CC BY
24512.00.05 - mexhat хук;ук;и. ижтимоий тАъминот ху;у;и
UDC: 342.511 (042)(575.1)
Хожабеков Муфтулла
преподаватель кафедры «Трудовое право» Ташкентского государственного юридического университета
ПРАВОВОЙ СТАТУС ГОСУДАРСТВЕННОГО
СЛУЖАЩЕГО
Аннотация. В статье анализируются правовой статус государственного служащего, его особенности, элементы и юридическое закрепление статуса его в отдельной главе проекта закона «О государственной службе». Отмечено, что имеются определенные недостатки в правовом регулировании статуса государственных служащих. В данном исследовании автор предпринимает попытку определить проблемы правового регулирования правового статуса государственных служащих и предложить пути их разрешения. Например, раскрыто содержание и отличие между понятиями «государственный служащий» и «государственный гражданский служащий» с точки зрения нормативного содержания. С практической точки зрения наибольшее значение имеет не столько само понятие, сколько образующие его составляющие. Традиционно правовой статус личности включает в себя права, свободы и обязанности. Вместе с тем применительно к государственному служащему круг элементов правового положения существенно шире. Кроме того, в статье представлены различные концепции понимания понятия «государственная служба». При этом автором обращено внимание на то, что в настоящее время в законодательстве отсутствует единое мнение и нормативное установление правовой категории «государственный служащий».
Ключевые слова: правовой статус, государственная служба, государственный служащий, государственный гражданский служащий, ранги государственной службы, меритократия, кадровая политика, права и обязанности государственного служащего.
Xojabekov Muftulla
Toshkent davlat yuridik universiteti «Mehnat huquqi» kafedrasi o'qituvchisi
DAVLAT XIZMATCHISINING HUQUQIY MAQOMI
Annotatsiya. Maqolada «Davlat xizmati to'g'risida»gi qonun loyihasining alohida bobida davlat xizmatchisining huquqiy holati, uning xususiyatlari, elementlari va huquqiy konsolidatsiyasi tahlil qilingan. Biroq davlat xizmatchilari maqomini huquqiy jihatdan tartibga solishda muayyan kamchiliklar mavjud. Ushbu tadqiqotda muallif davlat xizmatchilarining huquqiy maqomini huquqiy tartibga solish muammolarini aniqlashga harakat qilgan va ularni hal qilish yo'llarini taklif qilgan. Masalan, «davlat xizmatchisi» va «davlat fuqarolik xizmatchisi» tushunchalarining mazmuni va farqi me'yoriy mazmun nuqtayi nazaridan ochib berilgan. Amaliy nuqtayi nazardan, bu konsepsiyaning o'zi emas, balki uni tashkil etuvchi elementlar katta ahamiyatga ega. An'anaga ko'ra, shaxsning huquqiy maqomi huquqlar, erkinliklar va burchlarni o'z ichiga oladi. Shu bilan birga, davlat xizmatchisiga nisbatan huquqiy maqom elementlari doirasi ancha kengdir. Bundan tashqari, maqolada "davlat xizmati" tushunchasining turli xil ko'rinishlari keltirilgan. Shu bilan birga, muallif hozirgi paytda qonunchilikda va "davlat xizmatchisi" huquqiy toifasining me'yoriy o'rnatilishida kelishuv mavjud emasligiga e 'tibor qaratmoqda.
Kalit so'zlar: huquqiy maqom, davlat xizmati, davlat xizmatchisi, davlat fuqarolik xizmatchisi, davlat xizmati darajalari, meritokratiya, kadrlar siyosati, davlat xizmatchisining huquqlari va majburiyatlari.
