CC BY
92
ИНТЕГРАЦИОННОЕ ПРАВО
001: 10.17803/1994-1471.2021.128.7.168-178
В. Ю. Слепак*, М. Е. Романова**
Правовые аспекты экспортного контроля за перемещением вооружений и продукцией военного и двойного назначения в Европейском Союзе: современное состояние и проблемные вопросы
Аннотация. Статья посвящена вопросам экспортного контроля, их регулированию в праве Европейского Союза; значительное внимание уделено различиям в статусе товаров военного и двойного назначения. Рассматриваются подходы к гармонизации норм в отношении экспорта вооружения, а также к унификации правовых положений об экспорте товаров двойного назначения. Проводится анализ актов первичного и вторичного права, регулирующих как перемещение товаров военного и двойного назначения внутри Европейского Союза, так и их вывоз в третьи страны. Авторы приходят к выводу о том, что европейский законодатель использует сходные механизмы, что позволяет говорить о формировании единой модели правового регулирования в рассматриваемых сферах. Особое внимание уделено порядку получения лицензий и разрешений в рамках экспортного контроля в ЕС. Детально изучены характерные черты таможенного декларирования при экспорте товаров военного и двойного назначения, при этом важное место занимает анализ порядка и оснований приостановления выпуска таких товаров. В статье также рассмотрены особенности проверки разрешений и лицензий при экспорте товаров военного и двойного назначения. Ключевые слова: экспорт; перемещение товаров; таможенное законодательство; товары двойного назначения; вооружение; экспортный контроль; контроль за вооружениями; разрешения; лицензии; акты вторичного права; таможенная граница; внутренний рынок; Европейский Союз.
Для цитирования: Слепак В. Ю., Романова М. Е. Правовые аспекты экспортного контроля за перемещением вооружений и продукцией военного и двойного назначения в Европейском Союзе: современное состояние и проблемные вопросы // Актуальные проблемы российского права. — 2021. — Т. 16. — № 7. — С. 168-178. — DOI: 10.17803/1994-1471.2021.128.7.168-178.
© Слепак В. Ю., Романова М. Е., 2021
* Слепак Виталий Юрьевич, кандидат юридических наук, доцент кафедры интеграционного и европейского права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) Садовая-Кудринская ул., д. 9, г. Москва, Россия, 125993 vitaliy.slepak@gmail.com
** Романова Марина Евгеньевна, кандидат юридических наук, доцент кафедры правоведения Российского университета кооперации
ул. Веры Волошиной, д. 12/30, г. Мытищи, Московская область, Россия, 141014 marina_romanowa@mail.ru
Legal Aspects of Export Control over the Movement of Arms and Military and Dual-Use Products in the European Union: Current State and Problematic Issues
Vitaliy Yu. Slepak, Cand. Sci. (Law), Associate Professor of the Integration and European Law Department, Kutafin Moscow State Law University (MSAL) ul. Sadovaya-Kudrinskaya, d. 9, Moscow, Russia, 125993 vitaliy.slepak@gmail.com
Marina E. Romanova, Cand. Sci. (Law), Associate Professor, Department of Jurisprudence, Russian University of Cooperation
ul. Very Voloshinoy, d. 12/30, Mytishchi, Moscow region, Russia, 141014 marina_romanowa@mail.ru
Abstract. The paper explores the issues of export control, their regulation in the law of the European Union; considerable attention is given to differences in the status of military and dual-use goods. Approaches to the harmonization of export of weapons regulation, as well as to the unification of legal provisions on the export of dual-use goods are considered. An analysis of acts of primary and secondary law governing both the movement of military and dual-use goods within the European Union and their export to third countries is carried out. The authors conclude that the European legislator uses similar mechanisms, which allows us to speak about the formation of a unified model of legal regulation in the areas under consideration. Particular attention is given to the procedure for obtaining licenses and permits within the framework of export control to the EU. The paper scrutinizes the characteristic features of customs declaration for military and dual-use goods export, and specifically analyses the procedure and grounds for the suspension of the release of such goods. The paper also discusses the features of checking permits and licenses when exporting military and dual-use goods.
Keywords: export; movement of goods; customs legislation; dual-use goods; weapons; export control; arms control; permissions; licenses; secondary law acts; customs border; domestic market; European Union. Cite as: Slepak VYu, Romanova ME. Pravovye aspekty eksportnogo kontrolya za peremeshcheniem vooruzheniy i produktsiey voennogo i dvoynogo naznacheniya v Evropeyskom Soyuze: sovremennoe sostoyanie i problemnye voprosy [Legal Aspects of Export Control over the Movement of Arms and Military and Dual-Use Products in the European Union: Current State and Problematic Issues]. Aktualnyeproblemy rossiyskogoprava. 2021;16(7):168-178. DOI: 10.17803/1994-1471.2021.128.7.168-178 (In Russ., abstract in Eng.).
