CC BY
42
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
УДК 34 ББК 67
DOI 10.24411/2073-0454-2020-10002 © Т.Л. Матиенко, 2020
Научная специальность 12.00.01 — теория и история права и государства; история учений о праве и государстве
ПРАВОВОЙ СТАТУС СОТРУДНИКА СЫСКНОЙ ПОЛИЦИИ КАК СУБЪЕКТА ДОЗНАНИЯ И РОЗЫСКА В РОССИИ В НАЧАЛЕ XX В.
Татьяна Львовна Матиенко, профессор кафедры истории государства и права, доктор юридических наук, доцент, профессор
Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117437, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12) E-mail: [email protected]
Аннотация. На основе анализа нормативных правовых актов Российской империи начала XX в., регулировавших уголовное судопроизводство, широкого круга архивных и литературных источников указанного хронологического периода, рассматривается вопрос о противоречиях в правовом регулировании служебных прав и обязанностей сотрудника сыскной полиции. Анализ положений российского законодательства в части, касающейся определения служебных прав и обязанностей чинов сыскной полиции выявил неполноту и противоречивость их правового статуса в предварительном расследовании по общеуголовным преступлениям. Закрепленное законом наделение чинов сыскных отделений полномочиями субъектов полицейского дознания, в содержании которого розыск имел вспомогательное назначение (средство дознания), методом опосредованного правового регулирования исключило возможность разработки их специального правового статуса как субъектов негласного полицейского розыска и в практике предварительного расследования стало причиной конфликтов с чинами общей полиции. Неудачный опыт попыток Министерства внутренних дел ограничить полномочия сотрудников сыскной полиции негласным розыском в изданных им подзаконных правовых актах и разъяснениях, обосновывает необходимость не только разработки специального правового статуса сотрудников разыскных подразделений полиции, но и его закрепления на уровне закона. Подчеркивается, что противоречия в правом статусе сотрудника сыскной полиции существенно снижали эффективность деятельности общей полиции в целом по противодействию общеуголовной преступности.
Ключевые слова: сыскная полиция, общеуголовный сыск, розыск, дознание, правовой статус, сотрудник сыскной полиции, общая полиция, негласное расследование, дознание, розыск, Россия, Российская империя.
THE LEGAL STATUS OF THE DETECTIVE POLICE OFFICER AS A SUBJECT OF INQUIRY AND INVESTIGATION IN RUSSIA IN THE EARLY XX CENTURY
Tаtiana L. Matienko, professor of department of history of state and law, doctor of legal sciences, associate professor, professor
Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117437, Moscow, ul. Akademika
Volgina, d. 12)
E-mail: [email protected]
Abstract. On the basis of the analysis of the normative legal acts of the Russian Empire in the early 20th century, which regulated criminal proceedings, a wide range of archival and literary sources of the specified chronological period, the issue of contradictions in the legal regulation of the official rights and duties of a member of the military police is considered. The analysis of the provisions of Russian legislation with regard to the definition of the official rights and duties of the ranks of the military police revealed that their legal status was incomplete and contradictory in the preliminary investigation of ordinary crimes. The legal granting of powers to the ranks of police investigation units, in the content of which the search had an auxiliary purpose (means of inquiry) by means of indirect legal regulation, excluded the possibility of developing their special legal status, as subjects of tacit police search and in the practice of preliminary investigation caused conflicts with the ranks of the general police. The failure of the Ministry of the Interior to limit the powers of police officers to tacit search in the by-laws and explanations issued by it justifies the need not only to develop a special legal status of police officers, but also to establish it at the level of the law. It is stressed that contradictions in the legal status of a member of the military police have significantly reduced the effectiveness of the general police as a whole in countering ordinary crime.
Keywords: detective police, criminal investigation, search, inquiry legal status, detective police officer, General police, secret investigation, inquiry, search, Russia, Russian Empire.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Матиенко Т.Л. Правовой статус сотрудника сыскной полиции как субъекта дознания и розыска в России в начале XX в. Вестник Московского университета МВД России. 2020;(1):14-19.
