CC BY
561право и общество
Law and Society
УДК 342.9 © В. В. Головко, К. В. Нарышкин, 2019
Правовой статус сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации: проблемы и перспективы развития
В. В. Головко, Омская академия МВД России. E-mail: golovkovlad@yandex.ru К. В. Нарышкин, Омская академия МВД России. E-mail: nkirill82@mail.ru
Права сотрудника органа внутренних дел, являясь частью его правового положения (статуса), закреплены в главе 3 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-Ф3, которая по ряду положений нуждается в корректировке. Предложены уточнения в части обязательности российского гражданства для службы в органах внутренних дел, защиты персональных данных, а также некоторых прав, которые, по мнению авторов, являются обязанностями сотрудника. Предложено исключить смысловые повторы, дифференцировать материальное вознаграждение и стимулирующие выплаты.
Ключевые слова: органы внутренних дел; правовой статус; служба.
Legal Status of a Law Enforcement Officer of the Russian Federation: Problems and Prospects of Development
V. V. Golovko, Omsk Academy of the Russian Ministry of Internal Affairs. E-mail: golovkovlad@yandex.ru ^ V. Naryshkin, Omsk Academy of the Russian Ministry of Internal Affairs. E-mail: nkirill82@mail.ru
The law enforcement officer's rights being a part of his legal status are consolidated in Chapter 3 of the Federal Law "On Service in Law Enforcement Bodies of the Russian Federation...", some of which provisions require correction. The authors suggest some details concerning the mandatory Russian citizenship for law enforcement service, personal data protection and some rights, which according to the authors are officer's duties. It is found reasonable to exclude meaning repetitions, differentiate financial reward and stimulating payments.
Keywords: law enforcement agencies; legal status; service.
Вопросы формирования и совершенствования административно-правового статуса сотрудника органов внутренних дел традиционно привлекают внимание не только самих сотрудников, законодателя и исследователей, но и гражданское общество. Чем полнее гарантированы государством права и чем совершеннее механизм исполнения сотрудником своих обязанностей, тем выше и его статус [1]. Таким обра-
зом, статус рассматривается как определенные законом и необходимые для исполнения служебных обязанностей правовые возможности сотрудника ОВД как представителя власти.
Определяя правовой статус сотрудника ОВД, законодатель включил в него основные права и обязанности сотрудника ОВД, его правосубъектность, ответственность. Правовой статус сотрудника бази-
руется на общих принципах службы в ОВД: законности, единоначалия и субординации (подчиненности); равного доступа к службе в ОВД и равных возможностей продвижения по службе в зависимости от профессиональных, деловых и личных качеств сотрудника; обязательного регламентированного профессионального отбора; взаимосвязи обязанностей, ограничений и запретов, ответственности и социальных гарантий; особых требований к профессиональной квалификации, состоянию здоровья и распорядку работы; предотвращению конфликтов интересов и устранению коррупционных рисков.
Правовое положение (статус) сотрудника ОВД определяется главой 3 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ 1 (далее — Закон о службе), в соответствии с п. 1 ст. 10 которого сотрудником ОВД считается гражданин, взявший на себя обязательства по прохождению федеральной государственной службы в ОВД в различных должностях и которому в установленном Законом порядке присвоено специальное звание.
Обратим внимание на отсутствие указания на российское гражданство, из чего следует, что сотрудником ОВД может быть гражданин любого государства и не может быть лишь лицо без гражданства. Перечень таких государств формально ограничен в соответствии со ст. 9 Алма-Атинского соглашения, в соответствии с которым возможен переход сотрудников на службу в ОВД других стран-участников соглашения, даже с сохранением стажа, специальных званий, оплаты труда, льгот и пенсий 2. Отметим, что практика такого перехода минимальна.