Вопросы экспортного контроля традиционно являются достаточно чувствительными для государств, поскольку затрагивают и национальную безопасность, и торговлю товарами военного и двойного назначения. Как правило, интеграционная повестка их обходит и в большинстве интеграционных объединений мира экспортный контроль остается в национальной компетенции государств. Однако Европейский Союз с учетом развитости его интеграционного пути уже включил этот вопрос в сферу своего регулирования.
1. Гармонизация регулирования в отношении экспорта вооружения
При торговле внутри ЕС к оружию и товарам военного назначения применимы положения о свободе передвижения, если только такие товары не запрещены1 или в отношении них не действует режим нераспространения2.
В остальных случаях оружие и продукция военного назначения из одного государства-члена
Например, противопехотные мины в силу Конвенции о запрещении применения, накопления запасов, производства и передачи противопехотных мин и об их уничтожении (см.: URL: https://www.un.org/ru/ documents/decl_conv/conventions/mines_convention.shtml).
Как в случае с ядерным оружием в силу Договора о нераспространении ядерного оружия (см.: URL: https:// www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/mines_convention.shtml).
2
может быть экспортирована в соответствии со ст. 35 Договора о функционировании Европейского Союза3 (ДФЕС) и может быть импортирована в другое государство — член ЕС в силу ст. 34 ДФЕС. Обе эти статьи запрещают количественные ограничения на импорт/экспорт, а также любые равнозначные меры.
Основным актом Евросоюза в данной сфере является Директива 2009/43/ЕС Европейского парламента и Совета от 06.05.2009, упрощающая условия перемещения продукции военного назначения в рамках ЕС4 (далее — Директива об оружии).
Общая идея создаваемой Директивой об оружии системы лицензирования — постепенная замена индивидуального предварительного контроля общим последующим контролем за совершенными операциями по передаче либо предварительное одобрение целого ряда однотипных операций по передаче вооружений; контроль за конкретными операциями по передаче остается лишь в случаях, когда нет возможности выдать генеральную или глобальную лицензию.
Генеральные лицензии являются ключевым элементом вводимой Директивой об оружии упрощенной системы лицензирования. Они представляют собой непосредственное разрешение неопределенному кругу поставщиков, учрежденных на территории государства, выдающего лицензию, и отвечающих условиям выдачи лицензии, осуществлять перемещение продукции военного назначения, указанной в лицензии, определенной категории или категориям получателей из других государств-членов5.
Получивший вооружения по генеральной лицензии при подаче заявки на экспорт таких вооружений получатель должен доказать ком-
петентным органам государства-члена, с территории которого осуществляется экспорт, что им соблюдены все экспортные ограничения (при их наличии), предусмотренные лицензией, по которой соответствующая продукция была передана на территорию государства-члена.
При передаче по генеральной лицензии продукции военного назначения для нужд вооруженных сил другого государства-члена последующий экспорт по общему правилу не предполагается. Если всё же в дальнейшем осуществляется экспорт продукции в третью страну, такая операция рассматривается как самостоятельная экспортная операция, не связанная с передачей. На нее распространяются правила экспорта вооружений государства экспорта и ответственность за ее экспортный контроль несет государство, с территории которого осуществляется экспорт6.
При передаче по генеральной лицензии продукции военного назначения сертифицированным получателям действуют следующие правила. Государства-члены вводят освобождение от экспортных ограничений при экспорте, следующем за передачей, когда:
1) экспортируются интегральные компоненты в соответствии со ст. 4(8) Директивы об оружии;
2) конечным получателем является компания, расположенная в Австралии, Канаде, Японии, Новой Зеландии, Швейцарии, Лихтенштейне или США.
В обоих случаях компетентные органы государства-члена происхождения вправе требовать от поставщика предъявления полученной от сертифицированного предприятия-получателя декларации об использовании в соответствии со ст. 9 Директивы об оружии7.
3 Consolidated version of the Treaty on the Functioning of the European Union // OJ C 202. 07.06.2016. P. 1.
4 Directive 2009/43/EC of the European Parliament and of the Council of 6 May 2009 simplifying terms and conditions of transfers of defence-related products within the Community // OJ L 146. 10.06.2009. P. 1.
