определении места рассмотрения дела об административном правонарушении, безусловно, подлежат применению положения ст. 203 АПК РФ, а не ст. 29.5 КоАП РФ.
Однако остается неясным: какими нормами следует руководствоваться арбитражному суду в том случае, если заявление о привлечении к административной ответственности подано в суд с нарушением правил подсудности, установленных ст. 203 АПК РФ. По общим правилам искового производства в арбитражном суде в случае, если при решении вопроса о принятии искового заявления к производству арбитражного суда судья установит, что дело неподсудно данному суду, то арбитражный суд на основании п. 1 ч. 1 ст. 129 АПК РФ возвращает заявление, о чем в соответствии с ч. 2 этой же статьи выносится определение. Однако эти правила содержатся в гл. 13, а не в гл. 25 АПК РФ, т.е. данный случай не подпадает под разъяснение Пленума ВАС РФ.
Имеются особенности компетенции арбитражных судей и по рассмотрению жалоб на постановления по делам об админи-
стративных правонарушениях. В отличие от правил, установленных в ч. 1 и 3 ст. 30.2 КоАП РФ, АПК не предусматривает возможности двух путей судебного обжалования постановления по делу об административном правонарушении: либо путем подачи жалобы в орган, должностному лицу, которыми вынесено постановление по делу и которые обязаны в течение трех суток направить ее со всеми материалами дела в соответствующий суд, либо путем подачи жалобы непосредственно в суд. Согласно ч. 1 ст. 208 АПК РФ заявление об оспаривании решения административного органа подается непосредственно в соответствующий арбитражный суд.
Подведомственность арбитражным судам рассмотрения жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях определена в ч. 3 ст. 30.1 КоАП РФ с учетом положений ст. 29 и ч. 2 ст. 207 АПК РФ. Представляется, что дела об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей подведомственны арбитражному суду только в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности.
С учетом специфики регулирования ад-министративно-деликтного судопроизводства в арбитражных судах административно-процессуальная деятельность судьи арбитражного суда связана с рассмотрением дел об административных правонарушениях, в ходе которого судьей применяются правовые нормы об административной ответственности юридических лиц или индивидуальных предпринимателей, совершивших административные правонарушения в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности.
В основном предметом рассмотрения судей арбитражного суда являются дела о наиболее серьезных административных проступках в области предпринимательской
деятельности (например, осуществление такой деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения, ненадлежащее управление юридическим лицом, нарушение правил продажи этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и т.п.), а также дела о правонарушениях, посягающих на здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения (например, производство либо оборот этилового спирта, алкогольной или спиртосодержащей продукции, не соответствующих требованиям государственных стандартов, санитарным правилам и гигиеническим нормативам), нарушения в области охраны собственности (нарушение порядка распоряжения объектом нежилого фонда, находящимся в федеральной собственности, и использования указанного объекта), нарушения порядка управления (нарушение обязательных требований государственных стандартов, правил обязательной сертификации). За указанные административные правонарушения предусмотрено применение весьма суровых административных наказаний, таких как дисквалификация, а также самые высокие размеры административных штрафов, зачастую применяемых с конфискацией предметов административного правонарушения, сырья, оборудования, продукции.
Существует определенная специфика в отношении сроков рассмотрения дел. Согласно ч. 1 ст. 205 АПК РФ дела о привлечении к административной ответственности должны быть рассмотрены в 15-дневный срок. Как утверждают судьи арбитражных судов, такой срок явно недостаточен для проведения полноценного судебного разбирательства, указывая, в частности, что проведение предварительных судебных заседаний по данной категории дел практически невозможно. Тем не менее ни в одной норме разд. III АПК РФ не говорится, что по какой-либо категории административных дел предварительное заседание не проводится. Следовательно, исключение подго-
$а И.В.
