CC BY
291
УДК 34.05
ПРАВОВОЙ СТАТУС ИНОСТРАНЦЕВ В КИТАЕ И РОССИИ: СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ
© Лян Минь Янь, 2011
Основной задачей статьи является изучение иммиграционной политики, организации, руководства и контроля за въездом и выездом иностранцев в Китае и России; расследование нарушения миграционных законов и правил.
Ключевые слова: иммиграционная проблема; иностранцы; сравнительный анализ; право.
В условиях глобализации население начинает активно мигрировать из одной страны в другую по разным причинам; таким образом, значительную часть населения многих стран составляют иностранцы. По статистике Министерства общественной безопасности, в Китае в 2010 г. число приезжих иностранцев составило 52 млн 112 тыс. человек. При этом наибольшее количество иммигрантов составили южнокорейцы, японцы, американцы и россияне, занявшие, соответственно, с первого по четвертое место.
Целью поездки в Китай иностранных граждан являлись: туризм — 12 млн 382 тыс. человек, частный визит — 4 млн 607 тыс., обслуживающие работники — 2 млн 463 тыс., деловые поездки или на конференции — 1 млн 59 тыс., трудовая деятельность — 807 тыс., на учебу — 190 тыс., иные цели — 4 млн 88 тыс. человек.
В свою очередь, согласно статистике ФМС РФ, в России в настоящий момент легально работают 1,4 млн приезжих, 1,1 млн из них — выходцы из СНГ. Это официальные цифры, которые далеки от реальных, куда должны включаться еще и нелегальные иммигранты. Масштаб разрыва демонстрируют данные по въезду иностранцев в Россию. В 2010 г. в страну прибыло 11,3 млн иностранных граждан, из которых почти 8 млн человек — из стран СНГ. В 2009 г. российские компании смогли официально принять на работу 3,9 млн человек в соответствии с Постановлением Правительства России от 07.11.2008 № 835 «О квотах на иностранцев». А в 2010 г. это количество снизилось до 2 млн. Мы можем сказать, что проблема с иностранцами становится достаточно острой темой общества.
1. Органы по управлению миграционными вопросами в Китае и в России.
Прежде всего, необходимо указать на тот факт, что в Китае в сфере управления иммиграционной проблемой создано Бюро по управлению выезда и въезда в КНР. Его основными задачами являются: изучение и развитие иммиграционной политики, организация, руководство и контроль за въездом и выездом иностранцев и граждан Китая; расследование нарушений иммиграционных законов и правил; организация работы пунктов миграционного пограничного контроля; обеспечение услуг по предоставлению гражданства и выдачи виз в портах; проведение аудита, утверждения и публикации открытых областей для иностранцев. В России, согласно Положению о ФМС России, Федеральная миграционная служба (ФМС России) является федеральным органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере миграции и осуществляющим правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции. ФМС России подведомственно Министерству внутренних дел Российской Федерации. Основными задачами ФМС России являются:
1) реализация общей стратегии государственной политики в установленной сфере деятельности:
1.1) совершенствование нормативно-правового регулирования в установленной сфере деятельности;
1.2) производство по делам о гражданстве Российской Федерации, оформление и выдача основных документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации;
2) осуществление регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и контроля за соблюдением гражданами и должностными лицами правил регистрации и снятия с регистрационного учета граждан Российской Федерации;
3) оформление и выдача иностранным гражданам и лицам без гражданства документов для въезда в Российскую Федерацию, проживания и временного пребывания в Российской Федерации;
4) осуществление контроля за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства установленных правил проживания и временного пребывания в Российской Федерации:
4.1) осуществление миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации;
5) разработка и реализация во взаимодействии с иными государственными органами мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции;
6) исполнение законодательства Российской Федерации по вопросам беженцев и вынужденных переселенцев, участие в установленном порядке в предоставлении политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства;
7) осуществление в соответствии с законодательством Российской Федерации контроля и надзора в сфере внешней трудовой миграции, привлечения иностранных работников в Российскую Федерацию и трудоустройства граждан Российской Федерации за пределами Российской Федерации;
8) управление территориальными органами ФМС России, ее загранаппаратом, а также иными организациями и подразделениями, созданными для решения возложенных на ФМС России задач.
