CC BY
42
Р. А. ЖУРАВЛЕВ,
доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ (Академия управления МВД России)
R. A. ZHURAVLEV,
Doctor of Law, Professor, Chief Researcher at the Research Center, Merited Jurist of the Russian Federation (Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia)
УДК 351.745
Правовые аспекты организации муниципальной милиции (к третьему законопроекту о создании муниципальной милиции)
The Law Aspects of the Municipal Militia Organization (to the Third Draft Law About Municipal Militia Creation)
В статье рассматриваются основные правовые и организационные проблемы реализации органами местного самоуправления конституционной функции по охране общественного порядка.
Местное самоуправление, муниципальная милиция, законопроект, охрана общественного порядка.
The article considers the main law and organizational problems of implementation by bodies of local self-government the constitutional function for public order protection.
Local self-government, municipal militia, draft law, public order protection.
В течение двадцати лет после принятия в 1993 г. всенародным голосованием Конституции Российской Федерации (далее — Конституция РФ), закрепившей право народа России осуществлять свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления, все более значимыми становятся вопросы правового и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления по реализации конституционной функции — охране общественного порядка [1, ст. 132].
По данным опроса, проведенного Всероссийским центром изучения общественного мнения (ВЦИОМ) о проблемах преступности в российском обществе, 46 % россиян считают преступность в своем населенном пункте серьезной проблемой, а 7 % — за последний год становились жертвами преступлений. Вместе с тем 49 % пострадавших не обращались
за помощью в правоохранительные органы, чаще всего потому что считали их неспособными помочь [17].
Однако статистика оперирует еще более тревожными данными: за последние два года в России зарегистрировано более 4 млн преступлений, при которых погибли свыше 50 тыс. человек, почти 100 тыс. граждан причинен тяжкий вред здоровью, материальный ущерб от преступных деяний ежегодно достигает сотен миллиардов рублей.
Все это актуализирует проблему реализации органами местного самоуправления своих функций и полномочий по охране общественного порядка на территории муниципального образования (района, округа, города).
Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [11] охрана общественного порядка, организация и содержание
муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью отнесены к ведению местного самоуправления. Но реализация указанного положения фактически ограничилась проведением эксперимента в ряде регионов страны.
Только через 10 лет после принятия Конституции РФ был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которым к вопросам местного значения муниципального района отнесена организация охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией [11, п. 8 ст. 15]. Данная позиция определена как вопрос местного значения и для городского округа [11, п. 9 ст. 16].
Указанные правовые нормы, как это предусмотрено в абзаце втором ч. 3 ст. 83 указанного федерального закона, вступают в силу лишь в сроки, установленные федеральным законом, определяющим порядок организации и деятельности муниципальной милиции [11]. Но срок подготовки указанного законопроекта не был определен. Следовательно, не случайно, что и через 14 лет после принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закон о муниципальной милиции все еще не принят. Все это создает правовую неопределенность в реализации местным самоуправлением своей конституционной функции по охране общественного порядка.
Вместе с тем Правительство РФ, представительные органы субъектов РФ не используют свое право законодательной инициативы по разрешению коллизии, при которой федеральным законом, даже не конституционным, фактически заморожена, отсрочена без определения конкретного срока конституционная функция местного самоуправления по охране общественного порядка.
Представляется, что каких-либо веских и убедительных оснований для подобной позиции нет.
В настоящее время муниципальные образования занимают солидную нишу в социально-экономической жизни российского общества. Достаточно отметить, что на 1 января 2016 г. было свыше 22 тыс. муниципальных образований. В их ведении находилось более 86 тыс. муниципальных организаций в сфере образования, 27 тыс. организаций в сфере культуры, 4 502 спортивные организации. Всего в системе местного самоуправления работают почти 5 млн человек, в том числе 469 тыс. в исполнительно-распорядительных органах муниципальных образований [18]. И не случайно, что права и обязанности местного самоуправления постоянно
расширяются. Достаточно отметить, что только за последнее десятилетие к полномочиям городского округа, городского округа с внутригородским делением дополнительно отнесено следующее:
— организация и осуществление мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории городского округа от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств;
— создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории городского округа;
— организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений;
— осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья;
— организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью в городском округе [2];
— участие в профилактике терроризма и экстремизма [3];
— осуществление муниципального лесного контроля [4];
— создание муниципальной пожарной охраны [5];
— осуществление мер по противодействию коррупции [6];
— оказание поддержки общественным наблюдательным комиссиям, осуществляющим общественный контроль за обеспечением прав человека и содействие лицам, находящимся в местах принудительного содержания [10];
— создание муниципальных образовательных организаций высшего образования [7];
— оказание поддержки гражданам и их объединениям, участвующим в охране общественного порядка, создание условий для деятельности народных дружин [8];
— осуществление мероприятий в сфере профилактики правонарушений [9] и др.