товительной стадии означает нарушение предусмотренных законом прав лиц, участвующих в деле (например, представлять доказательства, заявлять ходатайства и т.д.). Даже предусмотренная ч. 2 ст. 205 АПК РФ возможность продления срока рассмотрения дела о привлечении к административной ответственности не более чем на месяц допускается лишь по ходатайству лиц, участвующих в деле, либо в случае необходимости в дополнительном выяснении обстоятельств дела, что также не снимает остроты проблемы.
Более того, срок рассмотрения дела, порядок и основания его продления, предусмотренные ст. 29.6 КоАП РФ, совпадают с предусмотренными в ст. 205 АПК, за исключением порядка исчисления указанного срока. Согласно КоАП РФ срок исчисляется со дня получения протокола судьей, т.е. лицом, которое будет непосредственно рассматривать дело. В соответствии с АПК РФ срок исчисляется со дня поступления заявления в арбитражный суд. Это означает, что все время нахождения материалов в канцелярии суда, у руководителя суда, распределяющего дела между судьями, вплоть до поступления к судье, входит в установленный срок рассмотрения дела.
Отмечается, что нормы АПК РФ, установившие сокращенные сроки рассмотрения названной категории дел, фактически лишили судей возможности надлежащим образом подготовить такие дела к рассмотрению. При неустранимых противоречиях в процессуальном законодательстве судья всегда оказывается в положении нарушителя: либо он производит тщательную подготовку дел к судебному разбирательству с соблюдением всех стадий, но не укладывается в 10-15-дневный срок рассмотрения дела, либо он стремится соблюсти срок рассмотрения дела, не проводя собеседование и предварительное судебное заседание [4].
На практике проблема несовершенства института сроков рассмотрения дел об административных правонарушениях прояв-
ляется не только в недостаточности времени для проведения полноценного судебного разбирательства, но также и в ряде других вопросов. Так, возникает противоречие между необходимостью соблюдать требования гл. 14 АПК РФ о процедуре подготовки дела к судебному разбирательству, ч. 1 ст. 121 о направлении копии судебного акта о времени и месте судебного заседания не позднее, чем за 15 дней до начала заседания, и необходимостью руководствоваться установленными ч. 1 ст. 205 и ч. 1 ст. 210 АПК РФ сокращенными сроками рассмотрения дел об административных правонарушениях, не превышающими 15 дней со дня поступления в арбитражный суд заявления, включая срок на подготовку дела к судебному разбирательству и принятие решения по делу.
Требует приведения в соответствие и порядок исчисления сроков рассмотрения дела об административном правонарушении. В ч. 1 ст. 29.6 КоАП РФ говорится о том, что дело рассматривается в 15-дневный срок со дня получения судьей, правомочным рассматривать дело, протокола об административном правонарушении и других материалов. В ч. 1 ст. 205 АПК РФ установлено, что дело о привлечении к административной ответственности рассматривается в судебном заседании в срок, не превышающий 15 дней со дня поступления в арбитражный суд заявления о привлечении к административной ответственности. Причем, если в ч. 1 ст. 29.6 КоАП РФ отдается предпочтение протоколу, так как все остальные документы именуются другими материалами, то в ст. 204 АПК РФ, наоборот, основной процессуальный документ -заявление, а протокол является приложением к нему (ч. 2 ст. 204 АПК РФ). Отсутствие заявления влечет возвращение материалов дела (ст. 129 и ст. 202 АПК РФ), а его неправильное оформление является основанием для оставления без движения, а в последующем, возможно, и возвращения (ст. 128, 129, 202 и 204 АПК РФ). Следовательно, необходимо привести в соответствие по-
ложения ч. 1 ст. 29.6 КоАП РФ и ч. 1 ст. 205 АПК, касающиеся того, с получения каких именно материалов арбитражным судом начинается отсчет срока рассмотрения дела.