5 Ст. 5(1) Директивы об оружии.
6 П. 1.2 Commission Recommendation (EU) 2016/2123 of 30 November 2016 on the harmonisation of the scope of and conditions for general transfer licences for armed forces and contracting authorities as referred to in point (a) of Article 5(2) of Directive 2009/43/EC of the European Parliament and of the Council // OJ L 329. 03.12.2016. P. 101.
7 П. 1.2 Commission Recommendation (EU) 2016/2124 of 30 November 2016 on the harmonisation of the scope of and conditions for general transfer licences for certified recipients as referred to in Article 9 of Directive 2009/43/EC of the European Parliament and of the Council // OJ L 329. 03.12.2016. P. 105.
Вводимая Директивой об оружии система лицензирования требует также создания гарантий того, что передаваемая продукция военного назначения не будет экспортирована в третьи страны, в том числе в случаях, когда военная продукция несколько раз передается из одного государства — члена ЕС в другое и затем экспортируется в третью страну.
С другой стороны, система лицензий на передачу вооружений не должна препятствовать продолжению и развитию сотрудничества в области экспортного контроля, реализуемого в рамках международно-правовых механизмов. При этом Союз не вправе вмешиваться в деятельность государств-членов в этой сфере8, поскольку решение вопроса о предоставлении или об отказе в предоставлении разрешения на экспорт остается в исключительной компетенции каждого из государств-членов. В силу этого международное сотрудничество в сфере экспортного контроля должно основываться лишь на добровольной координации экспортной политики9.
Но возможные различия в политике экспорта вооружений в третьи страны требуют создания механизмов, подкрепляющих принцип взаимного доверия, на котором строится торговля вооружениями внутри Европейского Союза. Для этого устанавливается обязанность поставщиков информировать получателей о любых ограничениях, связанных с лицензиями на передачу военной техники, в том числе об ограничениях на экспорт в третьи страны. Европейский парламент предлагал дополнить эту норму условием о том, что если в ходе консультаций государство — член происхождения не даст согласия на экспорт, такая операция не может быть осуществлена. К сожалению, данная поправка не вошла в окончательный текст Директивы, что, на наш взгляд, порождает неопределенность в ситуации, когда государство — член происхождения возражает против экспорта.
Действие этой нормы подкрепляется встречной обязанностью государств-членов, на терри-
тории которых находятся получатели продукции военного назначения, обеспечить предоставление такими получателями при подаче заявки на выдачу экспортной лицензии информации о наличии экспортных ограничений в отношении переданной из другого государства-члена продукции, которую планируется экспортировать в третьи страны. Также необходимо предоставить подтверждение соблюдения таких экспортных ограничений, в том числе получение при необходимости согласия государства-члена, с территории которого была передана продукция военного назначения10.
Экспортные ограничения адресованы компаниям-получателям, а не государствам-членам, с территории которых может осуществляться экспорт. Первоначальная редакция ст. 10 Директивы об оружии предполагала проведение консультаций между государствами-членами в случаях, когда требовалось согласие на экспорт, которое не было предоставлено страной происхождения. Действующая редакция усилила позиции страны происхождения, не допустив возможность обхода экспортных ограничений.
В качестве возможного недостатка рассматриваемой нормы можно отметить ее неопределенность: ст. 10 Директивы об оружии не уточняет, какие именно ограничения могут быть введены страной происхождения. Это может быть и перечень стран, куда запрещено экспортировать вооружения, и требование о проведении консультаций.
В отличие от регулирования перемещения вооружений между государствами — членами ЕС, вопросы экспорта вооружений в третьи страны до сих пор остаются в рамках весьма обособленной сферы европейской интеграции — Общей внешней политики и политики безопасности (ОВПБ).
ОВПБ с момента создания в полной мере сохраняет межправительственный характер сотрудничества. Решения в рамках ОВБП принимаются консенсусом, при этом исключается
8 Союз лишь устанавливает общие подходы к такой деятельности, однако акты ЕС в этой сфере носят предельно рамочный характер. Они будут рассмотрены далее.
9 П. 28 преамбулы Директивы об оружии.
10 Ст. 10 Директивы об оружии.
