CC BY
46DOI 10.24411/2076-1503-2020-10343 КОННОВ Иван Александрович,
кандидат политических наук, доцент, заместитель директора Нижегородского института управления -
филиала РАНХиГС, e-mail: [email protected]
ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ УРЕГУЛИРОВАНИЯ КОНФЛИКТА ИНТЕРЕСОВ В ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ ОРГАНИЗАЦИЯХ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ
Аннотация. Категория «конфликт интересов педагогического работника» отражена в Федеральном законе от 29.12.2012 № 273-Ф3 «Об образовании в Российской Федерации». В статье раскрываются особенности и проблемы правового урегулирования конфликта интересов в образовательных организациях высшего образования. Анализируются термины «конфликт интересов» и «личная заинтересованность» педагогического работника образовательной организации, обращено внимание на двоякое толкование ситуаций конфликта интересов педагогических работников в образовательных организациях высшего образования. Автором высказаны предложения по предупреждению и урегулированию конфликта интересов педагогических работников.
Ключевые слова: образовательные организации высшего образования, конфликт интересов педагогического работника, обязанности, запреты, ограничения, предупреждение, коррупция, противодействие коррупции.
KONNOV Ivan Aleksandrovich,
PhD in policy, an associate professor, deputy director of Nizhny Novgorod Institute of Management -
Branch of RANEPA
LEGAL ASPECTS OF MANAGING THE CONFLICT OF INTEREST IN HIGHER EDUCATION ORGANIZATIONS
Annotation. The category "conflict of interest of teaching staff" is reflected in the Federal Act 29.12.2012 № 273-FZ "Education in the Russian Federation". The article discusses the peculiarities and problems of the legal settlement of conflicts of interest in higher education organizations. The terms "conflict of interest" and "vested interest" of teaching staff of the educational organization are analyzed, attention is drawn to the ambiguous interpretation of situations of conflict of interests of teaching staff in higher education organizations. The author makes proposals for the prevention and resolution of conflicts of interest among teaching staff.
Key words: higher education organizations, conflict of interest of teaching staff, duties, prohibitions, restrictions, prevention, corruption, anti-corruption.
Введение. Противодействие коррупции остается одной из существенных нерешенных проблем современного российского государства. Высшее образование имеет особую важность для общества и государства, что делает коррупционные правонарушения в этой сфере особенно нетерпимыми и представляют собой угрозу национальной безопасности Российской Федерации. Указанный вид коррупции крайне опасен потому, что образовательные организации высшего образования каждый год выпускают тысячи специалистов для органов управления и отраслей народного хозяйства, а реальный уровень знаний, умений и навыков которых может быть значительно искажен коррупционными проявлениями.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 3 • 2020
Противодействие коррупции включает в себя не только механизм реагирования на лиц, совершивших коррупционные правонарушения, но и ориентирует на формирование механизма выявления и устранения причин и условий коррупционного поведения. В связи с этим, институт урегулирования и предупреждения конфликта интересов становится центральным профилактическим инструментом, направленным на выявление и устранение причин, способствующих возникновению и развитию коррупционных рисков.
Основная часть. В статье 10 Федерального закона «О противодействии коррупции» под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или
косвенная) лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий) [1].
Необходимо обратить внимание на то, что круг лиц, на которых возлагается обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, ограничен, закрепление соответствующей обязанности за иными категориями лиц допускается только федеральным законом.
Институт предотвращения и урегулирования конфликта интересов, появившись как принцип деятельности публичной власти, постепенно переходит и в отношения с участием иных субъектов, не находящихся на службе, не занимающих государственные или муниципальные должности. Особенности предупреждения и урегулирования конфликта интересов для образовательных организаций всех уровней определены Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» [2]. Понятие «конфликт интересов педагогического работника» определено в пункте 33 статьи 2 данного Федерального закона и в котором отмечается, что «конфликт интересов педагогического работника - ситуация, при которой у педагогического работника при осуществлении им профессиональной деятельности возникает личная заинтересованность в получении материальной выгоды или иного преимущества и которая влияет или может повлиять на надлежащее исполнение педагогическим работником профессиональных обязанностей вследствие противоречия между его личной заинтересованностью и интересами обучающегося, родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся».
К педагогическим работникам организаций высшего образования (профессорско-преподавательскому составу) в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 августа 2013 года № 678 «Об утверждении номенклатуры должностей педагогических работников организаций, осуществляющих образовательную деятельность, должностей руководителей образовательных организаций» относятся: ассистент, декан факультета, начальник факультета, директор института, начальник института, доцент, заведующий кафедрой, начальник кафедры, заместитель начальника кафедры, профессор, преподаватель, старший преподаватель[3].