Расширены полномочия и иных муниципальных образований.
Очевидно, что такой подход совершенно обоснован и способствует максимально полной и более эффективной реализации возможностей местного самоуправления в решении наиболее актуальных проблем населения.
Вместе с тем правовые и организационные аспекты реализации конституционной функции местного самоуправления по охране общественного порядка остались без должного решения. Дополнительное введение в перечень
вопросов местного значения таких направлений, как оказание поддержки гражданам и их объединениям, участвующим в охране общественного порядка, создание условий для деятельности народных дружин, осуществление мероприятий в сфере профилактики правонарушений, создавало для местного самоуправления лишь определенную и при этом весьма ограниченную нормами закона возможность его участия в обеспечении правопорядка.
В частности, несмотря на то что в соответствии со ст. 5 Федерального закона «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» органы местного самоуправления являются субъектами профилактики правонарушений, они даже не наделены правом использования некоторых форм профилактического воздействия [12, ст. 17].
Отсутствие должных правовых основ деятельности органов местного самоуправления по охране общественного порядка, обеспечения безопасности населения муниципального района, городского округа не способствует полному и эффективному использованию потенциала местного самоуправления в указанной сфере. На это обстоятельство обратили внимание свыше 60 % из числа опрошенных в ходе исследования сотрудников органов местного самоуправления [14].
Все вышесказанное актуализирует задачу создания правовых основ организации и деятельности муниципальной милиции, от решения которой фактически устранились соответствующие федеральные органы власти и управления.
Еще в период СССР вопросы организации муниципальной милиции рассматривались Ученым советом Академии управления МВД СССР с участием ведущих ученых, представителей Верховного Совета СССР, Моссовета, МВД СССР и др. По тематике, связанной с организацией муниципальной милиции, проведен ряд диссертационных и иных научных исследований (А. М. Кононов, Е. Ю. Шихов и другие) [13, 15, 19]. Но многие рекомендации ученых так и не реализованы.
В 1998 г. в 87 муниципальных образованиях проведен эксперимент по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления. Однако и он не дал должных результатов, прежде всего, по причине отсутствия должного ресурсного, организационно-правового обеспечения. Достаточно отметить, что в период эксперимента объем финансирования муниципальной милиции был не более 60—65 % расчетной потребности.
По решению этой проблемы в последние годы сформировались определенные предпосылки: увеличились муниципальные об-
разования, укрепились их материальные базы и др. Депутаты Государственной Думы РФ А. Г. Назаров — в 2011 г., Т. Н. Москалько-ва и другие — в 2014 г. разработали и внесли в Государственную Думу РФ законопроекты о создании муниципальной милиции, о возможности дополнительного финансирования полиции за счет муниципальных образований, но все они получили отрицательный отзыв Правительства РФ и были сняты с рассмотрения.
Новым этапом по формированию правовых основ организации и деятельности муниципальной милиции стал законопроект более двадцати депутатов Государственной Думы РФ (С. М. Миронов и другие) «О муниципальной милиции в Российской Федерации» [16].
Фактически это уже третий законопроект о муниципальной милиции, поступивший в Государственную Думу РФ за последние шесть лет. Очевидно, что это позволило авторам учесть ряд замечаний по ранее внесенным законопроектам и более четко и аргументировано определить приоритеты.
Авторы указанного законопроекта, в частности, отмечают, что муниципальная милиция рассматривается как самостоятельный муниципальный орган, созданный представительным органом муниципального образовании (муниципальный район, городской округ) в виде бюджетного учреждения, и не входит в структуру местной администрации, а непосредственно подчиняется главе муниципального образования. Численность муниципальной милиции муниципального образования утверждается представительным органом исполнительной власти муниципального образования по представлению главы муниципального образования и не должна быть ниже нормативов численности, утверждаемых законом субъекта РФ.
В состав муниципальной милиции входят дежурные части, подразделения патрульно-постовой службы, участковых уполномоченных муниципальной милиции, инспекции (участковые инспекторы) по делам несовершеннолетних, исполнения административного законодательства и другие подразделения, необходимые для выполнения обязанностей, возложенных на муниципальную милицию.
Законопроектом определяются основные направления деятельности муниципальной милиции на территории муниципального образования: охрана общественного порядка, профилактика преступлений и административных правонарушений, предупреждение и пресечение преступлений, административных правонарушений, других антиобщественных действий; производство по делам об административных правонарушениях; оказание помощи гражданам, должностным лицам, организациям и об-
щественным объединениям в осуществлении их прав и законных интересов.
Для обеспечения столь внушительных функций сотрудники муниципальной милиции наделяются широкими полномочиями и правами: составление протоколов об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, ответственность за которые установлена законами субъекта РФ; задержание лиц, в отношении которых для этого имеются основания; осуществление в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях, личного досмотра граждан, а также досмотра их транспортных средств и др.