принятие юридически обязательных актов, направленных на унификацию или гармонизацию законодательства государств-членов, исключается принятие законодательных актов11, значительно ограничены возможности наднациональных институтов ЕС, в которые не входят представители государств: положения, регулирующие ОВПБ, не предоставляют Комиссии полномочий по правотворчеству и не дают возможность увеличить роль Европейского парламента в данной сфере. Суд также не обладает юрисдикцией в этой сфере за исключением полномочий по надзору за соблюдением положений ст. 40 Договора о Европейском Союзе12 и рассмотрению определенных категорий дел в соответствии со ст. 275 ДФЕС13.
Разработчики текста Лиссабонского договора подчеркивают, что «положения Договора о Европейском Союзе, посвященные общей внешней политике и политике безопасности... не затрагивают ныне существующие полномочия государств-членов ни по определению основ их внешней политики и претворению ее в жизнь, ни по правомочиям государств-членов на представительство в третьих странах и международных организациях»14.
В связи с тем что торговля вооружениями с третьими странами остается в рамках ОВПБ, Союз лишен возможности принимать регламенты или директивы, как это происходит при регулировании государственных закупок или перемещении вооружений и огнестрельного оружия внутри ЕС.
Исторически формой правовых актов, регулирующих вопросы торговли вооружениями с третьими странами, стали Общие позиции.
В отношении экспорта вооружения за пределы ЕС принята Общая позиция Совета 2008/944/ ОВПБ от 08.12.2008, определяющая общие правила, регулирующие контроль за экспортом военных технологий и оборудования15 (далее — Общая позиция об экспорте оружия). Она не содержит детальных правил, регламентирующих экспорт военных технологий, закрепляя лишь общие подходы к регулированию экспорта вооружений, в частности отсылая к международно-правовым обязательствам государств-членов и устанавливая абстрактную обязанность государств-членов обеспечить, чтобы их законодательство позволяло им контролировать экспорт технологий и оборудования, включенных в Общий военный список16.
Общая позиция об экспорте оружия не содержит требований к процедурам выдачи лицензий, однако на уровне рекомендаций Союзом сформулирован общий подход к процедурам лицензирования. Общая позиция применительно к условиям выдачи лицензий прямо предусматривает необходимость проверки конечного пользователя и сертификата конечного пользователя, а также проверки документации.
Контроль конечного использования и конечного пользователя, включая требование о предоставлении сертификата конечного пользователя, важен при оценке и отслеживании экспорта вооружений, внесенных в Общий военный список ЕС. При применении таких мер контроля государства-члены должны учитывать передовую практику, касающуюся конечного использования и мер контроля конечного пользователя. В праве Союза обзоры таких практик отсутствуют, однако на международно-право-
11 Ст. 24 Договора о Европейском Союзе.
12 В соответствии с данной статьей реализация ОВПБ не должна затрагивать применение процедур и соответствующий объем полномочий институтов. В этой части судебный контроль со стороны ЕС сохраняется.
13 Речь идет об обжаловании частными лицами ограничительных мер ЕС. Такое обжалование возможно путем подачи иска об аннулировании в порядке ст. 263 ДФЕС.
14 Декларация об общей внешней политике и политике безопасности, прилагаемая к Заключительному акту Межправительственной конференции 2007 г. (2007/С306/02).
15 Council Common Position 2008/944/CFSP of 8 December 2008 defining common rules governing control of exports of military technology and equipment // OJ L 335. 13.12.2008. P. 99.
16 Ст. 12 Общей позиции об экспорте оружия.
вом уровне сформирована база в отношении отдельных видов вооружений17.
Применительно к документации, подаваемой вместе с заявкой на выдачу экспортной лицензии, выделают две группы документов: минимально необходимые сведения и факультативные. К первым относятся сведения об экспортере, о конечном получателе18, стране назначения; описание экспортируемых товаров и ссылки на документы, на основании которых осуществляется экспорт; количество и стоимость экспортируемых товаров; сведения о сертификате конечного получателя; информация о конечном использовании и, при наличии, обязательства воздержаться от дальнейшего экспорта; обязательства получателя не использовать экспортируемый товар в целях, отличных от заявленных19. К факультативным, т.е. тем, которые могут быть затребованы по желанию государства, относятся сведения об обязательствах получателя использовать товар определенным
образом или в определенных целях; сведения об установлении запрета последующего экспорта20; информация о посредниках; обязательство конечного получателя предоставить экспортирующему государству по его запросу сертификат проверки доставки и др.
Как следует из текста Общей позиции об экспорте оружия, основной упор делается на процедуры, предшествующие выдаче лицензии, в то время как последующий контроль остается лишь дополнительным средством обеспечения национального экспортного контроля оружия. Тем не менее Совет рекомендует проводить инспекции в месте отгрузки или требовать предоставления сертификатов проверки в целях предотвращения передачи вооружений нежелательным лицам или их последующего экспорта при нежелательных условиях21.