Для перечисленных выше категорий работников образовательных организаций высшего образования Верховный Суд Российской Федера-
ции своим решением от 11.05.2018 № ВКАПИ18-13 обосновал законность включения их в число должностей, на которые распространяется обязанность по предоставлению сведений о дохо-дах[4]. Суд аргументировал свое решение тем, что образовательное законодательство запрещает преподавателям оказывать платные образовательные услуги обучающимся в данной организации, если это приводит к конфликту интересов педагогического работника. Необходимо заметить, что указанное решение Суда не учитывает Указ Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 г. № 557 «Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей» [5], Указ Президента Российской Федерации от 2 апреля 2013 г. № 309 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О противодействии коррупции» [6], Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», статью 349.2 Трудового кодекса Российской Федерации [7], Постановление Правительства Российской Федерации от 5 июля 2013 г. № 568 «О распространении на отдельные категории граждан ограничений, запретов и обязанностей, установленных Федеральным законом «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами в целях противодействия коррупции» [8].
Ссылаясь на пункт 33 статьи 2 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», Суд неоправданно расширил действие конфликта интересов педагогического работника образовательной организации высшего образования.
Поэтому поводу необходимо отметить неправомерное стремление отдельных государственных органов соотнести конфликт интересов педагогического работника образовательной организации высшего образования с конфликтом интересов лица, выполняющего функции, связанные с коррупционными рисками, перечень которых изложен разделе 3 Указа Президента Российской Федерации от 18.05.2009 № 557, а именно: осуществление постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями функций представителя власти либо организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций; предоставление государственных услуг гражданам и организациям; осуществление контрольных и надзорных меро-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 3 • 2020
приятий; подготовку и принятие решений о распределении бюджетных ассигнований, субсидий, межбюджетных трансфертов, а также распределение ограниченного ресурса (квоты, частоты, участки недр и др.); управление государственным имуществом; осуществление государственных закупок либо выдачу лицензий и разрешений; хранение и распределение материально-технических ресурсов[9].
Педагогические должности в образовательных организациях высшего образования и должности федеральной государственной гражданской службы, военной службы и федеральной государственной службы, определенных в Указе Президента Российской Федерации, не могут быть сравнимы по обязанности предоставления сведений о доходах.
Статья 349.2 Трудового кодекса РФ устанавливает, что для работников организаций, созданных Российской Федерацией на основании федеральных законов, организаций, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами, в случаях и порядке, которые установлены Правительством Российской Федерации, распространяются ограничения, запреты и обязанности, установленные законодательством Российской Федерации о противодействии коррупции.
Так же в соответствии с пунктом 7.1 статьи 81 Трудового Кодекса Российской Федерации за доказанный конфликт интересов к преподавателю организации высшего образования могут быть применены меры юридической ответственности. В Трудовом кодексе имеется специальное основание для расторжения трудового договора по инициативе работодателя. Непринятие работником мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, стороной которого он является - будет основанием для расторжения договора, если действия работника дают основания для утраты доверия со стороны работодателя.
В связи с указанной проблемой рассмотрим термин «личная заинтересованность» педагогического работника образовательной организации. Под личной заинтересованностью работника образовательной организации понимается заинтересованность работника, связанная с возможностью получения им при выполнении своей работы незаконных доходов в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц.
В правовой теории заинтересованность подразделяется на корыстную и личную. Под корыстной заинтересованностью понимается желание получить материальную выгоду, а под личной заинтересованностью достижение цели личной
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 3 • 2020
выгоды нематериального характера (заручиться поддержкой при решении какого-либо вопроса, карьеризм, семейственность, желание скрыть свою некомпетентность, стремление, месть, и др.). Термин «личная заинтересованность», предложенный законодателем при определении ситуации конфликта интересов педагогического работника не охватывает возможные ситуации наступления негативных последствий нематериального характера и причинения вреда всему обществу и государству.
Неоправданным являются попытки подменить или смешать конфликт интересов педагогического работника и конфликт интересов лица, выполняющего функции, связанные с коррупционными рисками.
В упомянутом Решении Верховного Суда РФ довод о том, что должности профессорско-преподавательского состава организаций высшего образования в аналогичных перечнях иных федеральных органов исполнительной власти отсутствуют, и установленный подход влечет неравенство прав граждан и тем самым нарушает положения ст. 19 Конституции РФ, не был принят во внимание Судом. Отметим также, что различается и ответственность, которая устанавливается антикоррупционным законодательством и образовательным законодательством за непринятие мер по урегулированию конфликта интересов.