Представляется, что АПК РФ вносит противоречие в установленную КоАП РФ общую процедуру рассмотрения дел об административных правонарушениях. Так, при рассмотрении указанных дел в отношении физических лиц судьей районного суда срок исчисляется с получения судьей протокола, и не предусмотрено нового дополнительного документа - заявления административного органа о привлечении к ответственности. Аналогично следует поступить и в отношении судей арбитражных судов: срок исчислять именно с момента получения протокола. Такую правовую конструкцию, как заявление административного органа о привлечении к ответственности, целесообразно исключить из норм арбитражного законодательства. Это не только не повлияет отрицательным образом на порядок рассмотрения дел, но и снимет ряд других сложных вопросов. Например, исчезнет такая проблема, как различная квалификация деяния в протоколе об административном правонарушении и в заявлении о привлечении к административной ответственности.
Правоприменители предлагают различные варианты разрешения противоречия между необходимостью соблюдения сокращенных сроков рассмотрения данной категории дел и необходимостью проведения предварительных судебных заседаний и извещения лиц, участвующих в деле. Так, судья Арбитражного суда Красноярского края Н.М. Демидова полагает, что более быстрый способ решения назревших проблем видится в применении существующих в теории права видов толкования норм. Предлагая применить систематическое толкование норм права, Н.М. Демидова считает, что с учетом ч. 1 ст. 189, ч. 1 ст. 202, ч. 1 ст. 207 АПК РФ в качестве установленных в КоАП РФ и подлежащих применению при рас-
смотрении анализируемой категории следовало бы истолковать нормы ст. 29.1, 30.4 КоАП РФ в пользу единоличной самостоятельной подготовки судьи к рассмотрению дела об административном правонарушении (без проведения собеседования и предварительного судебного заседания)
Наиболее адекватными способами решения проблемы представляются законодательное изменение установленных сроков рассмотрения подобных дел или выведение (на уровне толкования или на законодательном уровне) сроков подготовки из общих сроков рассмотрения дел, что позволило бы установить самостоятельные, более обоснованные сроки для подготовки дел к рассмотрению. Тем не менее следует учитывать и то обстоятельство, что административный орган, должностные лица которого составили протокол об административном правонарушении, является лицом, участвующим в деле, поэтому арбитражный суд может продлить срок рассмотрения дела также по ходатайству этого органа, что достаточно часто и происходит на практике.
2. Частью 1 статьи 198 АПК РФ закреплено право граждан, организаций и иных лиц обращаться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. Этим правом как указано в юридической норме может воспользоваться и хозяйствующий субъект,
$а И.В.
и физическое лицо. Однако зачастую перед судьей оказывается непростая задача разрешения спора между «иными лицами», оговоренными в указанной статье, а именно между двумя органами государственной власти.
Конституция Российской Федерации закрепила и гарантировала принцип механизма разделения ветвей власти, подразумевающий под собой самостоятельность и независимость законодательной, исполнительной и судебной ветвей государственной власти и исключающий возможность подмены органами одной ветви власти действий и решений органов другой ветви власти. Конечно, в условиях этого принципа одна ветвь государственной власти ограничивается другой, взаимно уравновешивая друг друга, действуя, как система сдержек и противовесов, предотвращая монополизацию власти каким-либо одним институтом государства.
Самостоятельность органов законодательной, исполнительной и судебной властей не должна абсолютизироваться, ведь, являясь органами государства, они должны взаимодействовать между собой, ибо в противном случае становится невозможным нормальное функционирование государственного механизма. Однако насколько неоднозначно толкование самого конституционного принципа, настолько же тонка грань между взаимным уравновешиванием и вмешательством одного государственного органа в деятельность другого. Для нас особенно важен вопрос именно о судебной ветви власти, поскольку независимость и законность правосудия являются важнейшей гарантией прав и свобод граждан, правовой государственности в целом. С одной стороны, суд не может присваивать себе функции законодательной или исполнительной власти, с другой - его важнейшей задачей является организационно-правовой контроль за нормативными и ненормативными актами этих властей. Судебная власть, таким образом, выступает сдерживающим
фактором, предупреждающим нарушение правовых установлений, и, прежде всего, конституционных, как со стороны законодательных, так и исполнительных органов государственной власти, обеспечивая тем самым реальное разделение властей. Но и здесь не все так однозначно и просто. Ведь для определения той самой почти полупрозрачной грани очень часто недостаточно простого указания в законе, а необходимо глубокое и всестороннее, в том числе и теоретическое, исследование вопроса отнесения того или иного вопроса к подведомственности и подсудности того или иного органа.