17 См., например: Wassenaar Arrangement: End-Use Assurances Commonly Used — Consolidated Indicative List // URL: https://www.wassenaar.org/app/uploads/2019/consolidated/02End-Use-Assurances-Commonly-Used-Consolidated-Indicative-List.pdf ; Wassenaar Arrangement: Introduction to End User / End Use Controls for Exports of Military-List Equipment // URL: https://www.wassenaar.org/app/uploads/2019/consolidated/ End-User-Use-Controls-Export-ML-Equipment.pdf ; OSCE: Handbook of Best Practices on SALW // URL: https:// www.osce.org/fsc/13616?download=true ; OSCE: Standard Elements of End-User Certificates and Verification Procedures for SALW Exports // URL: https://www.osce.org/fsc/16941?download=true ; ATT: Possible Measures to Prevent and Address Diversion (annex D of the ATT Working Group on Effective Treaty Implementation Chair's Draft Report to CSP4, welcomed by States Parties) // URL: https://thearmstradetreaty.org/hyper-images/ file/ATT_CSP4_WGETI_Draft_Report_EN1/ATT_CSP4_WGETI_Draft_Report_EN.pdf ; ATT: List of Possible Reference Documents to be Considered by States Parties to Prevent and Address Diversion (annex C of the ATT Working Group on Effective Treaty Implementation Chair's Draft Report to CSP4, welcomed by States Parties) // URL: https://thearmstradetreaty.org/hyper-images/file/ATT_CSP4_WGETI_Draft_Report_EN1/ ATT_CSP4_WGETI_Draft_Report_EN.pdf.
18 Если поставка осуществляется компании, занимающейся последующей перепродажей вооружений на местном рынке, то такая компания будет считаться конечным получателем для целей выдачи экспортной лицензии.
19 П. 1.2 User's Guide to Council Common Position 2008/944/CFSP defining common rules governing the control of exports of military technology and equipment // Brussels, 16 September 2019 (OR. en) 12189/19 COARM 153 CFSP/PESC 683.
20 Это может быть как исходящий от властей государства-экспортера полный запрет на последующий экспорт, так и запрет на последующий экспорт в определенные страны, запрет на последующий экспорт без получения предварительного согласия властей государства-экспортера.
21 П. 3.1 User's Guide to Council Common Position 2008/944/CFSP defining common rules governing the control of exports of military technology and equipment.
2. Унификация правовых норм в отношении товаров двойного назначения
В отличие от экспорта вооружений, экспорт продукции двойного назначения регулируется в рамках Общей торговой политики ЕС, что обеспечивает полноценный контроль за соблюдением правил Союза со стороны институтов и органов ЕС (напомним, в рамках ОВБП наднациональные институты Союза не наделены достаточными для эффективного контроля полномочиями).
В настоящее время основным нормативным правовым актом в этой сфере является Регламент Совета (ЕС) № 428/2009 от 05.05.2009, устанавливающий режим Сообщества по контролю за экспортом, передачей, транзитом товаров двойного назначения и брокерской деятельностью в отношении товаров двойного назначения22 (далее — Регламент об экспорте товаров двойного назначения).
Данный Регламент ставит своей задачей создать общую для государств — членов ЕС систему эффективного контроля за экспортом продукции двойного назначения в целях обеспечения выполнения международных обязательств и обязанностей государств — членов ЕС, особенно в отношении режима нераспространения ядерного оружия23.
С одной стороны, такая система дополняет и продолжает регулирование ЕС в части экспорта вооружений, устанавливая те же цели, что и рас-
смотренная ранее Общая позиции об экспорте оружия. С другой — она является предпосылкой для установления свободного перемещения продукции двойного назначения внутри ЕС24. Последнее связано с тем, что в отсутствие гармонизированного подхода на уровне Союза велик риск применения к экспорту продукции двойного назначения положений ст. 36 ДФЕС25, поскольку у государств-членов не будет полноценных сведений о надежности и безопасности применимых в других государствах-членах процедур, разрешающих экспорт соответствующих товаров.
Перечень продукции двойного назначения, на экспорт которой требуется получение разрешения, приведен в приложении I к Регламенту об экспорте товаров двойного назначения. При этом требования о получении экспортных разрешений распространяются также на случаи экспорта товаров, не входящих в перечень, если такие товары содержат в качестве компонентов или составных частей продукцию из приложения I, при условии, что эти компоненты могут быть удалены и могут использоваться для иных целей26. Так же как и Общий военный список, приложение I охватывает не только материальные объекты, но и распространяется на случаи экспорта технологий.
