CC BY
33
А. П. СОЛДАТОВ,
главный научный сотрудник научно-исследовательского центра,
доктор юридических наук, профессор (Академия управления МВД России)
A. P. SOLDATOV,
Chief Researcher at the Research Center, Doctor of Law, Professor, (Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia)
УДК 342
О необходимости установления административной ответственности в области охраны муниципальной собственности и земель общего пользования
On the Need to Introduce Administrative Responsibility for Damaging or Misappropriating Municipal Property or Public Land
В данной научной статье исследуются современный правовой институт муниципальной собственности, исторические этапы ее формирования, приводится правоприменительная практика приватизации муниципального имущества, в основе которой лежат незаконные ненормативные муниципальные правовые акты, принятые должностными лицами органов местного самоуправления. В результате проведения анализа арбитражной судебной практики обосновывается необходимость установления (наряду с гражданско-правовой) административной ответственности в области охраны муниципальной собственности и земель общего пользования.
Муниципальная собственность, этапы формирования муниципальной собственности, приватизация объектов муниципальной собственности, судебно-арбитражная практика, незаконная приватизация муниципального имущества, земли общего пользования, гражданско-правовая ответственность, административная ответственность, дисквалификация, предложения по совершенствованию административного законодательства.
The article offers an essay of the origin and historical evolution of municipal property and contains an analysis of the current legal status of it. Numerous instances are looked into in which legally questionable acts issued by municipal officials made for illegal privatization of municipal property. Based on a review of relevant arbitration practice, the author argues that responsibility under the civil law needs to be supplemented with administrative responsibility for damaging or misappropriating municipal property or public land.
Municipal property, origin and evolution stages of municipal property, privatization of pieces of municipal property, judicial and arbitration practice, illegal privatization of municipal property, public land, responsibility under civil law, administrative responsibility, disqualification, proposals to improve administrative law.
В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправле-
ния в Российской Федерации» экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности
имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований [5, ч. 1 ст. 49]. В России понятие «муниципальная собственность» впервые было законодательно закреплено в Законе РСФСР от 24 декабря 1990 г. «О собственности в РСФСР». Согласно действующему гражданскому законодательству муниципальной собственностью является имущество, принадлежащее на праве собственности городским, сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям [1, ст. 215]. Иными словами, субъектами муниципальной собственности являются муниципальные образования, от имени которых права собственника по владению, пользованию и распоряжению муниципальным имуществом осуществляют органы местного самоуправления [1]. Это в значительной мере обусловливает ее уязвимость (недостаточную правовую защищенность) и повышает фактор криминоген-ности, под которым понимается событие или состояние, вызывающее у лица решимость совершить преступное деяние.
Особое место в перечне видов отчуждения объектов муниципальной собственности занимает приватизация, порядок и условия которой определяются муниципальными правовыми актами, которые должны соответствовать федеральному законодательству. В историческом аспекте, по нашему мнению, процесс формирования муниципальной собственности в современной России составляет почти 30-ти летний период, прошедший как минимум три этапа, каждый из которых имеет свои характерные черты. Условно эти этапы можно разделить на три десятилетия.
Первый этап. Начало создания муниципальной собственности совпадает с принятием Закона РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» и других правовых актов (в основном, подзаконных), которые регулировали те или иные стороны процесса «зарождения» муниципальной собственности. К концу первого десятилетия множество объектов социально-культурной сферы и коммунально-бытового назначения, ранее находившиеся в государственной собственности, перешли в собственность муниципальных образований.
Второй этап характеризуется активным использованием объектов муниципальной собственности. Однако к концу этого периода (2010—2011 гг.) все больше стало проявляться фактов открытого преступного посягательства на объекты муниципальной собственности. Такой вывод подтверждается не только проведенными научными исследованиями того времени, но и многочисленными публикациями различных средств массовой информации о фактах коррупции и злоупотреблений среди долж-
ностных лиц органов местного самоуправления. Рассмотрим несколько примеров.
Мэр г. Тулы издал ряд незаконных постановлений по приватизации муниципальных унитарных предприятий. Только в результате продажи трех объектов городская казна потеряла 650 млн руб. [15].
Заместитель главы администрации г. Ревды Свердловской области в пос. Кунгурка, расположенном в пригороде Екатеринбурга, продал два участка земли, находящихся в муниципальной собственности, общей площадью 13 га по цене 13 коп. за сотку, всего на сумму 169 руб. По оценке независимых экспертов, проданные гектары стоят 9,3 млн руб. [11].