Так, согласно ст. 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности об оспаривании нормативных правовых актов и ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Что касается вопроса об оспаривании нормативных правовых актов, то здесь все относительно определено: если есть указание в соответствующем федеральном законе, то дело об оспаривании нормативного правового акта будет разрешаться в арбитражном суде. Что же касается вопроса об обжаловании ненормативного акта, то здесь представляется совсем не однозначным вопрос о том, какие акты мы действительно можем считать ненормативными и, соответственно, подлежащими обжалованию в судебном порядке, а какие являют собой лишь способ выражения недовольства одних органов работой других, рекомендацию.
Довольно неоднозначная складывается судебная практика в вопросе обжалования обязательных для рассмотрения представлений различных административных органов. Так, суды Волго-Вятского и Приволжского округов считают, что данные представления не носят властно-распорядительного характера, не влекут для учреждений каких-либо правовых последствий, а лишь отражают сведения о неправомерной деятельности, носят информационный и разъяснительный характер. Данные документы не являются окончательными по решению вопроса, поэтому не могут быть самостоятельным предметом спора в арбитражном суде.
На противоположных позициях стоит ФАС Восточно-Сибирского округа, говоря о том, что вынесение представления, хоть и обязательного для рассмотрения, а необязательного к исполнению, является мерой принуждения и порождает правовые последствия. Кроме того, исходя из данной позиции, подобные представления могут нарушать права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагать на организации и государственные органы какие-либо обязанности, а также создавать иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Таким образом, возникает вопрос: а что же вообще такое ненормативный правовой акт, можно ли отнести к ненормативному правовому акту «представление, обязательное для рассмотрения»?
Вообще правовой акт - родовое понятие, включающее как правотворческие (нормативные), так и правоприменительные (ненормативные, индивидуальные) акты. Еще Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 27 апреля 1993 г. №5 (ред. от 21 декабря 1993 г., от 25 октября 1996 г., от 25 мая 2000 г. и от 24 апреля 2002 г.) «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров
о признании правовых актов противоречащими закону» было дано определение нормативного правового акта, под которым понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом. Под правовым актом индивидуального характера в пунктах Постановления понимался акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц. Позже Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27 апреля 1993 г. №5 (с последующими изменениями и дополнениями) было признано утратившим силу, хотя в целом основная суть понятия «нормативный акт» остается прежней. Что же касается понятия «ненормативный правовой акт», то его отличие от нормативного заключается в том, что он носит индивидуально-разовый и индивидуально-определенный характер, принимается в основном по организационно-распорядительным вопросам. Кроме того, такие акты не содержат правовых норм, не изменяют и не отменяют существующие нормы, а являются актами применения действующих норм права к конкретным фактам, событиям, случаям [5].
Здесь все, на первый взгляд, вполне четко определено. Но больше всего вопросов возникает именно тогда, когда речь идет о второй категории, то есть о ненормативных индивидуально-правовых актах, а точнее о неправовых формах управления. Как соотносятся эти два понятия, закон четко и однозначно не указывает.
В процессе осуществления управленческой деятельности органы исполнительной власти и должностные лица используют многочисленные и разнообразные формы
$а И.В.
управления или формы реализации исполнительной власти. Основная их классификация проводится по признаку наличия или отсутствия в результате их применения правовых последствий [6]. Ученые выделяют две большие группы форм управленческой деятельности: правовые и неправовые [7]. То есть фактически мы говорим о различии исполнительно-распорядительной деятельности по ее конкретному результату -правовым последствиям.
Неправовые формы регламентируются действующим законодательством, но правом определяются лишь их общие параметры, и использование этих форм непосредственно не влечет наступление юридических последствий.
