CC BY
21Word in science No. 13, 2023
Правовой статус Российского экологического оператора: проблемы и решения
Кульпин Александр Евгеньевич
Студент
Санкт-Петербургский государственный университет (Санкт-Петербург, Россия) Научный руководитель:
Андреева Елена Михайловна
Доктор юридических наук, доцент
Санкт-Петербургский государственный университет (Санкт-Петербург, Россия) АННОТАЦИЯ
Основной целью данной статьи является комплексное рассмотрение правового статуса публично-правовой компаний «Российский экологический оператор» на основе анализа действующего законодательства в контексте проведения реформы в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами. В работе будут выявлены проблемы, связанные с организационно-правовой формой компании и предложены варианты их решения путём внесения изменений в действующее законодательство.
Ключевые слова: «Российский экологический оператор», публично - правовая компания, твердые коммунальные отходы, региональный оператор, некоммерческая организация, реформа, переработка.
Key words: «Russian Environmental Operator», public law company, municipal solid waste, regional operator, non-profit organization, reform, recycling.
К концу 2018 года был окончательно утвержден национальный проект «Экология», одной из целей которого задекларировано создание устойчивой системы обращения с твердыми коммунальными отходами, обеспечивающей сортировку отходов в объеме 100 процентов и снижение объема отходов, направляемых на полигоны, в два раза. Одним из мероприятий проекта являлось учреждение публично-правовой компании, обеспечивающей софинансирование и реализацию создания инфраструктуры по твердым коммунальным отходам (далее - ТКО) [3]. Именно поэтому была создана публично-правовая компания «Российский экологический оператор» (далее - ППК «РЭО» или РЭО), которая призвана непосредственно претворять данный проект в жизнь.
Организационно-правовая форма Российского экологического оператора была, по всей видимости, выбрана неслучайно, так как она обладает рядом отличительных признаков. Обращение к ФЗ «О публично-правовых компаниях», дает возможность выделить следующие ее особенности:
Во-первых, в отличие от госкорпораций и госкомпаний, публично-правовые компании могут
http://www.wiscience.ru/
Number 13 / April 2023
22
создаваться не только путем принятия федерального закона, но и Указом Президента, как, собственно, и произошло с РЭО. Помимо этого, как отмечает М.С. Козырев: «Каждая государственная корпорация и государственная компания создаются Российской Федерацией на основании специального федерального закона. Это также означает, что общие механизмы влияния учредителя на деятельность государственной корпорации или компании сведены к минимуму» [2, с. 128-130]. В это же время деятельность РЭО регулируется преимущественно с помощью Постановлений Правительства и Указов Президента, что значительно увеличивает влияние учредителя, то есть государства, на деятельность компании. Помимо этого, хотя РЭО и является некоммерческой организацией, но получение дохода является одной из её важнейших функций, что подчеркивается в положении о возможности РЭО инвестировать свободные денежные средства и осуществлять иную приносящую доход деятельность, что зафиксировано в Постановление Правительства РФ от 04.04.2019 года №396 [7].
Во-вторых, это наличие определенных публично-правовых полномочий, что заметно отличает ППК от иных некоммерческих унитарных организаций. Также интересный момент кроется в части 5 статьи 1 ФЗ «О некоммерческих организациях», где интересен перечень субъектов, на которые не распространяется действие данного ФЗ, и в котором значится ППК. Изучив его, можно прийти к выводу, что у перечисленных субъектов есть властные полномочия, что делает ППК как раз ближе к органам государственной власти [9]. Но некоторые исследователи заходят ещё дальше, прямо называя ППК своеобразными органами государственной власти, которые как заявляет А.М. Волков: «являются публичными субъектами, входящими в состав децентрализованной публичной администрации [1, с. 1722]. Если говорить конкретно про РЭО, то это выражается в определенном контроле за деятельностью региональных операторов, а также наличием полномочий по разработке и корректировке федеральной схемы обращений с ТКО, проведению экспертизы и подготовке рекомендаций при утверждении или корректировке региональной программы в области обращения с ТКО и так далее.
