CC BY
54
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 11. ПРАВО. 2021. № 2
Г. Д. Гаджиев*
правовой статус президента оаэ
В статье анализируется конституционно-правовое положение института президента в Объединенных Арабских Эмиратах, столь необычного для арабских монархий. Исследуются особенности и элементы конституционно-правового статуса Президента ОАЭ, порядок избрания, его место и роль в системе федеральных органов государственной власти ОАЭ, функционировании федеративного устройства, а также его полномочия и степень влияния на различные ветви власти. Особенно делается акцент на полномочия Президента в сфере законодательной власти. Президентом ОАЭ является одновременно глава одного из субъектов Федерации, что накладывает свои особенности как на статус главы государства, так и на федерализм в ОАЭ в целом и, как следствие, порождает определенные проблемы в системе федеративных отношений. Анализируются проблемы, связанные с правовым статусом Президента, в том числе конституционно-правовая ответственность и баланс интересов в системе федеративных отношений. Делается вывод о монархической форме правления на федеральном уровне в ОАЭ, а также о наличии широких механизмов власти у главы государства.
Ключевые слова: Объединенные Арабские Эмираты, монарх, монархия, эмир, Верховный Совет, Президент.
Согласно действующей Конституции 1971 г.1, Объединенные Арабские Эмираты (ОАЭ) — федеративное государство, состоящее из семи эмиратов, каждый из которых обладает абсолютным суверенитетом в решении вопросов, которые не отнесены Конституцией к полномочиям Федерации (исключительная компетенция).
Несмотря на отсутствие прямого указания в Конституции, ОАЭ (на уровне Федерации) также обладают признаками монархического устройства (как будет показано далее).
С одной стороны, высшим органом государственной власти является Верховный Совет, в который входят правители семи эмиратов (эмиры), каждый из которых является монархом в своем эмирате. С другой стороны, главой государства выступает Президент — один из членов (эмиров) Верхового Совета, который по отношению ко всей Федерации также выступает своеобразным «монархом».
* Гаджи Дибирдадаевич Гаджиев — аспирант кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГу (e-mail: gadzhiev795@mail.ru).
1 Constitution of the United Arab Emirates: URL: https://www.wipo.int/edocs/lexdocs/ laws/en/ae/ae030en.pdf (дата обращения: 10.02.2021).
Институт монархии в ОАЭ значительно отличается от аналогичных институтов в других арабских и европейских государствах, а также в странах Юго-Восточной Азии, в которых установлена монархическая форма правления. Отличительные черты монархического устройства связаны как раз с особым правовым статусом президента страны и его ролью в правлении.
Для начала необходимо отметить, что ст. 45 Конституции закрепляет систему федеральных органов государственной власти, в которую входят Верховный Совет, Президент, премьер-министр, Совет министров, Федеральный национальный совет (парламент ОАЭ), Федеральный Верховный Суд. Исходя из буквального толкования указанной статьи, Президент в иерархической структуре государственной власти занимает второе место после Верховного Совета. указанный тезис подтверждается следующим.
Во-первых, ст. 46 Конституции ОАЭ определяет Верховный Совет ОАЭ как высший орган государственной власти.
Во-вторых, должность Президента в ОАЭ не является выборной: в соответствии со ст. 47 Конституции ОАЭ Президент назначается Верховным Советом из своего состава.
В-третьих, полномочия Президента установлены Конституцией, которая утверждена и принята Верховным Советом ОАЭ.