В 2020 г. исполняется 25 лет действия Федерального закона от 12 августа 1995 г. N° 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности», принятие которого стало крупным и значимым шагом в развитии российского государства и права в направлении укрепления и реализации принципов всемерной защиты прав и законных интересов личности и обозначило принципиально новые векторы теории и практики правового регулирования оперативно-разыскной деятельности органов обеспечения безопасности России. Однако, самым «узким местом» текущего законодательного регулирования оперативно-разыскной деятельности остается определение правового статуса сотрудника оперативного подразделения полиции. Результаты научно-исследовательской работы по выявлению последствий изменения правовых рамок оперативно-разыскной деятельности констатируют неопределенность правового статуса ее субъектов [11, с. 79; 7, с. 53-56; 6]. Восполнение этого дефекта ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» методом опосредованного правового регулирования с принятием Федерального закона «О полиции», вступившего в силу 1 марта 2011 г., ожидаемого положительного эффекта не дало, и усложнило вопрос о правовом статусе сотрудников оперативных подразделений полиции [2, с. 216-220]. Возможно, причины неопределенности правового статуса оперуполномоченного лежат глубже, чем качество законодательного процесса, и кроются во влиянии на уровень современной правовой культуры историко-правового наследия. Истоки правового статуса сотрудника уголовного розыска восходят к периоду образования и развития в составе органов общей полиции Российской империи во второй половине XIX — начале XX вв. специальных подразделений по борьбе с общеуголовной преступностью — сыскных отделений как звеньев сыскной полиции, сложившейся после принятия 6 июля 1908 г. «Закона о сыскной части».
Согласно точному смыслу Закона 1908 г. сыскная полиция не являлась самостоятельной службой даже в составе полиции; сыскные отделения были образованы в «составе полицейских управлений империи» (ст. 1)1. Однако, начальник сыскного отделения, хотя и подчинялся непосредственно начальнику городской полиции — полицмейстеру (в Москве — обер-полицмейстеру, в С.-Петербурге и Варшаве —
градоначальнику), в отличие от участковых приставов, по своему служебному статусу был равен помощнику полицмейстера, имел больше свободы в принятии служебных решений и при расследовании преступлений мог требовать содействия со стороны всех чинов общей полиции. Особенность служебного положения начальника сыскного отделения подчеркивалась законодательно закрепленной специальной процедурой их назначения (ст. 5 Закона от 6 июля 1908 г.): начальник сыскного отделения и его помощник назначались и освобождались от должности только по предварительному соглашению губернатора и прокурора окружного суда или прокурора судебной палаты. В 1910 г. по результатам рассмотрения коллизии, возникшей между губернатором и прокурором окружного суда при назначении начальника сыскного отделения в г. Екате-ринославле, Департаментом полиции было разъяснено, что в случае разногласий между прокурором и губернатором никакое лицо не может быть назначено начальником сыскного отделения2. Кроме того, в отношении кандидата на должность начальника сыскного отделения Департаментом полиции проводилась специальная служебная проверка, неудовлетворительные результаты которой (выявленные факты дисциплинарных взысканий на предыдущем месте службы, привлечения к ответственности по суду за преступления или иные «неблаговидные» поступки, данные о неблагонадежности кандидата, полученные негласным путем) были основанием отказа кандидату в назначении на долж-ность3. Взыскательность к кандидатам на должности руководителей сыскных отделений определялась объемом их полномочий и задач: руководство производством дознания и конкретных разыскных действий, распоряжения об установлении и снятии наблюдения за подозреваемыми лицами, контроль финансов (сыскного кредита). Инструкцией чинам сыскных отделений, утвержденной председателем Совета министров П.А. Столыпиным 9 августа 1910 г. [8, с. 185], начальнику сыскного отделения предписывалось «принимать на себя розыски и расследования по особо выдающимся делам, являясь на
1 ПСЗ РИ. Собр. 3. Т. XXVIII. Отд. I. СПб. 1911. № 30672. С. 448.
2 ГАРФ. Ф. 102. Оп. 215-224, 1910 г. Д. 43. Л. 12-25; Оп. 290. Д. 2. Ч. 17. Л. 21-22.
3 ГАРФ. Ф. 102. Оп. 290. Д. 2. Ч. 17. Л. 21-22.