Неправовыми формами деятельности исполнительной власти являются организационные действия и материально-технические операции, которые, хотя и осуществляются в рамках действующего законодательства, но зачастую такая деятельность правом регламентируется лишь в общем [8].
Правовая форма управления - юридически оформленное действие субъекта исполнительной власти, осуществляемое в пределах его компетенции, выражающее государственно-властное волеизъявление данного субъекта и вызывающее определенные юридические последствия.
Основной административно-правовой формой реализации целей, задач, функций исполнительной власти и государственного управления являются правовые акты управления. Им свойственны определенные признаки, отличающие их от других актов и служебных документов.
Административно-правовой акт представляет собой управленческое решение, имеющее особую юридическую форму выражения. Он принимается уполномоченным субъектом исполнительной власти, как правило, в одностороннем порядке, то есть не требует согласия других субъектов и объектов управления, на которых распространяется его действие. Кроме того, ин-
дивидуальный акт носит характер административно-властного принуждения. Административно-правовой акт устанавливает общеобязательные правила поведения (административно-правовые нормы) или регулирует конкретные общественные отношения в сфере публичного государственного управления. Он подзаконен и имеет юридическую силу, его предписания носят обязательный, императивный характер и подлежат безусловному исполнению субъектами, которым он адресован. И несоблюдение этих предписаний влечет наступление особых юридических последствий. Индивидуальный акт как официальный письменный документ должен отвечать определенным, установленным законодательством требованиям, таким как: содержание, необходимые реквизиты, а также соответствовать правилам юридической техники.
Однако они отличаются от других служебных документов (справок, докладных и служебных записок, актов ревизий), действующих в сфере государственного управления, по своему назначению, содержанию, функциям, характеру, вызываемым ими последствиям. Они содержат информацию, имеющую то или иное юридическое значение, удостоверяют наличие или отсутствие определенных юридических фактов. Но такие документы не выражают юридическое волеизъявление субъекта исполнительной власти, не устанавливают государственно-властные предписания, то есть нормы права, не регулируют общественные отношения и не могут непосредственно порождать конкретные правоотношения. Они только могут служить основанием для принятия соответствующего правового акта управления [9].
Так, спорным остается вопрос о правовой природе такого документа, как «представление», вынесенное административным органом, например, «Представление о ненадлежащем исполнении бюджета», выносимое Федеральной службой финансово-бюджетного надзора.
Законодатель указал в нормах Бюджетного кодекса РФ в качестве функции вышеуказанного надзорного органа контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, включая использование предоставляемых из указанных бюджетов субвенций, межбюджетных субсидий, иных субсидий и бюджетных кредитов.
В соответствии с п. 5.14.3. «Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора», утвержденном Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июня 2004 г. №278, а также согласно п. 122 Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, утвержденного Приказом Министерства финансов РФ от 4 сентября 2007 г. №75-н, руководителю Росфиннадзора предоставляется право по результатам ревизии (проверки) направлять в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений.
В соответствии со ст. 284 Бюджетного кодекса Российской Федерации представление руководителей Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса отнесено к мерам принуждения за нарушение бюджетного законодательства - такого мнения придерживаются арбитражные суды некоторых округов. Однако с ним нельзя согласиться хотя бы по той причине, что в ст. 284 БК РФ содержится исчерпывающий пе-
речень мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства, в числе которых не содержится такой меры, как вынесение представления о ненадлежащем исполнении бюджета.