Согласно действующей Конституции, Президент ОАЭ обладает следующими полномочиями:
— руководит работой Верховного Совета;
— председательствует в Верховном Совете во время заседаний, открывает и закрывает заседания, определяет вопросы повестки дня и направления для обсуждения, следит за соблюдением процедуры проведения заседаний;
— по просьбе хотя бы одного из членов Верховного Совета обязан приложить все усилия для проведения заседания Верховного Совета с участием всех его членов;
— в случае необходимости созывает Верховный Совет и Совет министров на совместное заседание;
— подписывает законы и постановления после их одобрения Верховным Советом;
— назначает Премьер-министра по согласованию с членами Верховного Совета;
— назначает дипломатических представителей ОАЭ в иностранных государствах;
— назначает на должность и освобождает от должности с согласия Верховного Совета высших гражданских и военных должностных лиц, за исключением судей Федерального Верховного Суда;
— представляет ОАЭ во внутренних делах государства и на международном уровне, в том числе на переговорах;
— осуществляет контроль в области исполнения законодательных актов, указов и решений путем осуществления надзора за деятельностью Совета министров Федерации и отраслевых федеральных министров;
— обладает правом помилования и смягчения наказания;
— учреждает гражданские награды, военные ордена и знаки отличия.
Помимо указанных полномочий Верховный Совет также может возложить на Президента иные полномочия. Но важно заметить, что в данном случае речь не идет о том, чтобы передать Президенту часть полномочий Верховного Совета, а о том, что перечень полномочий главы государства ОАЭ не является закрытым и может быть дополнен. Также стоит подчеркнуть, что эмиры — члены Верховного Совета как монархи равны между собой, а фигуру Президента, являющегося в своей основе эмиром, можно охарактеризовать как «первого среди равных». Так, например, Президент страны возглавляет Высший совет по делам нефти (Abu Dhabi Supreme Petroleum Council) и осуществляет в рамках данного органа отдельные полномочия2.
Таким образом, и юридически, и фактически Президент в ОАЭ не является высшим органом государственной власти, а занимает последующее место после Верховного Совета в системе федеральных государственных органов. Вместе с тем указанное обстоятельство не умаляет статус Президента, а напротив, фактически предоставляет ему все основания для признания в качестве главы государства и монарха Федерации.
Необходимо отметить, что за весь период существования ОАЭ (с 1971 г.) институт президентства не претерпел каких-либо существенных изменений.
В отличие от Конституций иных арабских стран с монархической формой правления (например, в конституциях Султаната Оман, Бахрейна и Саудовской Аравии), где закреплен статус монарха в качестве главы государства, Конституция ОАЭ является уникальной, поскольку в ней отсутствует юридическое закрепление статуса Президента именно как главы государства. Возможно, что данное положение связано с тем, что в стране правят семь эмиров через Верховный Совет, который можно в определенной степени рассматривать как «коллективного главу государства». В этой связи закрепление
2 Supreme Petroleum Council — Abu Dhabi National Oil Company: URL: https://ad-noc.ae/en/about-us/supreme-petroleum-council (дата обращения: 10.02.2021).
статуса Президента в качестве такового (несмотря на то что де-факто он является одним из членов Верховного Совета) возможно будет создавать противоречия в системе федеральных органов власти.
К тому же следует учесть, что в аравийских монархиях (Саудовская Аравия, Султанат Оман, Катар), как правило, глава государства обладает полномочиями во всех трех отраслях власти: законодательной, исполнительной и судебной. Также в ОАЭ, согласно Конституции 1971 г., Президент как наделен исполнительной властью, так и осуществляет отдельные полномочия в законодательной и судебной сферах.
Особое внимание при анализе правового статуса Президента ОАЭ следует обратить на то, что, будучи монархом в своем эмирате, он избирается на должность Президента не пожизненно, а переизбирается на очередные пять лет, что является сходством с республиканской формой правления в этой, по сути, эмиратской монархии.
Причем монарх как глава эмирата получает свой пост в порядке престолонаследования. Но монарх как глава Федерации избирается из числа членов Верховного Совета, а указанный пятилетний срок правления определен ст. 52 Конституции ОАЭ. В этом заключается основная, хоть и формальная, особенность монархического федеративного устройства ОАЭ. В иных арабских странах (например, в Бахрейне, Катаре и Саудовской Аравии) титул монарха (главы государства) передается по наследству3.