Мэр г. Нижний Ломов Пензенской области провел реконструкцию холлов в муниципальном общежитии, перестроил места общего пользования. В результате реконструкции появилось семь однокомнатных квартир, на которые он оформил документы и продал коммерческой фирме, учредителем и директором которой являлся его сын. По семи договорам купли-продажи квартир в бюджет города поступило 226 тыс. руб., тогда как рыночная стоимость семи квартир была оценена экспертами в 4,6 млн руб. [14].
Мэр г. Новокузнецка Кемеровской области продал муниципальный водоканал коммерческой фирме, учредителем и руководителем которой является его жена, за 4 млн руб., при его рыночной стоимости в 40 млн руб. По версии следственных органов, общая сумма ущерба в результате злоупотреблений должностными полномочиями бывшего мэра г. Новокузнецка составила свыше 60 млн руб. [12].
Заместитель мэра г. Сухой Лог Свердловской области продал на стройматериалы муниципальный подземный противопожарный водоем и помещение муниципального пожарного депо (двухэтажное здание) по цене гаража, занизив стоимость муниципального имущества в пять раз. По мнению председателя местного комитета по управлению имуществом, при продаже имущества муниципальный бюджет потерял несколько млн рублей [10].
Глава Каневского сельского поселения Краснодарского края продал имущество ОАО «Водоканал», в том числе административное здание после ремонта и боксы для машин, за 500 тыс. руб., тогда как рыночная стоимость муниципального имущества составляла 9,228 млн руб. [8].
Приведенные многочисленные факты совершенных преступных посягательств на муниципальные объекты во время второго этапа существования муниципальной собственности свидетельствовали о том, что действовавший в то время правовой механизм обеспечения прав населения при реализации муниципаль-
ного имущества являлся недостаточно эффективным. Зачастую о фактах превышения должностных полномочий в органах местного самоуправления становилось известно значительно позже произошедшего из средств массовой информации, от общественности, граждан. Правоохранительные органы не всегда могли работать в режиме «упреждения» преступлений и своевременно пресекать их, привлекая к ответственности должностных лиц.
Третий этап. Он характеризуется активным процессом приватизации объектов муниципальной собственности либо их отчуждения (передаче другим собственникам) иным способом. Несмотря на то, что отношения, связанные с приватизацией муниципального имущества, регулируются Федеральным законом «О приватизации государственного и муниципального имущества» [4], органы местного самоуправления принимают многочисленные ненормативные акты, в которых детализируют различные правовые аспекты такого рода правоотношений.
Как показали исследования правоприменительной практики органов местного самоуправления, изучение обзоров рассмотренных гражданских дел в арбитражных судах разных инстанций, во многих случаях соблюдение законодательства в области охраны муниципальной собственности не отвечает интересам населения муниципальных образований, а зачастую грубо нарушает их права. При этом судебные разбирательства по таким гражданским делам могут длиться годами, без должной гласности, привлечения средств массовой информации и общественности. Зачастую представители органов местного самоуправления доказывают в суде юридическую правомерность по ранее вынесенным решениям об отчуждении муниципального имущества, приватизации, игнорируя очевидные нарушения федерального законодательства. Объяснить это одним незнанием нормативных актов либо плохой юридической подготовкой соответствующих должностных лиц в органах местного самоуправления нельзя.
По нашему мнению, имеет место скрытая (латентная) коррупционность, которая и характерна для третьего этапа существования муниципальной собственности. В настоящее время ушли в прошлое открытые хищения объектов муниципальной собственности, которые влекли за собой уголовную ответственность. Сегодня актуальным стал способ завладения муниципальным имуществом с использованием гражданского законодательства посредством незаконно совершенных сделок. Об этом наглядно свидетельствует судебно-арбитражная практика.
Так, в соответствии с п. 17 решения городской Думы г. Краснодара от 22 марта 2012 г.