Очевидно, что в Китае нет специального органа, подобного ФМС РФ. Бюро по управлению выезда и въезда в КНР в большей мере отвечает за вопросы въезда и выезда из страны. Его функции и задачи намного уже, а уровень их ниже, чем в РФ. Можно сказать, что в Китае нет единой миграционной службы.
2. Понятие «иностранец» в Китае и в России.
Мы можем говорить о том, что в Китае отсутствует закон, который бы четко установил понятие «иностранец». В соответствии
со ст. 2 «Установления о трудоустройстве иностранцев в Китае», иностранец — это лицо, которое не обладает гражданством КНР согласно «Закону о гражданстве КНР». А в Законе о гражданстве КНР, в свою очередь, установлено: гражданин КНР — это лицо, которое обладает гражданством КНР. Таким образом, иностранец в Китае — это тот, у кого нет гражданства КНР, в эту группу лиц входят как иностранные граждане, так и лица без гражданства. Мы считаем, что основы правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства должны закрепляться в законе, но, к сожалению, как было показано, в Китае отсутствует четкое определение термина «иностранец».
В России определение понятия «иностранный гражданин» содержится в Федеральном законе от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в РФ»: «Иностранный гражданин — физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства».
В Федеральном законе от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве РФ» под иностранным гражданином понимается «лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее гражданство (подданство) иностранного государства».
Следует отметить небольшое различие в дефинициях иностранного гражданина, содержащихся в данных законах, а именно: Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в РФ» требует доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства. Данное различие не является критическим и едва ли влечет за собой негативные последствия, однако единство понятийного аппарата всегда свидетельствует о высокой правовой технике законодательного процесса и выступает гарантом однообразной правоприменительной практики.
3. Нормативно-правовые акты по вопросам правового положения иностранцев в Китае и в России.
В Китае к нормативно-правовым актам, регулирующим правовое положение иностранцев, относятся:
1. Конституция КНР от 1982 г.
2. Закон КНР о порядке въезда в страну и выезда из страны иностранцев от
22.11.1985 г., конкретные методы применения этого закона от 27.12.1986 г.
3. Установление о получении вид на жительства иностранцев в Китае от 13.12.2003 г.
4. Установление о трудоустройстве иностранцев в Китае от 22.0l.1996 г.
5. Положение о получении вида на постоянное жительство иностранцев от 15.08.2004 г.
6. Общие положения гражданского права Китайской Народной Республики от
12.04.1986 г.
7. Правила управления постоянного проживания иностранцев и о выдаче виз для иностранцев за рубежом и на границе от 2004 г. (утверждены Министерством общественной безопасности КНР).
К основным законодательным актам, определяющим правовое положение иностранных граждан в России, относится, наряду с Конституцией РФ и ГК РФ, следующий ряд федеральных законов:
1. Конституция (Основной закон) Российской Федерации от 12.12.1993 г.
2. Федеральный закон от 19.02.1993
№ 4528-1 «О беженцах».
3. Федеральный закон от 15.08.1996
№ 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию».
4. Федеральный закон от 25.07.2002
№ 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».
5. Федеральный закон от 18.07.2006
№ 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации».
6. Указ Президента РФ от 21.07.1997 № 746 «Об утверждении Положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища».
7. Постановление Правительства РФ от
11.10.2002 № 754 «Об утверждении Перечня территорий, организаций и объектов, для въезда на которые иностранным гражданам требуется специальное разрешение».
8. Постановление Правительства РФ от
01.11.2002 № 790 «О квотах на выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на временное проживание в Российской Федерации».
9. Постановление Правительства РФ от
04.04.2003 № 193 «Об утверждении Правил определения квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на временное проживание в Российской Федерации».
Практика показывает, что в России уже сложилась более совершенная правовая си-
стема миграционного регулирования. Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» подробно регулирует вопросы иммигрантов, начиная с оформления приглашения и заканчивая их ответственностью. В свою очередь в Китае нет закона о положении иностранцев, и все вопросы, касающиеся иммиграционной проблемы, регламентированы в отдельных законах или иных правовых актах; эти нормативные документы несовершенны и неясны, что создает трудности для их практического применения.