В ОАЭ, как и в иных арабских монархических государствах, основным стержнем политико-государственной структуры является правящая семья. В настоящее время пост Президента ОАЭ занимает правитель Эмирата Абу-Даби, представляющий клан Аль Нахайян. Первым Президентом ОАЭ с момента создания государства являлся эмир Абу-Даби Шейх Заид ибн Султан Аль Нахайян (1971—2004), сыгравший главную роль в создании ОАЭ4. На сегодняшний день правит его сын — Халифа ибн Заид Аль Нахайян.
Поскольку для должности эмиров все же характерно престолонаследие, можно сделать вывод, что пост Президента так или иначе будет занимать лицо, получившее власть в результате наследования. Вопрос заключается лишь в том, эмир какого из эмиратов будет осуществлять функции главы государства.
В связи с особым статусом Эмирата Абу-Даби, обусловленным его большими территориями (эмират занимает 87% территории ОАЭ) и обладанием крупнейшим экономическим потенциалом
3 Al-RumaihiM. The Gulf Monarchies: Testing Time // Middle East Quart. 1996. N 3(4).
P. 45.
4 Grote R., Roder T. Constitutionalism in Islamic Countries: Between Upheaval and Continuity. Oxford, 2012.
среди 7 эмиратов, функции Президента страны осуществляет эмир (правитель) указанного эмирата5. Вместе с тем Конституцию ОАЭ и положения о сменяемости Президента можно назвать относительно прогрессивными в том смысле, что при каких-либо внутренних обстоятельствах пост Президента всегда может занять другой эмир не в результате престолонаследия или переизбрания народом, а в результате одобрения Верховным Советом.
В связи с вышеизложенным можно говорить о том, что в ОАЭ установился конституционный обычай, когда Президентом страны становится правитель Эмирата Абу-Даби, полномочия которого постоянно продлеваются на пять лет Верховным Советом. Фактически лицо, наследующее титул эмира Абу-Даби, одновременно после сугубо формальных процедур наследует и статус Президента ОАЭ, обладающего значимыми полномочиями, способными влиять на развитие и функционирование Федерации. Данный конституционный обычай также указывает на асимметрию федерации.
В ситуации, при которой нет сменяемости, власть переходит по наследству с учетом кровного родства и принадлежности семье правителя конкретного эмирата, следует говорить о том, что на федеральном уровне в ОАЭ существует полноценная конституционная монархия.
Как справедливо отмечает М. А. Сапронова, Президент в данной стране является необходимым и существенным элементом государственной власти6. Президент ОАЭ, исходя из перечня полномочий, обладает исполнительной властью в стране, а относительно законодательных полномочий ведутся многочисленные дискуссии. Представляется необходимым привести ряд аргументов в пользу наличия таковых у Президента ОАЭ, ссылаясь непосредственно на текст Конституции ОАЭ 1971 г.
Во-первых, согласно ст. 110 Конституции ОАЭ, регулирующей федеральный законодательный процесс, после обсуждения законопроекта парламентом ОАЭ, Совет министров обязан представить его для последующего одобрения Президенту и утверждения Верховным Советом. После этого данный законопроект подписывается и опубликовывается Президентом.
Во-вторых, ст. 113 Конституции наделяет Президента ОАЭ особо значимым полномочием, вводя институт закона-декрета. Его суть сводится к тому, что в случае необходимости срочного принятия федеральных законов в период между сессиями Верховного Совета,
5 Miller D. A. United Arab Emirates. 2004.
6 См.: Сапронова М. А. Правительство и парламент в арабских странах: правовой статус и политическая практика. М., 2008. С. 116.
Президент Федерации совместно с Советом Министров может издавать необходимые законы в форме указов, имеющих силу закона, при условии, что они не противоречат Конституции.
Такие законы-декреты должны быть переданы в Верховный Совет в течение семи дней для утверждения или отклонения. Если они будут утверждены, они будут иметь силу закона, и Федеральный Национальный Совет будет уведомлен об этом на своем следующем заседании. Однако, если Верховный Совет не одобряет их, они утрачивают силу закона, если только он не решит признать юридическую силу их действия в течение предшествующего периода или иным образом урегулировать вытекающие из них последствия. К этому полномочию довольно часто прибегает Президент ОАЭ: по данным правового портала Министерства юстиции ОАЭ, на сегодняшний день действует 66 федеральных законов-декретов7. Стоит особо отметить, что они регулируют довольно значимые общественные отношения, например федеральный закон-декрет № 6 «О банкротстве» от 20.09.2016 г., федеральный закон-декрет № 5 «О регулировании трансплантации органов и тканей человека» от 02.08.2016 г. и т. д.