Законопроект предусматривает систему мер общественного контроля за деятельностью муниципальной милиции, ее оценки:
— начальник органа муниципальной милиции, участковые уполномоченные милиции избираются на пять лет на конкурсной основе прямым тайным голосованием граждан, постоянно проживающих в границах муниципального образования, а также отчитываются о своей работе перед населением;
— при главе муниципального образования создается общественный совет, который призван обеспечить согласование общественно значимых интересов населения в деятельности муниципальной милиции и осуществление общественного контроля ее деятельности;
— общественное мнение населения муниципального образования является основным критерием официальной оценки деятельности муниципальной милиции.
Рассмотренные выше основные подходы к формированию правовых основ организации и деятельности муниципальной милиции, несомненно, заслуживают поддержки. Все это
призвано обеспечить должную независимость муниципальной милиции при реализации своих функций по охране общественного порядка и уменьшить риск субъективизма в руководстве ею.
Следует согласиться с мнением профессора А. М. Кононова, авторов законопроекта, что в настоящее время представляется необходимым вести речь не столько о децентрализации современной полиции, сколько о демонополизации правоохранительной функции, и прежде всего — функции охраны общественного порядка.
Безусловно, законопроект и в третьей редакции имеет ряд недостатков, в том числе в источниках и порядке финансирования, техническом обеспечении муниципальной милиции, прохождении службы. По нашему мнению, было бы целесообразным установить и определенный переходный период (2—3 года) для создания правовых, организационных, материально-технических и финансовых основ муниципальной милиции.
Вместе с тем на этот законопроект получены отрицательные заключения Правительства РФ, Комитета по безопасности Государственной Думы РФ, что, безусловно, во многом негативно повлияет на дальнейший процесс его прохождения в законодательном органе.
Очевидно, что создание должных законодательных основ по реализации конституционной функции местного самоуправления — организации охраны общественного порядка — связано с очень сложным организационным правовым научным процессом. По нашему мнению, более активное участие ученых Академии управления МВД России в дальнейшей разработке этой актуальной проблемы было бы полезным как для практики, так и для науки.
Список литературы:
References:
1. Конституция Российской Федерации (принята 12 декабря 1993 г.) // СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.
2. О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований: федер. закон от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ // СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. I). Ст. 25.
3. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации
1. The Constitution of the Russian Federation (adopted on the 12th of December, 1993) // The legislation's compilation of the Russian Federation. 2014. № 31. Article 4398.
2. About introduction of changes to the legislative acts of the Russian Federation in connect with authority enlargement of state government bodies in subjects of the Russian Federation for inventory of collective leading of the Russian Federation and subjects of the Russian Federation, and also with enlargement of questions' list of the local importance for municipal appearing: the federal law from the 29th of December, 2004. № 199-03 // The legislation's compilation of the Russian Federation. 2005. № 1 (part I). Article 25.
в связи с принятием Федерального закона «О ратификации конвенции Совета Европы о предупреждении терроризма» и Федерального закона «О противодействии терроризму»: федер. закон от 27 июля 2006 г. № 153-Ф3 // СЗ РФ. 2006. № 31 (ч. I). Ст. 3452.
4. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: федер. закон от 25 декабря 2008 г. № 281-ФЗ // СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. I). Ст. 6236.
5. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: федер. закон от 27 декабря 2009 г. № 365-ФЗ // СЗ РФ. 2009. № 52 (ч. I). Ст. 6441.
6. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции: федер. закон от 21 ноября 2011 г. № 329-ФЗ // СЗ РФ. 2011. № 48. Ст. 6730.
7. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу законодательных актов (отдельных положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»: федер. закон от 2 июля 2013 г. № 185-ФЗ // СЗ РФ. 2013. № 27. Ст. 3477.
8. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам участия граждан в охране общественного порядка: федер. закон от 2 апреля 2014 г. № 70-ФЗ // СЗ РФ. 2014. № 14. Ст. 1562.
9. О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: федер. закон от 23 июня 2016 г. № 197-ФЗ // СЗ РФ. 2016. № 26 (ч. I). Ст. 3866.
10. О внесении изменений в Федеральный закон «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» и отдельные законодательные акты Российской Федерации: федер. закон от 6 декабря 2011 г. № 411-ФЗ. Доступ из информационно-правового портала «Гарант».
3. About introduction of changes to the separate legislative acts of the Russian Federation in connect with adoption of the Federal law "About the convention ratification of the Council of Europe about terrorism warning": the federal law from the 27th of July, 2006. № 153-03 // The legislation's compilation of the Russian Federation. 2006. № 31 (part I). Article 3452.