Кроме того, вообще сложно говорить о спорном представлении как о ненормативном акте в рамках статей 198 АПК РФ и 19.5 КоАП РФ, поскольку вынесение Росфиннадзором по результатам ревизий представления (за исключением случаев вынесения представлений с требованием о возмещении средств) имеет целью рассмотрение его проверенной организации и лишь предлагает принять меры по недопущению в дальнейшем совершения указанных в представлении нарушений требований бюджетного законодательства. Наше спорное представление, в отличие от предписания, обязательно для рассмотрения учреждением. Данное представление не носит властно-распорядительного характера, не влечет для учреждения каких-либо правовых последствий, а лишь отражает сведения о нецелевом использовании последним средств федерального бюджета, носит информационный и разъяснительный характер. Данный документ не является окончательным по решению вопроса, поэтому не может быть самостоятельным предметом спора в арбитражном суде. Кроме того, поскольку обжалуемое представление не содержит каких-либо властных предписаний Комитету, следовательно, не нарушает права и законные интересы поднадзорного органа - один из основных признаков подсудности и подведомственности данного спора арбитражному суду, заявленных в ч. 1 ст. 198 АПК РФ. Необходимо также добавить, что и бюджетное законодательство не предусматривает порядок разрешения межбюджетных споров и не устанавливает подведомственность данных споров арбитражным судам. Да и, собственно, Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской
$а И.В.
Федерации от 02.06.2004 №10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» уточняет, какие именно представления административных органов (должностных лиц), осуществляющих государственный надзор (контроль), ответственность за невыполнение которых предусмотрена ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ, могут быть оспорены в арбитражном суде в случаях и в порядке, определенных гл. 24 АПК РФ. Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ выделил две категории представлений: это представления административных органов (должностных лиц), осуществляющих государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства и представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения. Что касается первого вида, то в данном случае речь идет больше о предписаниях (обязательных для исполнения) и представлениях, содержащих требования и последствия неисполнения этих требований, которые, бесспорно, являются ненормативными актами государственных органов. Что же касается второй группы, то здесь вообще речь идет о документе, который вынесен на основании свершившихся обстоятельств, отраженных в постановлении по делу об административном правонарушении. Таким образом, ни статьи КоАПа, ни нормы бюджетного законодательства не предусматривают возможность рассмотрения представлений о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, поскольку данный служебный документ не является ненормативным правовым актом административного органа и не предполагает его рассмотрение в каком-либо судебном органе.
Однако, к сожалению, данная аргументация не была принята во внимание Президиумом ВАС РФ, который в конце сентября 2009 года рассмотрел подобное дело
и отменил постановление арбитражного суда кассационной инстанции как противоречащее закону и нарушающее единообразие в толковании и применении судами норм права.
И что же в данном случае произошло? Суд своим решением расширил полномочия одного органа за счет хоть и формального, но все же уменьшения прав другого органа. Ведь с этого момента с любым актом проверки и ревизии, с любой справкой и докладной запиской можно смело обращаться в суд, затягивая, таким образом, и осложняя работу контролирующего органа, а в итоге ухудшая в целом результат его деятельности.
3. Необходимо, прежде всего, определиться, о какой административной процедуре идет речь, ведь административная деятельность органов исполнительной власти многопланова, всю ее просто невозможно подвергнуть правовой регламентации, да в этом и нет необходимости.
Тот вид административной деятельности, который регулируется нормами административного права, является административным процессом. Административный процесс публичных органов исполнительной власти состоит из трех частей:
1) административно-нормотворческая часть регламентирует нормотворческие производства по созданию (принятию, изменению, приостановлению, отмене) подзаконных нормативных актов исполнительных органов публичной власти в целях формирования правовой базы для реализации законов;
2) административно-правонаделитель-ная часть включает производства, регламентирующие неюрисдикционную правоприменительную деятельность широкого круга исполнительных органов публичной власти по реализации прав и обязанностей индивидуальных и коллективных субъектов в сфере управления, осуществляемую в административно-процессуальной форме;
3) административно-юрисдикционная часть состоит из правоприменительных
производств юрисдикционного, принудительного характера широкого круга субъектов исполнительных органов публичной власти по разрешению споров и реализации санкций с применением мер государственного принуждения (административного, дисциплинарного), осуществляемых в административно-процессуальной форме.
В предложенной концепции речь идет об административно-юрисдикционной части административного процесса.
До сих пор на законодательном уровне нет четкости в определении ряда терминов, и ученые-административисты порой одни и те же явления называют по-разному. В связи с этим необходимо законодательно закрепить основополагающие понятия, такие как «административное судопроизводство», «административная юстиция», «административное дело» и «административный спор», «административно-юрисдикционное дело», «административная жалоба» и «административный иск», «общая административная жалоба», «специальная административная жалоба», «административный внесудебный порядок», «административный досудебный порядок» и т.д.