Исходя из представленных конституционных норм, Президента можно назвать одной из ключевых фигур в процессе законотворчества, он выступает конечной инстанцией в процессе принятия того или иного нормативно-правового акта. В то же время в рамках обычного законодательного процесса у самого Президента ОАЭ фактически отсутствует право законодательной инициативы, а не подписать указанные нормативно-правовые акты в случае согласования их Верховным Советом он не может.
Президент в составе Верховного Совета утверждает тот или иной законодательный акт, а затем как глава государства подписывает указанный акт, после чего тот вступает в силу. Данный вопрос также вызывает исследовательский интерес и порождает дискуссию относительно соотношения должности Президента как главы государства и должности эмира как члена Верховного Совета.
Юридически Президент как должностное лицо, полномочия которого закреплены в Конституции, не обладает законотворческими полномочиями (не считая права издания законов-декретов), поскольку в его компетенцию действующей Конституцией прямо не отнесены такие полномочия. Вместе с тем фактически Президент, являясь членом Верховного Совета (а в текущей ситуации членов Верховного Совета, чей голос обязателен для принятия того или иного решения — это право вето), утверждает и принимает соответствующие законы. Основываясь на вышеизложенных доводах, можно го-
7 иЯЬ: https://elaws.moj.gov.ae/engLEGI.aspx (дата обращения: 10.02.2021).
ворить о большой роли Президента в федеральном законодательном процессе8.
Такие оговорки теоретически имеют существенное значение в случае, если Президентом ОАЭ станет правитель того эмирата, чей голос необязателен для принятия решения в Верховном Совете9. В данном случае фактическая компетенция Президента значительно снижается, поскольку при таких обстоятельствах он будет лишь удостоверять своей подписью законодательные и иные нормативно-правовые акты, но фактически не участвовать в их принятии.
Таким образом, в настоящий момент Президент ОАЭ вводит в действие нормативно-правовые акты, принятые в ходе законодательного процесса.
Целесообразно также отметить, что Президент как должностное лицо в Объединенных Арабских Эмиратах обладает полномочиями в сфере судебной власти: Конституция и федеральное законодательство позволяет ему оказывать существенное влияние на нее. Так, согласно ст. 108 Конституции ОАЭ наказание в виде смертной казни, назначенное приговором федерального суда, может быть исполнено только после утверждения приговора Президентом. Федеральный закон № 6 «О федеральной судебной системе»10 наделяет Президента правом назначать федеральных судей по представлению Министра юстиции ОАЭ.
Так же, как и конституциями иных арабских стран, Конституцией ОАЭ предусмотрены полномочия Президента как главнокомандующего вооруженными силами страны. Исходя из этого полномочия, Президент обязан предпринимать меры по защите независимости и территориальной целостности страны, принимать решения в случае угрозы безопасности государства или его территориальной целост-ности11.
Как уже было указано, ОАЭ представляют собой федеративное государство, куда входят семь эмиратов. В связи с этим особое внимание стоит уделить роли Президента в федеративном устройстве ОАЭ.
В начале данной статьи не случайно указывается тот факт, что эмираты, входящие в Федерацию, представляют собой отдельные абсолютные монархии. Так, главой в эмиратах является эмир: для целей правления каждым отдельным эмиратом он выступает монархом,
8 Al Abed I. The Historical Background and Constitutional Basis to the Federation // United Arab Emirates: A New Perspective / Ed. by I. Al Abed, P. Hellyer. 2001. P. 83.
9 Abdulkhaleq A. The Arab Gulf States: Old Approaches and New Realities. The Emirates Occasional Papers. Abu Dhabi, 2000. P. 102.