В пункте 1 ст. 10 Закона о службе представляется излишним двукратное упоминание должностей рядового или начальствующего состава. Гражданин приобретает статус сотрудника ОВД на любой должности, поэтому вариативность, присутствующая в законе, не обязательна. Более лаконично и без потери смысла пункт 1 мог бы выглядеть так: «1. Сотрудник органов внутренних дел — гражданин Российской Федерации, который взял на себя обязательства по прохождению федеральной государственной службы в органах внутренних дел и которому в установленном настоящим Федеральным законом порядке присвоено специальное звание».
В соответствии с п. 2 ст. 10 Закона о службе сотрудник ОВД «может проходить службу» в ОВД в перечисленных в статье случаях: 1) при зачислении в распоряжение федерального органа исполни-
тельной власти в сфере внутренних дел; 2) при зачислении в распоряжение территориального органа, подразделения; 3) при прикомандировании (ст. 32). В последнем варианте сотрудник не замещает должность в ОВД. В данном случае нет ясности с глаголом «может»: непонятно, обязан ли сотрудник проходить службу или это его право. Употребление конструкции «может проходить» создает неопределенность, которую следовало бы устранить, указав на то, что сотрудник «проходит» службу.
Представляется, что положения ст. 3 Закона о службе находятся не на своем месте. Очевидно, что конституирование правового статуса сотрудника ОВД, а именно указание на то, что он определяется данным Законом и иными федеральными законами, регулирующими особенности прохождения службы в ОВД, должно быть в ст. 1, где содержится основа правового статуса, после которой следовало бы дать его определение.
Вызывает вопросы и п. 4 ст. 10 Закона о службе, в соответствии с которым сотруднику ОВД выдаются служебное удостоверение и жетон с личным номером. Статья названа «Сотрудник ОВД», но речь в п. 4 идет не о сотруднике, а о его служебных документах, которые не определяют, а лишь удостоверяют его статус. Не случайно Закон не определяет образец удостоверения и жетона сотрудника ОВД, отсылая к полномочиям федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел.
Задачи ОВД корреспондируют их сотрудникам определенные права и возлагают обязанности. При этом важнейшей составной частью статуса сотрудника ОВД являются его права. Федеральное законодательство, прежде всего ст. 11 Закона о службе, предоставляет их перечень. Так, в соответствии с п. 1 ст. 11 сотрудник ОВД как работник имеет право на надлежащие условия выполнения своих служебных обязанностей, а также на профессиональное развитие. Пункт сформулирован не вполне корректно. Понятно, что законодатель стремился обеспечить сотруднику ОВД, как и всякому работнику (ст. ст. 163, 219 ТК РФ), соответствующее нормам надлежащее рабочее место, однако сотрудник ОВД нередко исполняет свои обязанности в экстремальных условиях, с риском для здоровья и жизни, в условиях, которые «надлежащими» не назовешь и которые государство обеспечить не может.
Сложно согласиться с формулировкой п. 2 ст. 11, где Закон предусматривает право сотрудника ОВД
1 О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : федеральный закон от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЭ (ред. от 01.07.2017). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
2 Соглашение о взаимодействии министерств внутренних дел независимых государств в сфере борьбы с преступностью. Алма-Ата, 24 апреля 1992 г. // Сборник международных соглашений МВД Российской Федерации. М., 1996.
на ознакомление с должностным регламентом (инструкцией) и прочими документами, определяющими его права и обязанности по должности. Полагаем, что ознакомление с указанными документами есть не право, а обязанность сотрудника, без исполнения которой он не может быть допущен к службе.
Сотрудник ОВД имеет право знакомиться не только с должностным регламентом или инструкцией и всеми прочими документами, определяющими его права и обязанности по должности, но и с критериями оценки эффективности его деятельности, исполнения служебных обязанностей, а также показателями своей результативности по службе и условиями карьерного роста (п. 2 ч. 1 ст. 11 Закона о службе). При этом частота, время и условия такого ознакомления не лимитируются.