№ 28, утвердившего Программу приватизации объектов муниципальной собственности муниципального образования г. Краснодар на 2012 г., муниципальное унитарное предприятие (далее — МУП) «Краснодарское городское аптечное управление» было приватизировано путем реорганизации в форме преобразования в общество с ограниченной ответственностью «Аптеки Кубани». Юридические подразделения органов местного самоуправления (городской Думы, администрации) проигнорировали требования федерального законодательства о приватизации и свою позицию в судах обосновывали, руководствуясь муниципальными ненормативными актами. МУП «Краснодарское городское аптечное управление» в соответствии с уставом было создано в целях обеспечения населения лекарственными средствами и являлось фармацевтической организацией. В его структуру входило 24 аптеки и 10 аптечных пунктов. Правовая позиция представителей органов местного самоуправления в суде состояла в том, что осуществление фармацевтической деятельности не входит в полномочия органов местного самоуправления, а непрофильное имущество подлежит отчуждению в соответствии с обязанностью, предусмотренной ч. 5 ст. 50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Однако суд сделал вывод о том, что решение приватизировать муниципальное унитарное предприятие путем преобразования его в общество с ограниченной ответственностью является сделкой, оформленной ненормативными актами. В результате их исполнения была неправомерно создана коммерческая организация. Право муниципальной собственности администрации города на имущество (публичное право) прекращено, а возникло право собственности на данное имущество у общества с ограниченной ответственностью (дело № А32-38741/2013). Тем самым муниципальными ненормативными актами были нарушены права муниципального образования г. Краснодар, поскольку органы местного самоуправления распорядились муниципальной собственностью с нарушением установленного порядка, закрепленного в федеральном законодательстве. В решении арбитражного суда кассационной инстанции был приведен дополнительный аргумент о том, что согласно подп. 2 п. 4 ст. 29 Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» муниципальную систему здравоохранения составляют подведомственные органам муниципального самоуправления медицинские и фармацевтические организации [6].
Остается только глубоко сожалеть о том, что юридические службы (подразделения) ор-
ганов местного самоуправления г. Краснодара длительное время не обращали внимание на положения вышеуказанного федерального закона. Их представители приводили аргументы в арбитражных судах: медицинские услуги и фармацевтическая деятельность не должны быть единой муниципальной сферой в муниципальном образовании. По нашему мнению, здесь напрашивается вывод о субъективном факторе и чьем-то желании во чтобы то ни стало путем отчуждения продать муниципальное имущество в частную собственность. Никто не посчитал, сколько было потрачено сил и средств за три года судебных разбирательств. Если бы не активная деятельность работников прокуратуры Краснодарского края по надзору за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением федеральных законов, муниципальное имущество могло бы в будущем перейти в частную собственность. Но возникает и справедливый вопрос: почему никто из должностных лиц органов местного самоуправления не понес никаких наказаний — хотя бы административных? Ведь программы приватизации муниципального имущества по предложению администрации муниципального образования принимают депутаты, у которых есть несколько помощников, в том числе с юридическим образованием. В представительных и исполнительных органах местного самоуправления работают квалифицированные юристы, они же представляют интересы руководителей муниципальных образований в арбитражных судах. Ответ прост: у нас в России нет административной ответственности в области охраны муниципальной собственности.
Так, глава администрации г. Краснодара своим постановлением от 30 декабря 2015 г. № 8934 «О передаче в оперативное управление муниципального имущества муниципальному казенному учреждению «Учреждение по обеспечению деятельности органов местного самоуправления муниципального образования город Краснодар»» передал учреждению (с согласия городской Думы, решение от 30 декабря 2015 г. № 9) на праве оперативного управления 49 441 обыкновенную акцию (номинальная стоимость одной акции 3688,036245 руб.), что составляло 49, 00005 % уставного капитала открытого акционерного общества «Гостиный двор «Екатеринодар»» (рыночная стоимость объекта муниципальной собственности около 350 млн руб.). На основании двух вышеуказанных муниципальных ненормативных правовых актов между муниципальным казенным учреждением и ООО КБ «Кубанский универсальный банк» был заключен гражданско-правовой договор о безвозмездной передаче в собственность ценных бумаг от 31 декабря 2015 г. Здесь надо пояс-
нить, что администрация г. Краснодара является соучредителем указанного банка. В дальнейшем банк мог распорядиться этим активом по своему усмотрению. Отметим, что представители заинтересованных юридических лиц доказывали в арбитражных судах правомерность совершенной сделки по отчуждению акций в пользу коммерческого банка. Лишь в 2017 г. Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в качестве кассационной инстанции постановил следующее: решение Арбитражного суда Краснодарского края от 7 октября 2016 г. по делу № А32-5779/2016 оставить без изменения, а кассационную жалобу — без удовлетворения.
В описательной части решения суд констатировал следующее: учитывая последовательность действий городской администрации, муниципального учреждения и общества с ограниченной ответственностью (банка), связанных с заключением и исполнением договора безвозмездной передачи в собственность банка ценных бумаг, они совершены с нарушением действующего законодательства. Спорная сделка обоснованно признана недействительной, как не соответствующая требованиям Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества», поскольку акции отчуждены юридическому лицу на безвозмездной основе способом, не предусмотренным указанным законом. Судебные разбирательства в арбитражных судах длились почти полтора года. Незаконное отчуждение муниципального имущества проходило с согласия (они голосовали за это решение) депутатов представительного органа местного самоуправления. Проект решения готовился в структурах администрации города. Представители органов местного самоуправления в судах доказывали правомерность своих действий, хотя факты говорили об обратном. Однако никто никакой ответственности за принятые незаконные решения не понес.