4. About introduction of changes to the separate legislative acts of the Russian Federation: the federal law from the 25th of December, 2008. № 281-03 // The legislation's compilation of the Russian Federation. 2008. № 52 (part I). Article 6236.
5. About introduction of changes to the separate legislative acts of the Russian Federation in connect with activity perfection of government bodies in subjects of the Russian Federation and bodies of local self-government: the federal law from the 27th of December, 2009. № 365-03 // The legislation's compilation of the Russian Federation. 2009. № 52 (part I). Article 6441.
6. About introduction of changes to the separate legislative acts of the Russian Federation in connect with activity perfection of state government in the range of corruption counteraction: the federal law from the 21st of November, 2011. № 329-03 // The legislation's compilation of the Russian Federation. 2011. № 48. Article 6730.
7. About introduction of changes to the separate legislative acts of the Russian Federation and acceptance of invalid legislative acts (separate legislative acts positions) of the Russian Federation in connect with the Federal law adoption "About education in the Russian Federation": the federal law from the 2nd of July, 2013. № 185-03 // The legislation's compilation of the Russian Federation. 2013. № 27. Article 3477.
8. About introduction of changes to the separate legislative acts of the Russian Federation for the questions of citizens' participation in public order protection: the federal law from the 2nd of April, 2014. № 70-03 // The legislation's compilation of the Russian Federation. 2014. № 14. Article 1562.
9. About introduction of changes to the article 26.3 of the Federal law "About the general principles for organization of the legislative (representative) and the executive bodies of state government in subjects of the Russian Federation" and the Federal law "About the general principles for organization of the local self-government in the Russian Federation": the federal law from the 23rd of June, 2016. № 197-03 // The legislation's compilation of the Russian Federation. 2016. № 26 (part I). Article 3866.
10. About introduction of changes to the Federal law "About general control for human rights provision in the detention places and about sup-
11. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
12. Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации: федер. закон от 23 июня 2016 г. № 182-ФЗ // СЗ РФ. 2016. № 26 (ч. I). Ст. 3851.
13. Деев В. В., Калисханов И. Ш, Шихов Е. Ю. Организация и деятельность муниципальной милиции: научно-аналитический обзор. М., 1994.
14. Журавлев Р. А., Гончаров И. В., Яковлев К. Л., Бок А. А, Бокарева Т. С. Правовые основы деятельности органов местного самоуправления в сфере обеспечения общественной безопасности: история, современность, перспективы. М., 2016.
15. Кононов А. М. Теоретические основы организации муниципальных органов охраны общественного порядка в Российской Федерации: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2000.
16. О муниципальной милиции в Российской Федерации [Электронный ресурс]: проект федер. закона № 385-7 от 5 октября 2016 г. URL: http://asozd.duma.gov.ru/ (дата обращения: 17.11.2017).
17. Работа полиции: доверие и оценки. ВЦИОМ. Пресс-выпуск от 9 ноября 2016 г. № 3239.
18. Регионы России. Социально-экономические показатели. М., 2015.
19. Шихов Е. Ю. Организация местной (муниципальной) милиции в системе самоуправления: дис. ... канд. юрид. наук. М., 1995.
port for the persons which are located in the detention places" and separate legislative acts of the Russian Federation: the federal law from the 6th of December, 2011. № 411-03. Access from the informational law portal "Garant".
11. About general principles of local self-government organization in the Russian Fedration: the federal law from the 6th of October, 2003. № 13103 // The legislation's compilation of the Russian Federation. 2003. № 40. Article 3822.
12. About basics of offences' prevention system in the Russian Federation: the fedral law from the 23rd of June, 2016. № 182-03 // The legislation's compilation of the Russian Federation. 2016. № 26 (part I). Article 3851.
13. Deev V. V., Kalis-khanov I. Sh, Shikhov Ye. Yu. Organization and activity of the municipal militia: scientific analytical review. M., 1994.
14. Zhuravlev R. A, Goncharov I. V., Yakovlev K. L, Bok A. A, Bokareva T. S. The law basics of the local bodies self-government activity in a sphere of the public safety provision: history, modernity, outlooks. M., 2016.
15. Kononov A. M. The theoretical bsics of the municipal bodies for public order protection organization in the Russian Federation: dissertation ... Doctor of Law. M., 2000.
16. About the municipal militia in the Russian Federation [Electronic resource]: the federal law project № 385-7 from the 5th of October, 2016. URL: http://asozd.duma.gov.ru/ (access date: 17.11.2017).
17. The work of Police: trusting and marks. All-Russia Center for Research of Public Opinion. Press release from the 9th of November, 2016. № 3239.
18. The regions of Russia. Social economical indicators. M., 2015.
19. Shikhov Ye. Yu. The organization of the local (municipal) militia in a self-government system: dissertation ... candidate of law. M., 1995.
E-mail: Zhuravlev ra@mail.ru
185