Если в указанных документах нет критериев эффективности (качества) исполнения служебных обязанностей, к сотруднику не могут предъявляться претензии о ненадлежащем либо неэффективном исполнении служебных обязанностей. Отсутствие четких формализованных показателей результативности и их количественных критериев не позволяет нанимателю, т. е. ОВД, мотивировать дисциплинарное взыскание слабыми результатами служебной деятельности. В данном случае сотрудник вправе знать, как и по каким критериям его оценивают и принимают решения, связанные с его службой. В этом смысле указанные критерии можно считать вспомогательным элементом правового статуса сотрудника ОВД.
Как и любой работник, сотрудник ОВД имеет право на отдых (п. 2 ст. 11 Закона о службе, где сделана отсылка к законодательству РФ), а также на денежное довольствие, определенное как основное средство материального обеспечения и стимулирования выполнения им служебных обязанностей. Здесь усматривается явное противоречие. С одной стороны, речь идет о довольствии, которое выполняет функцию материального обеспечения, так как иного дохода у сотрудника ОВД быть не может. С другой стороны, то же довольствие, а не премии, доплаты и иные аналогичные формы поощрения, законодатель считает и средством стимулирования. Мы исходим из того, что довольствие обеспечивает базовый, гарантированный уровень материального обеспечения, тогда как стимулирование обеспечивается уже сверх того, возможно, и не в денежном эквиваленте.
Право сотрудника ОВД на получение информации и материалов, необходимых для выполнения служебных обязанностей, закреплено в п. 5 ст. 11 Закона о службе. Право на внесение предложений о совершенствовании деятельности ОВД представляется важным, но закреплено в Законе оно, на наш
взгляд, непоследовательно. Очевидно, что сотрудник будет вносить предложение о совершенствовании по какой-либо нерешенной проблеме или по неудовлетворительному положению на определенном участке работы. Такое предложение всегда будет предварять критика (анализ, констатация) существующего (неудовлетворительного) положения, за что сотрудник может пострадать.
Таким образом, данное право следовало бы, во-первых, дополнить положением о защите сотрудника, высказавшего критические замечания и предложения (с учетом требований ст. ст. 13 и 59 Закона о службе); во-вторых, выделить в отдельный пункт, а возможно и статью, где сделать отсылку к нормативным актам, регламентирующим внесение такого рода предложений.
Сотрудник ОВД в соответствии с п. 6 ст. 11 Закона о службе имеет право доступа в установленном порядке к сведениям, составляющим государственную и прочую охраняемую законом тайну, когда «выполнение служебных обязанностей связано с использованием таких сведений», что представляется не вполне корректным. В соответствии со ст. 12 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» само участие сотрудников ОВД в оперативно-розыскных мероприятиях (не говоря уже о полученных ими сведениях, фактах, предметах, документах и пр.) является государственной тайной. При этом сотрудники ОВД не используют таких сведений, а получают их (добывают). Таким образом, право доступа должно быть расширено и не ограничиваться лишь использованием. Кроме того, принимая во внимание дополнение в 2012 г. УК РФ ст. 2831, в Закон о службе целесообразно включить запрет на распространение указанных сведений.
Сотрудник ОВД имеет право на доступ в установленном порядке и в связи с исполнением служебных обязанностей в государственные и муниципальные органы, общественные объединения и организации.
Также сотрудник ОВД вправе знакомиться (п. 8 ст. 11 Закона о службе) с отзывами о его служебной деятельности, документами, до внесения их в личное дело сотрудника, с материалами личного дела. Сотрудник вправе приобщать к своему личному делу письменные объяснения и прочие документы и материалы. Не вполне конкретизировано в Законе право сотрудника на защиту своих персональных данных (п. 9 ст. 11). Отсылки на соответствующее федеральное законодательство нет. Здесь следует учитывать, что сотрудник физически не может защитить свои персональные данные, так как их носители (документы) хранятся у работодателя и такая защита обеспечивается прежде всего им.