Изучение материалов судебно-арбитражной практики показало, что не только с муниципальной собственностью, но и с сохранностью и использованием земель в муниципальных образованиях есть серьезные проблемы. Так, администрация г. Краснодара 3 февраля 2014 г. передала по договору № 0000003320 в аренду нескольким коммерческим структурам (обществам с ограниченной ответственностью «Лагуна», «ЮЦПУ», «ЮФК», «КОНТАКТ», «Самшит», «УМЖК», «Кубанская Нива», «Новороссталь») земельный участок площадью 1 957 077 м2, представляющий собой остров озера «Старая Кубань», в целях размещения на этой территории гольф-клуба. Этому событию предшествовало принятие двух распоряжений главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 24 ян-
варя 2014 г. № 8-р и от 3 февраля 2014 г. № 26-р, в которых согласовывалось предоставление указанного земельного участка ООО «Кубанская Нива». Однако эти распоряжения опубликованы не были. По существу земельный участок не мог быть предоставлен в аренду, минуя установленные федеральным законом конкурсные процедуры и в связи с утверждением на территории г. Краснодара Правил землепользования и застройки, включая градостроительные регламенты, а также проекты планировки и межевания территории соответствующего элемента планировочной структуры [2, п. 11 ст. 30]. В дальнейшем администрация г. Краснодара по договору купли-продажи от 25 декабря 2014 г. № 411 продала арендаторам вышеуказанный земельный участок за 211,337 млн 993 руб. 31 коп., характеризуя эту сделку как выкуп ранее арендуемого участка. Как выяснилось позднее в Арбитражном суде, его рыночная стоимость составила более 2,4 млрд руб. Но дело не в стоимости участка. Всем органам власти (краевым и муниципальным) было хорошо известно, что согласно генеральному плану муниципального образования г. Краснодар, утвержденному решением городской Думы Краснодара от 26 января 2012 г. № 25 (п. 15), проданный в частную собственность земельный участок расположен в зоне рекреационного назначения (городские зеленые насаждения общего пользования). Уже только по этому одному основанию земельный участок (остров) не подлежал приватизации. Только 4 апреля 2017 г. Арбитражным судом Северо-Кавказского округа было вынесено решение по делу № А32-21771/2015 о незаконности всех муниципальных правовых актов и принятых на их основе гражданско-правовых сделок о продажах земельного участка. И в этом случае никто из должностных лиц органов местного самоуправления никакой ответственности не понес.
В Краснодарском крае имеют место и другие факты нарушения земельного законодательства, и в особенности с территориями общего пользования. Так, постановлением главы администрации муниципального образования город-курорт Геленджик от 6 марта 2015 г. № 889 муниципальному унитарному предприятию «Пшада» по договорам аренды было передано 10 земельных участков общей площадью более 2,5 га сроком на 49 лет, расположенных в прибрежных населенных пунктах х. Бетта и с. Криница. Для отмены незаконного решения о сдаче земельных участков в аренду в Арбитражном суде потребовалось полтора года. Представители администрации муниципального образования приводили доводы о том, что предоставление в аренду земельных участков соответствовало правилам землепользования и нормам Земельного кодекса Российской
Федерации, а также решению Думы муниципального образования город-курорт Геленджик от 21 декабря 2006 г. № 303 «О порядке предоставления земельных участков в муниципальном образовании город-курорт Геленджик для целей, не связанных со строительством». Очевидно, что должностные лица администрации города-курорта не следят за изменениями федерального законодательства. Два летних сезона незаконно действовало решение. Какой ущерб был причинен в результате действия этих правовых актов, осталось за рамками судебного разбирательства, и к ответственности никто не привлекался (дело № А32-39432/2015) [13]. Результаты проведенного исследования подтверждают вывод о необходимости разработки и принятия более эффективных мер по сохранности муниципальной собственности и земель общего пользования. Как показала судебно-арбитражная практика, одной гражданско-правовой ответственности недостаточно.