10 https://www.moj.gov.ae/en/laws-and-legislation.aspx (дата обращения: 10.02.2021).
11 AlthaniM.A. J. The Arab Spring and the Gulf States: Time to embrace change. L., 2012. P. 121.
а по отношению к Федерации в целом — одним из членов Верховного Совета.
Вместе с тем, как уже было отмечено, главой государства выступает также один из членов Верховного Совета (т. е. эмир определенного эмирата), что ставит под сомнение фактическую самостоятельность каждого эмирата от другого, в данном случае — от Эмирата Абу-Даби12.
Представляется, что в условиях, когда Президент как высшее должностное лицо ОАЭ выбирается из числа эмиров и становится главой государства, деятельность эмиратов не может быть обособленной от всего остального, поскольку они обладают исключительной компетенцией, а значит все принятые на уровне Федерации решения в пределах ее компетенции являются обязательными для соблюдения всеми (как уже было сказано, формально все вопросы принимаются Верховным Советом с особым влиянием со стороны эмира Абу-Даби за счет права решающего голоса).
При положении, когда одно и то же лицо одновременно является главой федеративного государства и одного из его субъектов, естественным образом встает проблема возможного конфликта интересов Федерации и конкретного эмирата (Абу-Даби) и обеспечение их баланса. В дополнение к своим федеральным обязанностям эмир Абу-Даби все еще должен выполнять важные обязанности на местном уровне как правитель своего эмирата. Такая дилемма не характерна для других федеративных государств — только для ОАЭ. К примеру, в федеративном монархическом государстве Малайзия Верховному правителю страны, избираемому на 5 лет из состава правителей штатов, входящих в состав Малайской Федерации, прямо запрещено Конституцией (ст. 34) во время нахождения в должности осуществлять функции правителя своего штата.
Стоит также затронуть проблему конституционно-правовой ответственности главы государства в ОАЭ. В Саудовской Аравии, Султанате Оман, Катаре важнейшим принципом функционирования монархии является неответственность монарха. Так, ст. 41 Конституции Султаната Оман устанавливает: «Личность Султана неприкосновенна. Уважение его есть долг каждого». Конституция Катара гласит (ст. 20), что личность Эмира неприкосновенна. Конституция Объединенных Арабских Эмиратов, хоть и не закрепляет прямо неприкосновенность Президента, также не является исключением, и ввиду особого статуса Президента не закрепляет отдельные аспекты его ответственности за тот или иной вопрос государственного управ-
12 Al-Sayegh F. Domestic Politics in the United Arab Emirates: Social and Economic Policies // Iran, Iraq, and the Arab Gulf States / Ed. by J. Kechichian. N.Y., 2001. P. 34.
ления. В Конституции ОАЭ не закрепляется институт отрешения Президента ОАЭ от должности (импичмент). Ни Верховный Совет, ни Федеральный Национальный Совет (парламент) не может сместить Президента ОАЭ с его поста. Такое правовое положение возможно объяснить тем, что политическая ментальность правителей семи эмиратов, исторически и поныне зиждущаяся на абсолютизме, не позволяла и не предполагала при составлении Конституции ОАЭ введение института ответственности Президента ОАЭ.
В рамках конституционного контроля, осуществляемого Федеральным Верховным Судом (ФВС) ОАЭ, возможно оказание воздействия на Президента ОАЭ, хоть и опосредованно. Федеральный закон № 10 от 1973 г. «О Федеральном Верховном Суде»13, перечисляя в ст. 33 полномочия ФВС ОАЭ как судебного органа конституционного контроля прямо не указывает на право проверки нормативных актов Президента ОАЭ на предмет соответствия Конституции. Однако в рамках п. 4 ст. 33 данного федерального закона, предусматривающего полномочие ФВС разрешать дела о соответствии Конституции ОАЭ законов, законодательных актов и нормативных актов в целом, если такой запрос передан в ФВС любым федеральным судом или судом эмирата во время рассматриваемого им дела, возможно оспорить нормативный акт Президента ОАЭ. Тем не менее судебная практика по данной проблеме отсутствует.