место преступлений и принимая без малейшего промедления надлежащие меры для розысков по горячим следам» (п. 13) [5; 10, с. 219]. Особое служебное положение начальника сыскного отделения придавало вверенному ему подразделению автономию и возможность непосредственно взаимодействовать с другими правоохранительными органами в деятельности по предупреждению и расследованию преступлений.
Однако, несмотря на некоторую обособленность сыскных отделений, правовой статус их сотрудников как субъектов дознания и розыска мало чем отличался от того, каким обладали служащие общей полиции. В части определения прав и обязанностей сотрудников сыскной полиции Закон 1908 г. (ст. 4) прямо отсылал к Уставу уголовного судопроизводства 1864 г. (далее — УУС) и методом опосредованного правового регулирования, наделял чинов сыскных отделений уголовно-процессуальным статусом, как и должностных лиц общей полиции, наделенных полномочиями производства дознания (частных приставов, квартальных надзирателей, уездных исправников, урядников, становых приставов). В исключительных случаях — задержания преступника в момент совершения преступления с поличным и возможности утраты вещественных доказательств до прибытия на место преступления представителей судебно-прокурор-ского ведомства (ст. 256-258 УУС) — сотрудники сыскных отделений приобретали полномочия судебных следователей (субъектов предварительного следствия) и могли осуществлять процессуальные действия (осмотр, освидетельствование, выемку, арест), проводить официальные допросы лиц, подозреваемых в совершении преступления и его свидетелей, составляя протоколы, которые передавались по принадлежности судебным следователям или прокурорам, а в суде они могли стать основанием судебного решения.
На отсутствие разграничения компетенции сыскной полиции с другими органами общей полиции еще на стадии рассмотрения проекта Закона «Об организации сыскной части», как его существенный изъян, указала судебно-административная комиссия Государственной Думы [9]. Разработчик законопроекта — Министерство внутренних дел — обосновывал предложение наделить чинов сыскных отделений «всеми правами, предоставленными по-
лиции на основании действующих судебных уставов и других, относящихся к этому предмету, законоположений» своим стремлением предотвратить коллизии, которые могли бы возникнуть между сыскными отделениями и другими органами общей полиции в практике расследования преступлений4. Сегодня трудно объяснить, по каким причинам создатели законопроекта, определяя целью сыскных отделений «производство розыска по делам общеуголовного характера», не продвинулись к осознанию необходимости разработки и законодательного закрепления специального правового статуса служащих сыскных отделений, а законодательные органы не отклонили явно «сырой» и противоречивый законопроект. На этот пробел будущего закона, как существенный, было указано во время его обсуждения в Государственной думе, но в пылу развернувшихся вокруг него политических баталий, осталась неза-меченной5. В итоге, законопроект без изменений был одобрен на всех стадиях законодательного процесса, а все штатные служащие сыскных отделений от начальника до городового были включены в перечень должностных лиц, установленный ст. 261 УУС, на которых «распространяются правила» участия в предварительном расследовании.
Согласно правовым нормам раздела УУС «О предварительном следствии» (ст. 249-260) в содержании предварительного расследования выделялись две стадии — дознание и предварительное следствие [3, с. 317], и лишь некоторые комментаторы Устава выделяли в качестве начальной его стадии негласный розыск [4, с. 583]. Однако при этом, ни в одном комментарии к УУС, а также специальной литературе по уголовно-процессуальному праву, сыскные отделения не рассматривались как специальные субъекты «полицейского розыска» и «полицейского дознания» [4, с. 583]. Например, С.И. Викторский писал: «Специально судебной полиции в России не существует ... общая полиция является главным органом дознания... Сверх того, дознания производятся и другими лицами, исполняющими в кругу их ведомства полицейские обязанности, например, чинами сыскного отделения.» [3, с. 319]. В систематическом комментарии Устава уголовного судопро-
4 Проект об организации сыскной части в Российской империи // Вестник полиции. 1908. № 7. С. 7-9.
5 Проект об организации сыскной части в Государственной Думе // Вестник полиции. 1908. № 27. С. 5-7.
изводства под редакцией М.Н. Гернета, изданном в 1914 г., субъектом негласного розыска указана полиция в целом, без выделения в ее структуре каких-либо специальных разыскных органов [4, с. 583].