4. Принципы правового положения иностранцев в Китае и в России.
Согласно закону КНР «О порядке въезда в страну и выезда из страны иностранцев», правительство Китая охраняет законные права и интересы иностранцев на территории Китая. Личная свобода иностранцев неприкосновенна. Органы общественной безопасности или государственной безопасности не могут арестовать иностранца без санкции и решения народной прокуратуры или решения народного суда.
Иностранцы, находящиеся на территории Китая, должны соблюдать законы Китая, не наносить вред государственной безопасности Китая, причинять ущерб интересам общества и нарушать общественный порядок.
Российское законодательство исходит из следующих основных принципов правового положения иностранных граждан:
• иностранные граждане пользуются теми же правами и свободами и несут те же обязанности, что и граждане РФ;
• иностранные граждане равны перед законом независимо от происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, рода и характера занятий и других обстоятельств;
• в отношении граждан тех государств, в которых имеются специальные ограничения прав и свобод отечественных граждан, могут быть установлены ответные ограничения;
• использование иностранными гражданами своих прав в РФ не должно наносить ущерба интересам общества и государства, правам и законным интересам граждан РФ и других лиц. Как и остальные участники гражданского оборота, иностранцы обязаны
соблюдать действующие в Российской Федерации законы, включая и те, которые определяют порядок осуществления субъектами своих гражданских прав. Иностранные граждане, совершившие преступления, административные или иные правонарушения на территории России, подлежат ответственности на общих основаниях с гражданами Российской Федерации.
Можно сказать, что обе страны в своих законах установили основные принципы правового положения иностранцев. Однако в Китае эти принципы носят более декларативный характер и могут быть приравнены к лозунгам. Данное обстоятельство свидетельствует о невысоком уровне юридической техники в этой сфере.
5. Сравнительный анализ выезда, въезда и проживания иностранцев в Китае и России.
По вопросам въезда иностранцев в страну, их выезда из страны и транзитного проезда через территорию Китайской Народной Республики, а также в отношении регулирования порядка проживания и передвижения иностранцев в Китае применяется закон КНР «О порядке въезда в страну и выезда из страны иностранцев». Этот закон вступил в силу с 01.02.1986 г. и состоит из 8 глав и 35 статей. Поскольку в этом законе некоторые вопросы были установлены не достаточно четко и ясно, в 1986 г. были приняты конкретные Методы (Правила) применения данного закона. Иностранцы на территории Китая подразделяются на три категории: временно пребывающие (до 1 года); временно проживающие (от 1 года до 5 лет) и постоянно проживающие (от 5 до 10 лет). Следующие лица могут получить вид на постоянное жительство в Китае:
1) инвесторы в КНР, осуществляющие прямые и стабильные инвестиции в течение 3 лет подряд и осуществляющие надлежащую уплату налогов;
2) специалисты и иные лица, которые осуществили серьезный и выдающийся вклад в развитие китайского государства;
3) члены семей в целях воссоединения семьи (родители с взрослыми детьми, дети с родителями, супруги друг с другом).
Все вышеназванные категории иностранцев по своим правам не отличаются друг от друга. Те, кто хочет работать в Китае, должны получить лицензию. Следует указать, что лица, которые получили визы серии F,
Ь, С или G по учебной визе, равно как и сопровождающие члены семьи работников, не могут работать в Китае.
По сроку пребывания все иностранцы, находящиеся на территории РФ, подразделяются на три категории: временно пребывающие в РФ, временно проживающие в РФ (3 года) и постоянно проживающие в РФ (5 лет). Правовой статус каждой категории различен. Соответственно, временно пребывающие иностранные граждане и лица без гражданства имеют меньше прав и обязанностей, чем постоянно проживающие. Например, постоянно проживающие в РФ иностранцы пользуются свободой передвижения и выбора места жительства в пределах РФ наравне с российскими гражданами, чего нельзя сказать о двух других категориях иностранцев. Также иностранцы, имеющие вид на жительство, подпадают под действие некоторых политических и международных норм, закрепляющих понятие и устанавливающих критерии отнесения лиц к категории вынужденных переселенцев.