Исходя из того, что полномочия Президента ОАЭ носят скорее исполнительный характер, можно сделать вывод, что Президент фактически является «доверенным лицом» или «представителем» Верховного Совета ОАЭ. Однако он не обладает правом заменять Верховный Совет, который остается по Конституции «высшим органом государственной власти» государства. Фактическое положение Президента ОАЭ на сегодняшний день как ключевой фигуры в стране обусловлено тем, что Президентом является эмир наиболее богатого и экономически развитого эмирата Абу-Даби, к тому же столицы ОАЭ. Таким образом, автор настоящей статьи придерживается позиции, согласно которой правовой и фактический статус главы государства в ОАЭ существенно различаются.
Скорее всего, учитывая действующую внутриполитическую ситуацию в ОАЭ и баланс сил на федеральном уровне, в долгосрочной перспективе институт президентства ОАЭ вряд ли подвергнется значительным изменениям. Обширные конституционные полномочия Президента в области исполнительной власти, а также полномочия в сфере законотворчества свидетельствуют о том, что положение Президента ОАЭ не является чисто номинальным — в отличие от
13 иЯЬ: https://elaws.moj.gov.ae/indexEN.html (дата обращения: 13.02.2021).
других стран с монархической формой правления, где монарх выступает формальной фигурой. Юридический и фактический порядок замещения должности Президента с учетом всего вышесказанного позволяет охарактеризовать Объединенные Арабские Эмираты как конституционную монархию дуалистического типа.
список литературы
1. Сапронова М. А. Правительство и парламент в арабских странах: правовой статус и политическая практика. М., 2008.
2. Abdulkhaleq A. The Arab Gulf States: Old Approaches and New Realities. The Emirates Occasional Papers. Abu Dhabi, 2000.
3. AlthaniM.A.J. The Arab Spring and the Gulf States: Time to embrace change. L., 2012.
4. Al Abed I. The Historical Background and Constitutional Basis to the Federation // United Arab Emirates: A New Perspective / Ed. by I. Al Abed, P. Hellyer. Trident, 2001.
5. Miller D. A. United Arab Emirates. 2004.
6. Grote R., Roder T. Constitutionalism in Islamic Countries: Between Upheaval and Continuity. Oxford, 2012.
7. Al-Rumaihi M. The Gulf Monarchies: Testing Time // Middle East Quart. 1996. Vol. 3(4).
8. Al-Sayegh F. Domestic Politics in the United Arab Emirates: Social and Economic Policies // Iran, Iraq, and the Arab Gulf States / Ed. by J. Kechichian. N.Y., 2001.
G. D. Gadzhiev, postgraduate student, Constitutional and Municipal Law
Dep., Law Faculty, MSU
LEGAL sTATus OF THE INsTITuTE OF THE PREsiDENT
in the united arab emirates
The article analyzes the constitutional and legal position of the institution of the President in the United Arab Emirates, which is so unusual for Arab monarchies. The features and elements of the constitutional and legal status of the President of the UAE, the procedure for election, his place and role in the system of federal government bodies of the UAE, in the functioning of the federal structure, as well as his powers and the degree of influence on various branches of government are investigated. Emphasis is placed on the powers of the President in the sphere of legislative power. The President of the UAE is at the same time the head of one of the subjects of the Federation, which imposes its own characteristics on both the status of the head of state and federalism in the UAE as a whole, and, as a result, gives rise to certain problems in the system of federal relations. Various problems related to the legal status of the President are raised and analyzed, in-
cluding the problem of constitutional and legal responsibility and the balance of interests in the system of federal relations. On the basis of a detailed analysis and analysis of the constitutional and legal status of the President, a conclusion is made about the monar-chicalform of government at thefederal level in the UAE, as well as thepresence ofbroad mechanisms of power at the head of state.
Keywords: United Arab Emirates, monarch, monarchy, Emir, Supreme Council, President.
Bibliography
1. Sapronova M. A. Government and parliament in Arab countries: legal status and political practice. Moscow, 2008.
статья поступила в редакцию 16.01.2021 г.