Однако, все указанные выше суждения вступали в противоречие с положением ст. 1 Закона от 6 июля 1908 г.: «образовать сыскные отделения ... для производства розыска по делам общеуголовного харак-тера»6. Предпринятые вскоре попытки Министерства внутренних дел исправить промах в правовом регулировании прав и обязанностей чинов сыскной полиции и сгладить противоречия в Законе 1908 г. создали парадоксальною ситуацию. Сначала в редакционной статье журнала «Вестник полиции» прозвучала мысль о том, что служащие «сыскной полиции принимают участие только в действиях чисто разыскного характера, лишь по делам общеуголовным», и этим ограничивается их «вспомогательная роль при расследовании и их ответственность за разыскные действия», а ««хозяином» производящегося расследования и ответственным за него лицом продолжает оставаться общая полиция»7. Затем стремление министерства ограничить компетенцию сыскных отделений исключительно негласным розыском было выражено в Инструкции чинам сыскных отделений (п. 1, 58), разработчики которой, по их же утверждению, руководствовались, прежде всего, соображениями о том, что чем меньше сыскная полиция «будет выступать официально, тем лучше для дела»8. Наконец, в специальных изданиях по уголовному процессу, хотя редко и «впроброс», сыскное отделение упоминалось как орган полиции, «агенты которого специально задаются целью розыска преступников и открытия преступлений.» [3, с. 319]. Совмещение в компетенции сыскной полиции функций дознания и розыска привело к упрочению особой формы предварительного расследования, предшествовавшей предварительному следствию, — негласного расследования («полицейского дознания»), формировавшегося в деятельности общей полиции с момента реформы предварительного следствия 1860 г. Поэтому, согласно Инструкции 1910 г. (п. 1, 58) сотрудники сыскной полиции, как субъекты негласного расследования, должны были передавать его результаты в форме устных и письменных сообщений органам общей полиции и судебным следователям для использования их в официальном расследовании.
При этом по нормам УУС и ст. 4 Закона 1908 г. сотрудники сыскных отделений обладали статусом субъекта официального дознания, и Инструкция 1910 г., а также инструкции прокуроров окружных судов и судебных палат в определении служебных прав и обязанностей «сыщиков» при производстве дознания также прямо отсылали к нормам УУС.
На практике, несмотря на противоречивость правового статуса чинов сыскной полиции, служебные права и обязанности конкретных сотрудников сыскных отделений определялись в зависимости от занимаемой ими должности. На помощника начальника сыскного отделения, кроме производства дознаний и розыска, возлагалось руководство канцелярской работой отделения. Основной обязанностью полицейских надзирателей было производство дознания. В обязанности городовых входила преимущественно сыскная работа. Собственно, их можно назвать с долей условности «оперуполномоченными». Они вели наружное наблюдение, под руководством полицейских надзирателей проводили обыски, задержание и аресты правонарушителей. Согласно Инструкции 1910 г. они были обязаны докладывать начальнику сыскного отделения обо всех результатах первоначальных разыскных действий и свои доводы по дальнейшему их направлению, а также результаты негласного наблюдения и сведения, полученные от негласной агентуры. При выполнении служебных обязанностей сотрудник сыскного отделения мог требовать законного содействия от общей полиции и Отдельного корпуса жандармов, предъявив специально введенное для подтверждения такого права удостоверение служебного звания [5, с. 221]. Все служащие сыскной полиции были обязаны исполнять поручения прокурора окружного суда, даже если оно было устным, и могли «обращаясь к нему в отдельных случаях за всеми нужными разъяснениями» (п. 7 Инструкции 1910 г.). Получив такое поручение сотрудник сыскной полиции должен был информировать об этом своего начальника. Результаты выполнения таких указаний сотрудник сыскной полиции докладывал прокурору и начальнику. Ответственность за закон-
6 ПСЗ РИ. Собр. 3. Т. XXVIII. Отд. I. СПб. 1911. № 30672. С. 448.
7 Вестник полиции. 1908. № 48. С. 6.
8 Инструкция чинам сыскных отделений // Вестник полиции. 1914. № 49. С. 884.
ность и все последствия исполнения поручения сотрудником сыскной полиции возлагалась на соответствующего прокурора, давшего распоряжение [5, с. 217-218]. Например, чины московской сыскной полиции по поручениям прокурора окружного суда проводили проверку заявлений, поступающих на его имя, когда требовалось определить, уголовные они или гражданские9.