Некоторые ученые рассматривают административное судопроизводство в качестве вида административного процесса, что, по сути, не только необоснованно, но и противоречит конституционному принципу разделения ветвей власти, который имеет в своем содержании процессуальный компонент.
Конституция Российской Федерации разграничивает данные понятия: так, в ст. 72 выделяется в качестве самостоятельных звеньев административное и административно-процессуальное законодательство, а ст. 118 Основного закона закрепляет административное судопроизводство. Каждый орган государственной власти (законодательной, исполнительной (административной) или судебной) осуществляет свою деятельность в определенной процессуальной форме: законодательный - в виде законодательного
процесса, исполнительный (административный) - посредством административного процесса, судебный - путем судопроизводства (конституционного, гражданского, уголовного и административного).
Процессуалисты административным судопроизводством считают рассмотрение любого административного дела судами в общем (гражданско-правовом) порядке.
Представляется, что административные дела имеют свою специфику (властную, административную «начинку»), что не позволяет рассматривать их аналогично гражданско-правовым делам1.
Таким образом, административное судопроизводство - это не деятельность администрации, а вид судопроизводства по рассмотрению административных дел в особом порядке, регламентированном нормами административно-процессуального права.
От административного судопроизводства следует отличать административную юстицию (в широком понимании), которая включает в себя рассмотрение административных споров (а не административных дел) в особом (административном) порядке как судебными, так и внесудебными (квазисудебными) админист-ративно-юрисдикционными органами.
Необходимо четко определиться с такими неотъемлемыми элементами административного процесса, как «административное дело» и «административный спор».
Первое понятие шире второго, так как административное дело, возникающее из управленческих (административных) правоотношений, где одним из субъектов всегда является исполнительный орган публичной власти, может иметь место как при наличии административного спора (в случае административной жалобы или административного иска), так и при его отсутствии (привлечение судом правонарушителя к административной
нова И.В.
ответственности, административное судебное санкционирование и т.д.).
Данный вывод основан и на положениях Конституции Российской Федерации, содержащей понятие «административное дело» (ст. 126).
Административные дела бывают трех видов: нормотворческие, правоприменительные и юрисдикционные.
К административно-юрисдикционным делам можно отнести следующие:
1) о привлечении к административной ответственности в судебном порядке;
2) о пересмотре постановлений и решений по делам об административных правонарушениях;
3) по административным спорам субъектов публичной власти о компетенции;
4) по административным спорам о правомерности нормативных и ненормативных актов органов публичной власти по вопросам компетенции;
5) по спорам между РФ и субъектами РФ по вопросам компетенции;
6) по спорам между субъектами РФ;
7) по спорам, возникающим в ходе проведения избирательной кампании, референдума;
8) о взимании налогов, сборов, иных обязательных платежей, пеней и по иным налоговым спорам;
9) по спорам в области таможенного дела и таможенного регулирования и др.
Действующее российское законодательство выделяет два вида административных жалоб.
Первый вид - общая административная жалоба (административная жалоба на действия (бездействие) должностных лиц и органов публичной власти, если лицо считает, что указанными действиями (бездействием) нарушаются права, свободы и законные интересы гражданина либо иных лиц). В союзном законодательстве вопросы общей административной жалобы регулировались Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12.04.1968 г. №2534-УП «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граж-
дан». До этого времени действовало Постановление СНК СССР от 04.06.1936 г. №988, регулирующее рассмотрение жалоб трудящихся. В 2006 г. принят Федеральный закон №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Данный Закон, к сожалению, не называет среди жалобщиков таких невластных субъектов, как индивидуальные предприниматели, предприятия, учреждения, организации.