Кроме того, обе страны установили отдельные правила о специалистах. В Китае выделяется два вида лиц данной категории:
1) лица, занимающие должности генерального директора, заместителя генерального директора, заместителя директора завода, другие соответствующие и более высокие должности, либо должность заместителя (исполняющего обязанности) профессора, заместителя научного сотрудника, другие высокие должностные лица соответствующего и более высокого уровня, а также лица, приравненные к этим должностям по привилегиям. Срок непрерывной службы на должности — 4 года, при совокупном сроке пребывания в Китае в течение 4 лет — не менее 3 лет, хорошие показатели по уплате налогов;
2) лица, внесшие серьезный и выдающийся вклад в развитие китайского государства, а также те, в отношении которых существует особая государственная необходимость.
В свою очередь, в России высококвалифицированным специалистом, согласно ст. 13.2 Закона «О правовом положении иностранных граждан в РФ», признается иностранный гражданин, обладающий следующими навыками:
1) имеющий опыт работы, достижения в конкретной области деятельности,
2) заработная плата (вознаграждение) которого составляет более 2 млн руб. в год.
Таким образом, мы можем сделать вывод о том, что в качестве специалиста легче приехать и работать в Китае. В России же для того, чтобы стать высококвалифицированным специалистом, кроме требования к специальности, существуют ограничения, связанные с высоким уровнем зарплаты. Последнее требование приводит нас к ситуации, когда такими специалистами вообще сложно обладать средним и маленьким городам, что отрицательно влияет на развитие их экономики.
6. Права иностранцев в Китае и в России.
В международном праве обычно выделяют три вида правового режима иностранцев: национальный режим, специальный режим и режим наибольшего благоприятствования.
Правовой статус иностранцев, объем их прав и обязанностей в некоторых случаях зависит от того, к какой категории они относятся. Основания для выделения категорий могут быть различными: срок и основания пребывания, классовая принадлежность, половозрастные, профессиональные признаки, состояние здоровья и т. д.
В соответствии с Конституцией Китая, КНР охраняет законные права и интересы иностранцев на территории Китая, иностранцы должны соблюдать китайские законы. Законные интересы в сфере личности, брака, семьи и права на образование, равно как и законные доходы, сбережения, жилье и другие владения защищаются законом. В офисах, школах, государственных и коллективных предприятиях и учреждениях предоставляется равная оплата для иностранных работников и китайских рабочих, обеспечиваются одинаковые условия охраны труда, пенсии и т. д. Иностранцы могут инвестировать в экономику Китая. Закон о Совместном предприятии от 1979 г. позволяет иностранным партнерам совместно с китайскими партнерами в КНР организовывать совместное предприятие. Китайское правительство в соответствии с соглашениями, контрактами и уставами совместных предприятий защищает прибыли и другие интересы иностранцев. Принятый в 1980 г. «Индивидуальный Закон о подоходном налоге» установил: иностранцы, проживающие 1 год и более, должны платить подоходный налог с доходов, полученных как в Китае, так и за его пределами. В то же вре-
мя иностранцы, проживающие в КНР менее одного года, платят только подоходный налог с доходов, полученных в Китае. Следует указать, что для иностранцев есть льготные условия по уплате налогов, например, сравнительный порог для налогообложения: китайцы — 800 юаней, иностранцы — 4000 юаней.
Согласно Закону о гражданском процессе от 1982 г., иностранцы пользуются юридическими правами и обязанностями в суде Китая наравне с китайскими гражданами.
В то же время иностранцы в Китае не имеют политических прав: они не вправе быть избранными и избирать, не могут участвовать в политической деятельности или деятельности какой-нибудь партии. Они также не несут обязанность служить в армии, не имеют права работать в государственных органах.