Однако, неопределенность правового статуса чинов сыскной полиции как субъектов розыска и дознания по общеуголовным делам в практике уголовного преследования вылилось в серьезные противоречия «сыщиков» с чинами общей полиции. Как отмечено в источниках, они не признавали начальника сыскного отделения своим руководителем, «нередко умышленно старались не исполнять его законных требований», а городские приставы, часто оказывали им в деле сыска «явное противодействие», не давали информации о проживании нужных для сыска лиц, совершенно не сообщали о происшествиях в участках, «а в особенности о случаях более или менее важных»10; было «много случаев», когда чины общей полиции при каждом удобном случае обязательно старались показать, «что начальник сыскного отделения к ним равно никакого отношения не имеет, а потому до всех его требований им нет дела»11. Для большинства полицмейстеров чины сыскной полиции являлись такими же рядовыми полицейскими, как и чины наружной полиции, а «при общих собраниях чинов полиции начальнику сыскного отделения представлялось место среди помощников приставов»12. В итоге, полицейские чиновники на местах рассматривали сыскные отделения в лучшем случае как вспомогательные органы в деле борьбы с преступностью, «не более чем добавочными участковыми управлениями с урезанными функциями городских полиций»13, в худшем — высказывалось мнение о ненужности сыскных отделений вообще14. Таким образом, попытки Министерства внутренних дел разрешить противоречия в законодательном закреплении прав и обязанностей сотрудника сыскной полиции в уголовном судопроизводстве и ограничить их полномочия негласным розыском путем ведомственного правового урегулирования не увенчались успехом, так как требование соответствия положений подзаконных нормативных правовых актов закону обусловило обратный эффект — шаткость и непоследователь-
ность положений Инструкции 1910 г., регламентировавших служебные права и обязанности сотрудников сыскной полиции.
Неопределенность в правовом регулировании статуса сотрудника сыскной полиции как субъекта уголовного процесса сдерживала институционали-зацию дознания и розыска как самостоятельных институтов досудебного производства, стала причиной отсутствия должного взаимодействия органов полиции в противодействии преступности. Это обстоятельство, в свою очередь, усугубляло бессилие полиции Российской империи в условиях крайне неблагоприятной криминальной ситуации на фоне роста революционных настроений во втором десятилетии XX в. Неудачный историко-правовой опыт начала XX в. в правовом регулировании статуса сотрудника сыскной полиции обосновывает необходимость не только четкого определения и разграничения служебных прав и обязанностей субъектов досудебного уголовного производства, но и закрепления правового статуса каждого из них в самом законе, имеющим предметом соответствующий вид правоохранительной деятельности.
Литература
1. Антология сыска: от полиции к внешней разведке / Отв. ред. Ю.И. Римаренко, В.И. Кушерец. В 14 т. Т. 1. Киев, 2006.
2. Важенин В.В., Лугович С.М. Некоторые аспекты регулирования правового статуса должностного лица, осуществляющего оперативно-разыскную деятельность, по законодательству стран дальнего зарубежья // Общество и право. 2014. № 4 (50). С. 216-220.
3. Викторский С.И. Русский уголовный процесс. М.: Типография Императорского Московского Университета, 1912.
4. Гернет М.Н. Устав уголовного судопроизводства: систематический комментарий. Вып. III.
9 ГАРФ. Ф. 102. Оп. 215-224. 1910. Д. 162. Л. 5.
10 М. Л. Гр. К вопросу о постановке дела в провинциальных сыскных отделениях // Вестник полиции. 1909. № 30. С. 637-638.
11 О сыскных отделениях // Вестник полиции. 1910. № 19. С. 461.
12 Недочеты инструкции чинам сыскных отделений (по заключению местных властей) // Вестник полиции. 1913. № 23. С. 542; К недочетам организации сыскного дела (из личных впечатлений) // Вестник полиции. 1914. № 29. С. 518.
13 Сыскные отделения по проекту о реформе // Вестник полиции. 1914. № 16. С. 302-303.
14 Сыскные отделения // Вестник полиции. 1910. № 34. С. 721.