Сотрудник ОВД имеет право на продвижение по службе в ОВД по критериям: 1) результатов служеб-
ной деятельности; 2) служебного стажа; 3) квалификации; 4) профессионального образования. Обратим внимание, что в данном случае применяется принцип выслуги, т. е. продвижения по практически достигнутым результатам в совокупности с определенным стажем работы. При этом параметры квалификации и профессионального образования разъединены. Закон не содержит указания на запрет какой-либо дискриминации, как это сделано в законодательстве большинства европейских стран.
Сотрудник ОВД имеет право на профессиональное обучение, получение дополнительного профессионального образования. Сотрудник ОВД имеет право на рассмотрение служебного спора, право инициировать служебную проверку, обращаться к вышестоящим должностным лицам, а также вышестоящие органы либо суд в целях защиты своих прав и законных интересов, а также для разрешения споров, связанных с прохождением службы. Для реализации указанных прав сотруднику необходимо иметь информацию. Речь идет о праве на ознакомление с материалами своего личного дела (п. 8 ч. 1 ст. 11 Закона о службе). В то же время такое право формально есть лишь у сотрудников полиции, тогда как сотрудники юстиции и внутренней службы его не имеют, что противоречит нормам ст. 24 Конституции РФ и нормам ТК РФ.
Сотрудник ОВД имеет право на обязательное государственное страхование жизни и здоровья; на их государственную защиту, равно как и страхование жизни и здоровья членов его семьи и имущества; на государственное пенсионное обеспечение и медицинское обеспечение; на обеспечение жильем; на надлежащие организационно-технические и санитарно-гигиенические условия службы, принимая во внимание особенности службы в ОВД.
Также сотрудник вправе создать и (или) участвовать в неполитических общественных объединениях в свободное от службы время, когда это не порождает конфликта интересов. Кроме того, он вправе безвозмездно участвовать в управлении общественными и государственными организациями, действу-
ющими в сфере военно-прикладных и служебно-прикладных видов спорта.
Закон обязывает сотрудника ОВД сообщить непосредственному начальнику о любой личной заинтересованности, способной при исполнении служебных обязанностей породить конфликт интересов (п. 13 ч. 1 ст. 12 Закона о службе). В то же время ни в Законе, ни в подзаконных актах нет формы и срока подобного сообщения, что существенно затрудняет возможность привлечения сотрудника к ответственности за невыполнение этой обязанности. Такой же является ситуация с обязанностью уведомления прямого начальника, прокуратуры и иных государственных органов (Закон не определяет, каких) об обращениях лиц, склоняющих к совершению коррупционного правонарушения. Полагаем, в данном случае это должно оформляться рапортом на имя непосредственного начальника.
В отличие от других видов государственной службы, сотрудник ОВД имеет право на применение физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия, когда это предусмотрено Федеральным законом «О полиции». Соответственно, сотрудник ОВД вправе носить и хранить огнестрельное оружие и (или) специальные средства.
В современных условиях особое внимание приковано к реализации ряда гражданских прав сотрудников ОВД. В частности, это гарантированное ч. 2 ст. 27 Конституции РФ право на свободный выезд и въезд в Российскую Федерацию. Для сотрудников ОВД данное право ограничено сначала разрешительным порядком выезда (с разрешения руководства ОВД), в настоящее время — за границу государств, не рекомендованных для выезда сотрудников ОВД. Сложившиеся правоотношения, как обоснованно указывает Б. Ц. Жалсанов, требуют правового регулирования, а именно — закрепления порядка выезда сотрудников ОВД [2, с 110]. Такого рода ограничения могут быть закреплены в Федеральном законе «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» и в Законе о службе.
Список литературы
1. Хадисов Г. Х. Особенности правового статуса сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации // Вестник Московского университета МВД России. 2014. № 6. URL: https://cyberleninka.ru/ article/n/osobennosti-pravovogo-statusa-sotrudnika-organov-vnutrennih-del-rossiyskoy-federatsii (дата обращения: 10.04.2018).
2. Жалсанов Б. Ц. Право сотрудников органов внутренних дел на выезд за пределы Российской Федерации // Вестник Московского университета МВД России. 2015. № 12.