В отношении экспорта продукции двойного назначения действует такое же правило, как и в отношении экспорта вооружений: экспортеру27 необходимо разрешение на экспорт28.
22 Council Regulation (EC) No 428/2009 of 5 May 2009 setting up a Community regime for the control of exports, transfer, brokering and transit of dual-use items // OJ L 134. 29.05.2009. P. 1.
23 П. 2 и 3 преамбулы к Регламенту об экспорте товаров двойного назначения.
24 П. 4 преамбулы к Регламенту об экспорте товаров двойного назначения.
25 Как подчеркивает Суд ЕС, данная статья может применяться для целей защиты не только внутренней, но и внешней безопасности государства-члена (Case C-367/89 Criminal proceedings against Aimé Richardt and Les Accessoires Scientifiques SNC [1991] ECLI:EU:C:1991:376, para 22). Собственно, появление первого регламента, регулирующего экспорт продукции двойного назначения, и стало реакцией Союза на указанное решение.
26 Общие замечания к приложению I Commission Delegated Regulation (EU) 2019/2199 of 17 October 2019 amending Council Regulation (EC) No 428/2009 setting up a Community regime for the control of exports, transfer, brokering and transit of dual-use items // OJ L 338. 30.12.2019. P. 1.
27 Под экспортером в Регламенте об экспорте товаров двойного назначения понимается физическое или юридическое лицо или даже партнерство, от имени которого подается экспортная декларация, т.е. лицо, заключившее на момент подачи декларации договор с грузополучателем в третьей стране и уполномоченное на отправку товаров за пределы таможенной территории ЕС. В отсутствие заключенного экспортного
Регламент об экспорте товаров двойного назначения выделяет несколько видов разрешений. Их можно разделить на 2 группы:
1. Разрешения, выдаваемые на уровне ЕС; к этой группе относится только один вид — генеральное разрешение Союза на экспорт.
2. Разрешения, выдаваемые государствами-членами:
a) национальное генеральное экспортное разрешение;
b) глобальное экспортное разрешение.
3. Особенности таможенного декларирования при экспорте товаров военного и двойного назначения из ЕС
Порядок таможенного декларирования товаров военного и двойного назначения практически одинаков, несмотря на то что его особенности установлены разными актами.
В первую очередь подобная ситуация связана с тем, что порядок помещения под таможенную процедуру экспорта для всех категорий товаров установлен Регламентом ЕС № 952/2013 от 09.10.2013 об утверждении Таможенного кодекса Союза29. При помещении товаров под таможенную процедуру согласно ст. 158 данного Кодекса таможенному органу должна быть представлена таможенная декларация. В отношении таможенной процедуры экспорта важ-
ной особенностью является то, что с момента принятия таможенной декларации до вывоза товаров с таможенной территории ЕС они должны находиться под таможенным надзором30, и, безусловно, для товаров военного и двойного назначения данная норма имеет особую значимость.
В то же время таможенное декларирование товаров военного и двойного назначения имеет ряд особенностей:
1. Проверка наличия разрешений/лицензий
В отношении товаров как военного, так и двойного назначения при таможенном декларировании необходимо представить разрешительные документы, речь о которых шла ранее. В частности, при экспорте вооружений государства-члены должны обеспечить такие механизмы экспортного контроля, при которых экспортер обязан предоставить соответствующему таможенному органу доказательства получения экспортной лицензии31.
В части регулирования таможенных правил экспорта продукции двойного назначения нормы Регламента об экспорте товаров двойного назначения представляют собой, скорее, субсидиарное регулирование. При этом они преимущественно повторяют правила, установленные Директивой об оружии в отношении экспорта вооружений. В Регламенте воспроизводится вполне очевидное требование о необходимости при таможенном декларировании представить
контракта или в случае, когда сторона контракта не действует от своего имени, под экспортером понимается лицо, уполномоченное на отправку товара за пределы таможенной территории ЕС. В отношении экспорта нематериальных объектов под экспортером понимается лицо, принявшее решение о передаче или об открытии доступа к программному обеспечению или технологии путем средств коммуникации для субъектов, расположенных за пределами таможенной территории ЕС. Если же выгодоприобретателем по экспортной сделке с товарами двойного назначения является лицо, учрежденное за пределами ЕС, экспортером считается договаривающаяся сторона, учрежденная в ЕС (ст. 2(3) Регламента об экспорте товаров двойного назначения).