В-третьих, высшим органом управления ППК является наблюдательный совет, который и осуществляет контроль за деятельностью компании. Если же говорить о РЭО, то стоит обратиться к Постановлению Правительства РФ от 04.04.2019 №396, где определен состав членов наблюдательного совета и порядок их деятельности. Согласно данному Положению, совет утверждает стратегию развития компании, вырабатывает рекомендации для других органов управления компании и так далее.
По мнению автора настоящей работы, основные проблемы, связанные с Российским экологическим оператором, как раз во многом относятся к природе его организационно-правовой формы. Как точно заметила О.В. Романовская, говоря о ППК: «государство занимается поиском форм собственного участия в предпринимательской деятельности, нацеленной на реализацию публичных функций (когда государственные ресурсы вкладываются в развитие того или иного сектора экономики, благодаря чему появляется некоторая прибыль, но которая, в свою очередь, не является самоцелью)» [8, с. 1825]. Действительно, ППК является именно юридическим лицом, которое занимается приносящей деятельностью и также реализуют такую публичную функцию государства как обращение с ТКО, но есть и определенные трудности.
Первой проблемой РЭО является довольно слабый контроль, который он осуществляет над деятельностью региональных операторов, которые и осуществляют обращение с ТКО в субъектах. Слабость заключается в том, что фактически у РЭО нет способов прямого воздействия на операторов, по сути, ППК только собирает информацию о нарушениях и затем уже передает её органам исполнительной власти субъектов, которые и должны принять меры [5]. Данная схема выглядит уязвимой в том смысле, что на определенном этапе решение проблемы может остановиться из-за большого количества звеньев, также это увеличивает время её решения. Возможно, стоило бы предоставить РЭО возможность самостоятельно проводить конкурс и присваивать статус регионального оператора, чтобы в дальнейшем у ППК была возможность прямо контролировать его деятельность, а в случаях нарушений лишать этого статуса. Таким образом, контроль, который осуществляет РЭО является по сути номинальным.
Второй проблемой является весьма слабый контроль за деятельностью самого РЭО. В части 20 «Положения о наблюдательном совете РЭО», сказано, что заседания наблюдательного совета компании проводятся по мере необходимости, но не реже 2 раз в год. То есть контроль не является систематичным. Трудно сказать, можно ли вообще считать это контролем, так как в Постановлении Правительства РФ нет никакой конкретики о формах, методах и способах, порядке проведения
Правовой статус Российского экологического оператора: проблемы и решения
контроля Советом над деятельностью рассматриваемой организации. Сказанное может вести к злоупотреблениям, как уже и происходило, когда Генпрокуратура выявила перерасход зарплатного фонда РЭО в 2 раза [4]. Помимо этого, если посмотреть состав данного органа, то можно увидеть, что он преимущественно состоит из лиц замещающих государственные должности Российской Федерации, причем должности с весьма широким кругом обязанностей, помимо контроля за РЭО, поэтому можно предположить, что времени добросовестно осуществлять полномочия по надзору за деятельностью ППК у членов наблюдательного совета не так много. Как результат можно внести два предложения. Во-первых, нормативно урегулировать порядок проведения Наблюдательным советом контроля над деятельностью РЭО. Во-вторых, по мнению автора, необходимо законодательно ввести общественную форму контроля за деятельность РЭО. Кроме того, следовало бы корреспондировать контроль с ответственностью, закрепив возможность привлечения к административной ответственности за нарушения порядка контроля за деятельностью РЭО.