В современной системе российского права общие административные жалобы регламентируются Федеральным законом от 02.05.2006 г. №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», Указом Президента Российской Федерации от 24.08.2004 г. №1102 «Об утверждении Положения об Управлении Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан», рядом положений, инструкций, приказами публичных органов исполнительной власти (к примеру, Приказ Федеральной службы безопасности Российской Федерации от 04.12.2000 г. №613 «Об утверждении Инструкции о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан в органах федеральной службы безопасности»).
В ряде субъектов Российской Федерации также действуют законы, определяющие права граждан на административную жалобу. В частности, Закон города
Москвы от 18.06.1997 г. №25 «Об обращениях граждан», Закон Воронежской области от 08.06.1998 г. №44-П-ОЗ «Об обращениях граждан» и др.
Второй вид административной жалобы - специальная административная жалоба, которая рассматривается в порядке пересмотра постановления по делу об административном правонарушении, - предусмотрен гл. 30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Под внесудебным рассмотрением следует понимать рассмотрение административного дела административно-юрисдикцион-ным органом при отсутствии административного спора (например, дела об административном правонарушении) либо рассмотрение административного спора, инициированного самим невластным субъектом, административно-юрисдикционным органом (в этом случае у невластного субъекта был выбор между судебным и административным обжалованием). В любом случае внесудебное рассмотрение административного дела не исключает его дальнейшего рассмотрения в судебных органах.
Досудебное (претензионное) обжалование - обращение невластного субъекта с жалобой в административно-юрисдикцион-ный орган как обязательная стадия, необходимая для дальнейшего обращения в судебные органы.
Продолжение следует
ЛИТЕРАТУРА
1. См.: Проблемы применения КоАП РФ: Материалы «круглого стола» // Арбитражная практика. 2003. №7. С. 51; Минашкин А.В. Подведомственность арбитражным судам экономических споров и других дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений: Проблемы соотношения норм Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях // Арбитражный и гражданский процесс. 2003. №1. С. 20.
2. См., напр.: Александрова Л.Б. Спорные моменты при рассмотрении дел об административных правонарушениях // Арбитражная практика. 2004. №10. С. 48-52; Кононов П.И. О некоторых вопросах применения положений общей и процессуальной частей КоАП РФ /
Панова И.В.
/ Арбитражная практика. 2005. №2. С. 84-89; Петровский А.В., Цветкова Е.Л. Привлечение к административной ответственности // Арбитражная практика. 2004. №11. С. 79-83.
3. См.: Налоговый кодекс Российской Федерации (Часть 1): Федеральный закон от 31 июля 1998 г. №146-ФЗ (ред. от 2 февраля 2006 г.) // СЗ РФ. 1998. №31. Ст. 3824, 3825; Российская газета. 2006. 8 февраля.
4. Порядок подготовки «административных» дел к судебному разбирательству и сроки их рассмотрения: Дискуссия // Арбитражная практика. 2004. №6. С. 62.
5. Административное право России: Учебник. М.: ТК Велби, Изд-во «Проспект», 2007. С. 140.
6. Административное право России: Курс лекций / К.С. Бельский (и др.); под ред. Н.Ю. Хаманевой. М.: ТК Велби, Изд-во «Проспект», 2007. С. 324.
7. См., напр.: Административное право России: Курс лекций / К.С. Бельский (и др.); под ред. Н.Ю. Хаманевой. М.: ТК Велби, Изд-во «Проспект», 2007. С. 324; Ломакина В.Ф. Административное право Российской Федерации: Учебное пособие. М.: ЭКСМО, 2006. С. 195.
8. Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ЭКСМО, 2006. С. 216.
9. См., напр.: Административное право России: Курс лекций / К.С. Бельский (и др.); под ред. Н.Ю. Хаманевой. М.: ТК Велби, Изд-во «Проспект», 2007. С. 324; Ломакина В.Ф. Административное право Российской Федерации: Учебное пособие. М.: ЭКСМО, 2006. С. 343.
10. Манохин В.М., Адушкин Ю.С. Российское административное право: Учебник. 2-е изд., испр. и доп. Саратов: Изд-во Саратовской государственной академии права. С. 242.