28 Ст. 3(1) Регламента об экспорте товаров двойного назначения.
29 Regulation (EU) № 952/2013 of the European Parliament and of the Council of 9 October 2013 laying down the Union Customs Code (recast) // OJ L 269. 10.10.2013. P. 1-101.
30 Согласно п. 27 ст. 5 Таможенного кодекса Союза таможенный надзор — действия, осуществляемые в основном таможенными органами с целью обеспечения соблюдения таможенного законодательства и в установленных случаях — положений иного законодательства, применяемых к данным товарам, при осуществлении таких действий.
31 Ст. 11(1) Директивы об оружии.
доказательства получения необходимых разрешений (ст. 16(1)), переведенных на официальный язык государства, с территории которого осуществляется экспорт (ст. 16(2)), что практически аналогично требованиям ст. 11(1) Директивы об оружии.
Существенным упрощением при проверке наличия разрешительных документов в сфере экспортного контроля могла бы стать их единая общеевропейская база с доступом к ней таможенных органов в режиме реального времени. Однако на сегодня такой базы не существует. На данный момент начато развертывание Автоматизированной экспортной системы (Automated Export System (AES)), но ее внедрение ожидается к 2024 г., и она в большей степени нацелена на таможенное декларирование без подключения национальных баз разрешительных документов32.
2. Приостановление таможенного декларирования
Интересным представляется механизм приостановления таможенного декларирования при экспорте товаров военного и двойного назначения. В целом он является весьма близким для обеих категорий товаров, однако существуют и некоторые особенности. В частности, процесс экспорта вооружений, полученных по лицензии из другого государства-члена и включенных в состав другой продукции военного назначения, может быть приостановлен на период до 30 дней, если государство — член ЕС, с территории которого осуществляется экспорт, полагает, что: 1) при выдаче экспортной лицензии не была учтена существенная информация или 2) с момента выдачи экспортной лицензии существенно изменились обстоятельства33.
К сожалению, вопрос о дальнейших действиях остается открытым. Как следует из рассматриваемой статьи, приостановка — только один из возможных вариантов, государства-члены вправе самостоятельно определить необходи-
мые механизмы защиты в случаях появления сомнений в актуальности сведений, послуживших основанием для выдачи лицензии. Государства вправе предотвратить экспорт вооружений со своей территории и другими способами, но данные способы правом ЕС не устанавливаются, что не способствует повышению уровня правовой определенности.
Как и в ст. 11(2) Директивы об оружии, Регламент об экспорте товаров двойного назначения предусматривает возможность приостановки процесса экспорта продукции двойного назначения, если государство — член ЕС, с территории которого осуществляется экспорт, полагает, что: 1) при выдаче разрешения не была учтена существенная информация или 2) с момента выдачи экспортной лицензии существенно изменились обстоятельства (ст. 16(3)). В то же время срок такого приостановления в отношении товаров двойного назначения существенно меньше и составляет до 10 рабочих дней (период может быть продлен до 30 рабочих дней).
Однако в данном случае регулирование, предложенное в отношении продукции двойного назначения, более удачное, чем применимое к экспорту вооружений. Если Директива об оружии только указывает на возможность приостановки экспорта или принятия иных мер, направленных на предотвращение экспорта, то Регламент об экспорте товаров двойного назначения предлагает более прозрачный и понятный механизм. Для начала потребуются консультации с государством-членом, выдавшим разрешение на экспорт, чтобы дать ему возможность принять меры по отмене, аннулированию или приостановке действия разрешения. Если оно примет решение сохранить действие разрешения, то оно должно уведомить об этом государство — член экспорта в 10-дневный срок (в исключительных случаях срок может быть продлен до
32 UCC Work Programme // URL: https://ec.europa.eu/taxation_customs/business/union-customs-code/ucc-work-programme_en#heading_2 (дата обращения: 18.11.2020).
33 Ст. 11(2) Директивы об оружии.
В настоящее время такие положения закреплены в законодательстве Болгарии, Ирландии, Греции, Кипра, Венгрии, Португалии и Словении.
30 рабочих дней). В отсутствие ответа в указанный срок продукция двойного назначения должна быть выпущена с таможенной территории ЕС.