В России иностранные граждане имеют право на трудовую деятельность, получение зарплаты, обязаны платить налоги, при этом налоговая ставка для иностранцев — 30 %, для граждан России — 13 %. Кроме того, иностранцы имеют право на отдых, на охрану здоровья, на получение пособий, пенсий и других форм социального обеспечения, на обеспечение жильем. Иностранные граждане также имеют право получать образование, пользоваться достижениями культуры, им гарантируется свобода совести, они могут заключать и расторгать браки с гражданами России.
Законодательство Российской Федерации устанавливает определенные ограничения в правах, свободах и обязанностях для иностранных граждан и лиц без гражданства. Прежде всего, эти ограничения касаются политических прав, обладание которыми неразрывно связано с наличием гражданства Российской Федерации.
Иностранные граждане или лица без гражданства имеют право приобретать в частную собственность квартиры, дома и иные жилые помещения на территории РФ. При этом для них установлен такой же порядок регистрации договора купли-продажи и перехода права собственности, как и для граждан РФ, но с некоторыми особенностями документации.
В соответствии с Законом об иностранных инвестициях граждане другой страны или лица без гражданства могут покупать предприятия, комплексы, здания на территории РФ при условии, что обладают таким
же правом по законодательству их места жительства.
Кроме того, действует запрет на использование иностранных инвестиций при приватизации государственных и муниципальных предприятий, расположенных в предел ах закрытой территории, кроме случаев, предусмотренных постановлениями Правительства РФ (ст. 8 Закона РФ «О закрытом административно-территориальном образовании»).
В земельном законодательстве РФ есть ограничения на приобретение земельных участков в собственность, а также их аренду. Например, Земельный кодекс РФ запрещает иностранным гражданам и юридическим лицам, лицам без гражданства покупать на праве собственности землю в приграничных территориях, перечень которых устанавливает Президент РФ в соответствии с Законом о государственной границе.
Законодательство РФ также запрещает указанным лицам иметь на праве собственности участки недр, континентального шельфа, лесного фонда.
Сравнивая права иностранцев в Китае и в России, мы можем сделать вывод о том, что:
1) объем прав иностранцев на территории России больше, чем в Китае. Так, иностранные граждане, постоянно проживающие в Российской Федерации, в случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в местном референдуме. Иностранцы могут иметь на праве собственности землю вне приграничных территорий. В Китае же иностранцы не имеют никаких политических прав, не могут иметь землю на праве собственности, возможна только аренда земли с ограничением;
2) в Китае иностранцам предоставляются большие льготы по налогообложению, причем не только в сфере подоходного налога с населения; если иностранец откроет совместное предприятие или предприятие со 100 % иностранных инвестиций, то такое
предприятие в течение 2 лет после открытия освобождается от корпоративного подоходного налога, а в течение следующих 3 лет платит только 50 %. В России же для иностранцев установлены более высокие налоги, чем для собственных граждан.
В заключение мы можем утверждать, что в Китае и в России иностранцам предоставлен национальный режим, хотя в Китае у иностранцев нет политических прав, но имеются льготы в экономической сфере. В России же иностранцы, постоянно проживающие на территории России, пользуются почти равными правами с гражданами РФ, у оставшихся двух категорий иностранцев прав намного меньше, чем у граждан РФ. И
1. Установка и обязанность Бюро по управлению выезда в Китай и выезда из Китая [Электронный ресурс]. URL: http://www.mps.gov.cn/n16/n84147/ n84165/index.html.
2. Положение о ФМС России от 19 июля 2004 г. № 928 // Гарант [Электронный ресурс] : справочная правовая система.
3. Exit and Entry Administration of China and responsibilities set [Электронный ресурс]. URL: http://www.mps.gov.cn/n16/n84147/n84165/index. html.
4. The position of the Russian Federal Migration Service on 19 July 2004 N 928.
The Legal Status of Foreigners in China and Russia: Comparative Analysis
© Liang Min Yan, 2011
The legal status of foreigners, the extent of their rights and responsibilities. The main task is allocated as follows: study and development of immigration policy, organizing, directing and controlling the entry and exit of foreigners China and Russia; investigate violations of immigration laws and regulations of the act; need to be responsible for the work of the immigration border control.
Key words: immigration problem; foreign; comparative analysis; right.