Третьей проблемой является сама ситуация, когда у РЭО имеются существенные властные полномочия, но это не делает его органом власти. Ведь изначально планировалось, что организационно-правовая форма в виде ППК позволит РЭО не только осуществлять государственную политику в сфере обращения с ТКО, но и делать это экономически эффективно, что позволило бы организации стать самодостаточной. Для эффективности, в первую очередь необходима здоровая конкуренция с другими участниками рынка, но в данном же случае фактически была создана монополия, так как все остальные субъекты по обращению с ТКО в той или иной мере зависят от РЭО, речь идёт именно о властных полномочиях, которые губят всю идею конкуренции. Вполне возможно, что стоило бы убрать властные полномочия у ППК и сосредоточиться именно на создании и эксплуатации инфраструктуры по обращению с ТКО, так как это не только закреплено законодательно, но и фактически возможно, как в 2022 году, когда РЭО направил почти миллиард рублей на строительство крупнейшего в России завода по переработке пластика [6].
По мнению автора настоящей работы, имеется два варианты решения сложившейся ситуации.
В первом случае необходимо уменьшить количество властных полномочий РЭО сведя их до уровня рекомендаций для органов власти и всё-таки дать компании возможность действовать как эффективный участник рыночных отношений, тем более вся необходимые нормы для этого уже есть. Например, согласно действующему законодательству, имеет право создавать или выкупать всю необходимую инфраструктуру и эксплуатировать её. А так как ППК имеет право создавать филиалы и представительства, то у неё вполне есть возможность постепенно вытеснить региональных операторов в субъектах, главное не создавать искусственную монополию.
Второй же вариант, это, наоборот, делегирование ещё большего количества властных полномочий РЭО, в первую очередь права присваивать и лишать статуса и регионального оператора. В подобном случае компания ещё больше приблизится к положению органа публичной власти, а следовательно, уже будет необходим более строгий надзор за деятельностью РЭО. Так или иначе, оба этих пути противоречат самой природе публично-правовых компаний.
В заключении подведем промежуточные итоги. Исследование показало, что РЭО, созданное в организационно-правовой форме публично-правовой компании, столкнулось с целом рядом проблем из-за своей организации, а именно слабый надзор за деятельностью самого РЭО, отсутствие должного контроля за деятельностью региональных операторов и прочие трудности, которые необходимо решить на законодательном уровне в ближайшем будущем.
ЛИТЕРАТУРА:
1. Волков А.М. Об административно-правовой природе публично-правовых компаний / А.М. Волков // Вестник МФЮА. — 2017. — №2. — с. 17-22
2. Козырев М.С. Государственные компании и корпорации как субъекты публичного управления / М.С. Козырев // Международный научный журнал «Инновационная наука». — 2016. — №1. — с. 128-130
http://www.wiscience.ru/
ШшЬег 13 / Арп1 2023
24
3. Официальный сайт Правительства РФ // http://government.ru/info/35569 / Дата публикации 11.02.2019г.
4. Официальный сайт РБК // https://www.rbc.ru/business/17/02/2021/602bbb909a79472d8ad2fe71 / Дата публикации 17.02.2021г.
5. Официальный сайт РИА Новости // https://ria.ru/20220622/butsaev-1796993912.html / Дата публикации 22.06.2022г.
6. Официальный сайт РЭО // https://reo.ru/tpost/zyxhfhf9h1-reo-napravit-dopolnitelno-pochti-milliar / Дата публикации 30.06.2022г.
7. Постановление Правительства Российской Федерации от 04.04.2019 № 396 (в редакции от 06.11.2021) «О публично-правовой компании по формированию комплексной системы обращения с твердыми коммунальными отходами «Российский экологический оператор» / Официальный сайт Правительства РФ
8. Романовская О.В. Публично-правовые компании: новеллы в системе юридических лиц / О.В. Романовская // Электронный научный журнал «Наука. Общество. Государство». — 2017. — № 1. — с. 18-25
9. Федеральный закон «О некоммерческих организациях» от 12.01.1996 N 7-ФЗ (последняя редакция) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. - №3. - Ст. 145.
10. Федеральный закон «О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 03.07.2016 N 236-ФЗ (последняя редакция) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2016. - №27. - Ст. 4168.