Ст. 249-594 / Под общ. ред. М.Н. Гернета. М.: Т-во типографии А.И. Мамонтова, 1914.
5. Инструкция чинам сыскных отделений от 9 августа 1910 г. // Антология сыска: от полиции к внешней разведке. В 14 т. Отв. ред.: Ю.И. Рима-ренко, В. И. Кушерец. Киев, 2006. Т. 1.
6. Луговик В.Ф., Лугович С.М. Правовой статус оперуполномоченного при проведении оперативно-разыскных мероприятий. М., 2018.
7. Лугович С.М. О необходимости правовой регламентации обязанностей и прав оперуполномоченного при проведении оперативно-разыскных мероприятий // Оперативник (сыщик). 2015. № 1 (42). С. 53-56.
8. Невский С.А. «Душа гражданства и всех добрых порядков и фундаментальный подпор человеческой безопасности и удобности» (полиция в Российском государстве в XVIII — начале XX вв.). М., 2018.
9. Организация и деятельность уголовного сыска в дореволюционной России (конец XIX — начало XX вв.) / Под ред. Б.П. Балуева и Р.С. Мулу-каева. М., 1984.
10. Уголовный сыск: документы и материалы (XI — нач. XX ст.) / Сост. Ю.И. Римаренко, Е.М. Моисеев, В.Н. Чисников. Киев, 2006. С. 219.
11. Шумилов А.Ю. Из научного архива: «Десять лет оперативно-разыскному закону России: ожидания, реалии и надежды // Оперативник (сыщик). 2015. № 1 (42). С. 79.
References
1. Antologiya syska: ot politsii k vneshney razvedke / Otv. red. Yu.I. Rimarenko, V.I. Kusherets. V 14 t. T. 1. Kiev, 2006.
2. Vazhenin V. V., Lugovich S.M. Nekotorye aspekty regulirovaniya pravovogo statusa dolzhnostnogo litsa,
osushchestvlyayushchego operativno-razysknuyu deya-tel'nost', po zakonodatel'stvu stran dal'nego zarube-zh'ya // Obshchestvo i pravo. 2014. № 4 (50). S. 216-220.
3. Viktorskiy S.I. Russkiy ugolovnyy protsess. M.: Tipografiya Imperatorskogo Moskovskogo Universi-teta, 1912.
4. Gernet M.N. Ustav ugolovnogo sudoproizvod-stva: sistematicheskiy kommentariy. Vyp. III. St. 249594 / Pod obshch. red. M.N. Gerneta. M.: T-vo ti-pografii A.I. Mamontova, 1914.
5. Instruktsiya chinam sysknykh otdeleniy ot 9 av-gusta 1910 g. // Antologiya syska: ot politsii k vneshney razvedke. V 14 t. Otv. red.: Yu.I. Rimarenko, V. I. Kusherets. Kiev, 2006. T. 1.
6. Lugovik V.F., Lugovich S.M. Pravovoy status operupolnomochennogo pri provedenii operativno-ra-zysknykh meropriyatiy. M., 2018.
7. Lugovich S.M. O neobkhodimosti pravovoy reglamentatsii obyazannostey i prav operupolnomochennogo pri provedenii operativno-razysknykh meropriyatiy // Operativnik (syshchik). 2015. № 1 (42). S. 53-56.
8. Nevskiy S.A. «Dusha grazhdanstva i vsekh dob-rykh poryadkov i fundamental'nyy podpor cheloveches-koy bezopasnosti i udobnosti» (politsiya v Rossiyskom gosudarstve v XVIII — nachale XX vv.). M., 2018.
9. Organizatsiya i deyatel'nost' ugolovnogo syska v dorevolyutsionnoy Rossii (konets XIX — nachalo XX vv.) / Pod red. B.P. Balueva i R.S. Mulukaeva. M., 1984.
10. Ugolovnyy sysk: dokumenty i materialy (XI — nach. XX st.) / Sost. Yu.I. Rimarenko, E.M. Moiseev, V.N. Chisnikov. Kiev, 2006. S. 219.
11. Shumilov A.Yu. Iz nauchnogo arkhiva: «De-syat' let operativno-razysknomu zakonu Rossii: ozhida-niya, realii i nadezhdy // Operativnik (syshchik). 2015. № 1 (42). S. 79.