Не отрицая, что осуществление преподавательской деятельности неразрывно связано с организацией, руководством и контролем учебной, воспитательной и учебно-методической работы по соответствующим дисциплинам, контролем за обучающимися (студентами, слушателями), текущим контролем успеваемости и качества подготовки обучающихся с занесением результатов такого контроля в соответствующие документы, тем не менее следует признать некорректным подход, согласно которому определение элементов конфликта интересов педагогических работников отдано на «откуп» «ведомственных» актов, а в ряде случаев осуществляется и локальным регулированием образовательных организаций. Это приводит к возникновению разных статусов педагогических работников в зависимости от «ведомственной» принадлежности организации, в которых они осуществляют свою трудовую деятельность.
Кроме того следует подчеркнуть, что отдельные суды признают преподавателей организаций высшего образования должностными лицами. Суды находят признаки организационно-распорядительной функции в таких полномочиях преподавателя, как выбор методов и средств обучения, прием экзаменов, зачетов, право чтения лекций, проведение семинарских занятий и др.
Заключение. Подводя итоги, отметим главные выводы, которые могут быть сформулированы для совершенствования законодательства, нацеленного на противодействие коррупции в сфере высшего образования. Поскольку в педагогической деятельности выделяются, по крайней мере, две основополагающих функции: первая -предоставление образовательной услуги и воспитания, вторая - осуществление контроля за надлежащим освоением обучающимся учебной дисциплины, необходимо устанавливать особенности возникновения конфликта интересов отдельно для каждой из этих функций.
Результаты рассмотрения проблемы позволяют с достаточной определенностью утверждать о настоятельной потребности в корректировке определения «конфликт интересов» педагогического работника, установленного п. 33 ст. 2 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации». Преломляя по отношению к образовательной сфере положения ст. 10 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», можно предложить понимать под конфликтом интересов педагогического работника ситуацию, при которой его личная заинтересованность (прямая или косвенная) влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им профессиональных обязанностей.
Сравнивая законодательство, регламентирующее деятельность государственных служащих Российской Федерации и законодательство об образовательной деятельности, отметим, что в законах не отражены четкие предписания для педагогических работников не допускать ситуации конфликта интересов и оповещать об их возникновении.
Одновременно необходимо отметить, что формирование антикоррупционных стандартов поведения в образовательных организациях находится на начальном этапе развития и поэтому современный механизм преодоления конфликта интересов в сфере образования нуждается в совершенствовании. Двоякое же толкование ситуаций конфликта интересов педагогических работников в образовательных организациях высшего образования могут привести к нарушению прав и интересов обучающихся и педагогических работников.
В связи с тем, что закрепление соответствующей обязанности принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов допускается только посредством федерального закона, предлагается, требования антикоррупционного законодательства в части урегулирования конфликта интересов законода-
телю распространить на тех, кто оказывает образовательные услуги в государственной, региональной или муниципальной образовательной организации высшего образования.
Список литературы:
[1] Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ (ред. от 16.12.2019) «О противодействии коррупции» // Собрание законодательства РФ, 29.12.2008, № 52 (ч. 1), ст. 6228.
[2] Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 31.12.2012, № 53 (ч. 1), ст. 7598.
[3] Постановление Правительства РФ от 08.08.2013 № 678 «Об утверждении номенклатуры должностей педагогических работников организаций, осуществляющих образовательную деятельность, должностей руководителей образовательных организаций» // Собрание законодательства РФ, 19.08.2013, N 33, ст. 4381.
[4] Решение Верховного Суда РФ от 11.05.2018 № ВКАПИ18-13 «Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующим Перечня должностей, утв. Приказом Министра обороны РФ от 04.04.2016 № 175» // Справочная правовая система «Консультант-Плюс». URL: http://www.consultant.ru (дата обращения 24.04.2020).
[5] Указ Президента РФ от 18.05.2009 № 557 (ред. от 31.12.2019) «Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей» // Собрание законодательства РФ, 25.05.2009, № 21, ст. 2542.
[6] Указ Президента РФ от 02.04.2013 № 309 (ред. от 13.05.2019) «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О противодействии коррупции» (вместе с «Положением о порядке направления запросов в Федеральную службу по финансовому мониторингу при осуществлении проверок в целях противодействия коррупции») // Собрание законодательства РФ, 08.04.2013, № 14, ст. 1670.
[7] Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 № 197-ФЗ (ред. от 16.12.2019) // Собрание законодательства РФ, 07.01.2002, № 1 (ч. 1), ст. 3.
[8] Постановление Правительства РФ от 05.07.2013 № 568 (ред. от 15.02.2017) «О распро-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 3 • 2020
странении на отдельные категории граждан ограничений, запретов и обязанностей, установленных Федеральным законом «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами в целях противодействия коррупции» // «Собрание законодательства РФ», 15.07.2013, № 28, ст. 3833.