Необходимо отметить, что похожий механизм приостановления таможенного декларирования существует и в Евразийском экономическом союзе (ЕАЭС), однако в отношении другой категории товаров. Согласно ст. 124 Таможенного кодекса Евразийского экономического союза (ТК ЕАЭС) в случае, если при совершении таможенных операций, связанных с помещением под таможенные процедуры товаров, содержащих объекты интеллектуальной собственности, в отношении которых применяются механизмы защиты таможенными органами, обнаружены признаки нарушения прав правообладателя на объекты интеллектуальной собственности, срок выпуска таких товаров приостанавливается на 10 рабочих дней34. В течение данного срока таможенные органы совместно с правообладателем устанавливают, присутствует ли нарушение прав на объекты интеллектуальной собственности в товарах, в отношении которых осуществляются таможенные операции, и от результата такой проверки зависят дальнейшие действия, предусмотренные ТК ЕАЭС.
В отличие от законодательства ЕС, таможенное законодательство ЕАЭС при приостановке таможенного декларирования предусматривает большую четкость и последовательность действий. В то же время можно заметить, что уже отработанный механизм приостановки декларирования можно в перспективе распространить на товары военного и двойного назначения в ЕАЭС, если регулирование их экспорта станет наднациональным.
3. Ограничение пунктов вывоза товаров с таможенной территории ЕС
Как в отношении вооружений, так и в отношении товаров двойного назначения государства-члены могут ограничить круг таможенных пунктов, через которые осуществляется их вывоз. Соответствующие нормы предусмотрены ст. 11 (3) Директивы об оружии35 и ст. 17 Регламента об экспорте товаров двойного назначения36. В подобных случаях государства-члены извещают об этом Комиссию, которая публикует перечни пунктов вывоза в Официальном журнале.
В отношении таможенных аспектов экспорта вооружения заслуживает внимания и тот факт, что положения о таможенном декларировании включены в Директиву об оружии, хотя экспорту вооружений посвящена Общая позиция об экспорте оружия. Логично было бы соответствующие положения включить именно в нее, как, например, это сделано в отношении экспорта продукции двойного назначения: в профильном Регламенте об экспорте продукции двойного назначения есть специальный раздел, посвященный таможенным аспектам.
Несмотря на то что повышение эффективности экспортного контроля заявлено в качестве одной из целей Директивы об оружии, она преимущественно регулирует вопросы передачи вооружений между государствами-членами. Да и достижение этой цели предполагается путем создания системы лицензирования, дающей возможность сосредоточить ресурсы на наиболее значимых операциях, но никак не путем создания гармонизированных норм в сфере таможенного регулирования. Объяснить подобный подход можно следующим образом: вероятно, Евросоюз стремился добиться обязательного
34 Договор о Таможенном кодексе Евразийского экономического союза от 12.04.2017 // Евразийский экономический союз. URL: https://docs.eaeunion.org/docs/ru-ru/01513569/itia_12042017 (дата обращения: 18.11.2020).
35 В настоящее время этим правом воспользовались Болгария, Греция и Швеция.
36 Применительно к продукции двойного назначения специализированные таможенные пункты были назначены Болгарией, Эстонией, Латвией, Литвой, Польшей и Румынией (см.: Информация по п. 9 Council Regulation (EC) No 428/2009 of 5 May 2009 setting up a Community regime for the control of exports, transfer, brokering and transit of dual-use items // OJ L 134. 29.05.2009. P. 1 ; Information on measures adopted by Member States in conformity with Articles 4, 5, 6, 8, 9, 10, 17 and 222020/C 16/04 PUB/2019/47 // OJ C 16. 17.01.2020. P. 4).
включения рассмотренных выше норм в национальное право, что подразумевает Директива об оружии, в то время как Общая позиция об экспорте оружия, хотя и создает обязанности для государств, не предусматривает необходимости включения в национальное право точных формулировок37.
В заключение можно сделать вывод, что европейское законодательство в отношении экспорта товаров военного и двойного назначения, безусловно, не является идеальным, на недостатки регулирования рассмотренных во-
просов в ЕС указывалось выше, соответственно, при разработке соответствующих актов в рамках международных организаций с участием Российской Федерации следует учесть и устранить такие недостатки. Тем не менее существующая в Европейском Союзе модель доказала свою жизнеспособность и может быть хорошим примером для евразийской региональной интеграции в вопросах формирования комплексного регулирования вопросов торговли товарами, оказывающими существенное влияние на национальную безопасность.
Материал поступил в редакцию 30 ноября 2020 г.
37 Хотя Директива об оружии и оставляет государствам свободу в выборе методов и форм имплементации (см.: ст. 288 ДФЕС).