По нашему мнению, давно назрела необходимость в более жестких наказаниях (при отсутствии составов уголовных преступлений) — меры административного воздействия, которые могут более оперативно применяться к должностным лицам органов местного самоуправления. К числу конкретных санкций давно следовало бы отнести такой вид административного наказания, как дисквалификация должностных лиц. Под угрозой ее применения должностные лица более ответственно подходили бы к принятию решений по отчуждению муниципальной собственности, использованию земель общего пользования. Это положительно сказалось бы и на работе арбитражных судов. Как показало настоящее исследование, незаконно вынесенные органами местного самоуправления решения в арбитражных судах рассматриваются годами, проходя все судебные инстанции (первую, аппеляционную и кассационную). В то же время в гл. 7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях полностью отсутствуют нормы, связанные с охраной муниципальной собственности [3]. В административном законодательстве режим использования земель общего пользования не выделен отдельно среди объектов охраны.
По нашему мнению, вносимые предложения по совершенствованию законодательства направлены на дальнейшее повышение эффективности борьбы с коррупцией в органах местного самоуправления, а также защиту имущественных и иных прав населения муниципальных образований. Они схожи с выводами по другим научным исследованиям [7, 9], направленным на улучшение результативности всей системы правоохранительных органов в России.
Список литературы:
References:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
Гражданский кодекс Российской Федерации (ч. 1) // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3201. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-Ф3 // СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.
О приватизации государственного и муниципального имущества: федер. закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 4. Ст. 251.
Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: фе-дер. закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822. Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации: федер. закон от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ // СЗ РФ. 2011. № 48. Ст. 6724.
Безруков А. В. Обеспечение правопорядка органами публичной власти в Российской Федерации // Труды Академии управления МВД России. 2015. № 4 (36). Бердникова Н. Истина — где-то рядом // Кубанские новости. 2011. 26 июля. Борейко Ю. А. Проблемы укрепления транспортной дисциплины водителей на дорогах России // Труды Академии управления МВД России. 2014. № 1 (29). Добринина С. Недооценил // Рос. газ. 2010. 17 февр.
11. Добрынина С. Прикрылся развалюхами // Рос. газ. 2010. 21 апр.
12. Кларисс М. Перепутал бюджет с карманом // Рос. газ. 2010. 20 декаб. Обзор судебной практики Арбитражного суда Северо-Кавказского округа [Электронный ресурс]. URL: http://www.fassko.arbitr. ru (дата обращения: 01.11.2017). Панина А. Заблудился в холлах // Рос. газ. 2011. 12 авг.
15. Шулепова Е. Авторитет оптом и в розницу // Рос. газ. 2010. 26 апр.
1.
9.
10
13
14
2.
3.
4.
5
The Civil codex of the Russian Federation (part I) // The legislation's compilation of the Russian Federation. 1994. № 32. Article 3201. The ground codex of the Russian Federation from the 25th of October, 2001. № 136-03 // The legislation's compilation of the Russian Federation. 2001. № 44. Article 4147. The codex of the Russian Federation about the administrative offences from the 30th of December, 2001. № 195-03 // The legislation's compilation of the Russian Federation. 2002. № 1 (part I). Article 1. About national and municipal privatization of property: the federal law from the 21st of December, 2001. № 178-03 // The legislation's compilation of the Russian Federation. 2002. № 4. Article 251.
About general organization principles of the local government in the Russian Federation: the federal law from the 6th of October, 2003. № 13103 // The legislation's compilation of the Russian Federation.2003. № 40. Article 3822. About basics of citizens' health security in the Russian Federation: the federal law from the 21st of November, 2011. № 323-03 // The legislation's compilation of the Russian Federation 2011. № 48. Article 6724. Bezrukov A. V. The legal order provision by public authority bodies in the Russian Federation // The Labors of the Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia. 2015. № 4 (36). Berdnikova N. The truth is somewhere nearby // Kuban news. 2011. The 26th of July. Boreiko Yu. A. The problems of strengthening for transportation drivers' discipline on the roads of Russia // The Labors of the Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia. 2014. № 1 (29). Dobrinina S. Understimated // The Russian newspaper. 2010. The 17th of February.
11. Dobrinina S. Covered by pimpeds // The Russian newspaper. 2010. The 21st of April.
12. Klariss M. Mixed a budget with the pockets // The Russian newspaper. 2010. The 20th of December. Review of the trial practice of Arbitrial court in the North Caucasus region [Electronic resource]. URL: http://www.fassko.arbitr.ru (access date: 01.11.2017).
Panina A. Went astray in the halls // The Russian newspaper. 2011. The 12th ofAugust. 15. Shulepova Ye. The authority by gross and retail // The Russian newspaper. 2010. The 26th of April.
7
9.
10
13.
14
E-mail: [email protected]