[9] Указ Президента РФ от 18.05.2009 № 557 (ред. от 31.12.2019) «Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей» // Собрание законодательства РФ, 25.05.2009, N 21, ст. 2542.
Spisok literatury:
[1] Federal'nyj zakon ot 25.12.2008 № 273-FZ (red. ot 16.12.2019) «O protivodejstvii korrupcii» // Sobranie zakonodatel'stva RF, 29.12.2008, № 52 (ch. 1), st. 6228.
[2] Federal'nyj zakon ot 29.12.2012 № 273-FZ «Ob obrazovanii v Rossijskoj Federacii» // Sobranie zakonodatel'stva RF, 31.12.2012, № 53 (ch. 1), st. 7598.
[3] Postanovlenie Pravitel'stva RF ot 08.08.2013 № 678 «Ob utverzhdenii nomenklatury dolzhnostej pedagogicheskih rabotnikov organizacij, osushchestvlyayushchih obrazovatel'nuyu deyatel'nost', dolzhnostej rukovoditelej obrazovatel'nyh organizacij» // Sobranie zakonodatel'stva RF, 19.08.2013, N 33, st. 4381.
[4] Reshenie Verhovnogo Suda RF ot 11.05.2018 № VKAPI18-13 «Ob otkaze v udovletvorenii zayavleniya o priznanii chastichno nedejstvuyushchim Perechnya dolzhnostej, utv. Prikazom Ministra oborony RF ot 04.04.2016 № 175» // Spravochnaya pravovaya sistema «Konsul'tantPlyus». URL: http://www.consultant.ru (data obrashcheniya 24.04.2020).
[5] Ukaz Prezidenta RF ot 18.05.2009 № 557 (red. ot 31.12.2019) «Ob utverzhdenii perechnya dolzhnostej federal'noj gosudarstvennoj sluzhby, pri zameshchenii kotoryh federal'nye gosudarstvennye sluzhashchie obyazany predstavlyat' svedeniya o svoih dohodah, ob imushchestve i obyazatel'stvah imushchestvennogo haraktera, a takzhe svedeniya o dohodah, ob imushchestve i obyazatel'stvah imushchestvennogo haraktera svoih suprugi (supruga) i nesovershennoletnih detej» // Sobranie zakonodatel'stva RF, 25.05.2009, № 21, st. 2542.
[6] Ukaz Prezidenta RF ot 02.04.2013 № 309 (red. ot 13.05.2019) «O merah po realizacii otdel'nyh polozhenij Federal'nogo zakona «O protivodejstvii korrupcii» (vmeste s «Polozheniem o poryadke napravleniya zaprosov v Federal'nuyu sluzhbu po finansovomu monitoringu pri osushchestvlenii proverok v celyah protivodejstviya korrupcii») // Sobranie zakonodatel'stva RF, 08.04.2013, № 14, st. 1670.
[7] Trudovoj kodeks Rossijskoj Federacii ot 30.12.2001 № 197-FZ (red. ot 16.12.2019) // Sobranie zakonodatel'stva RF, 07.01.2002, № 1 (ch. 1), st. 3.
[8] Postanovlenie Pravitel'stva RF ot 05.07.2013 № 568 (red. ot 15.02.2017) «O rasprostranenii na otdel'nye kategorii grazhdan ogranichenij, zapretov i obyazannostej, ustanovlennyh Federal'nym zakonom «O protivodejstvii korrupcii» i drugimi federal'nymi zakonami v celyah protivodejstviya korrupcii» // «Sobranie zakonodatel'stva RF», 15.07.2013, № 28, st. 3833.
[9] Ukaz Prezidenta RF ot 18.05.2009 № 557 (red. ot 31.12.2019) «Ob utverzhdenii perechnya dolzhnostej federal'noj gosudarstvennoj sluzhby, pri zameshchenii kotoryh federal'nye gosudarstvennye sluzhashchie obyazany predstavlyat' svedeniya o svoih dohodah, ob imushchestve i obyazatel'stvah imushchestvennogo haraktera, a takzhe svedeniya o dohodah, ob imushchestve i obyazatel'stvah imushchestvennogo haraktera svoih suprugi (supruga) i nesovershennoletnih detej» // Sobranie zakonodatel'stva RF, 25.05.2009, N 21, st. 2542.
ЮРКОМ ПАНИ
^^ www.law-books.ru
Юридическое издательство «ЮРКОМПАНИ» издает научные журналы:
• Научно-правовой журнал «Образование и право», рекомендованный ВАК Министерства науки и высшего образования России (специальности 12.00.01,12.00.02), выходит 1 раз в месяц.
• Научно-правовой журнал «Право и жизнь», рецензируемый (РИНЦ, Е-ЫЬгагу), выходит 1 раз в 3 месяца.
f
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 3 • 2020