Khojabekov Muftulla
Lecturer of the Department of Labor Law, Tashkent State University of Law
THE LEGAL STATUS OF A CIVIL SERVANT
Abstract. The article analyzes the legal status of a civil servant, its features, elements and legal consolidation in a separate chapter of the draft Law "On Civil Service". However, there are certain shortcomings in the legal regulation of the status of civil servants. In this article, the author attempts to identify the problems regarding the legal regulation of the legal status of civil servants and suggest ways to resolve them. For example, the content and the difference between the concepts of "public servant" and "civil servant" from the point of view of normative content are disclosed. From a practical point of view, it is not the concept itself that is of greatest importance, but the constituents that form it. Traditionally, the legal status of an individual includes rights, freedoms and duties. At the same time, in relation to a civil servant, the range of elements of the legal status is much wider. In addition, the article presents various concepts of understanding the concept of "public service". At the same time, the author draws attention to the fact that at present, there is no consensus in the legislation and normative establishment of the legal category of "civil servant".
Keywords: legal status, civil service, public servant, civil servant, civil service ranks, meritocracy, rights and obligations of a civil servant.
Реформы, проведенные в Республике Узбекистан за годы независимости затронули практически все сферы как государственной, так и политической и социально-экономической жизни. [1, с. 73]. Все эти сферы государства были интегрированы в мировой стандарт, при этом, предпочтительное значение исходило от менталитета узбекского народа, что привело к улучшению законодательных норм, регулирующие подобные отношения. Именно по этой причине в рамках Государственной программы по реализации Стратегии действий по пяти приоритетным направлениям развития Республики Узбекистан в 2017-2021 годах в «Год диалога с народом и интересов человека», утвержденной Указом Президента Республики Узбекистан от 7 февраля 2017 года № УП-4947, а также распоряжением Президента Республики Узбекистан от 14 февраля 2017 года № УП-4849 «Об организационных мерах по реализации Стратегии действий по пяти приоритетным направлениям развития Республики Узбекистан в 2017-2021 годах», была предусмотрена разработка проекта закона «О государственной службе» [3].
Государственная служба это самостоятельный институт, который тесно взаимосвязан с остальными институтами и является неотъемлемой час-
тью системы государственной кадровой политики, с помощью его существования и функционирования достигаются важные цели: осуществляется государственное управление, обеспечивается право каждого гражданина принимать участие в этом управлении [4, с. 53].
При исследовании опыта зарубежных стран (Казахстан, Россия, Азербайджан), были установлены факты, которые закрепляли равные права и свободы государственных служащих, наравне с остальными представителями разных профессий соответствующей страны. В связи с этим, представляется целесообразным обратить внимание на опыт зарубежных стран, который позволит определить правовой статус государственного служащего, а также рассмотреть круг их прав и свобод.
В целях установления важности и роли данного института, необходимо полное и всестороннее изучение ее правовой природы и общей характеристики, а также определить их классификацию и правовой статус.
В октябре 2019 года был издан Указа Президента Республики Узбекистан «О мерах по кардинальному совершенствованию кадровой политики и системы государственной гражданской службы в Республике Узбекистан» № УП-5843. В пункте 1 данного Указа было закреплено зако-
нодательное определение термина «государственный гражданский служащий». Согласно данному определению под государственным гражданским служащим следует понимать гражданина Республики Узбекистан, осуществляющий свою деятельность на должностях, внесенных в Государственный реестр должностей государственной гражданской службы. В свою очередь, в ст. 4 проекта Закона Республики Узбекистан «О государственной службе» (далее - закон о госслужбе) закреплено определение термина «государственный служащий», согласно которому он также является гражданином Республики Узбекистан, занятый государственной службой на государственных должностях или в Национальном кадровом резерве.
Справедливости ради стоит отметить, что на первый взгляд сложно ухватить конкретную грань между двумя этими понятиями. В целях восполнения данного пробела целесообразно обратить внимание на Указ Президента Республики Узбекистан «О мерах по кардинальному совершенствованию кадровой политики и системы государственной гражданской службы в Республике Узбекистан» от 3 октября 2019 года № УП-5843, который предполагает коренное структурное деление государственной службы на государственную гражданскую службу и специальные службы (военная служба и служба в правоохранительных органах) [5, с. 3].
Во всех странах государственные служащие делятся на гражданские и политические, возможно их наименования и перечень круг лиц различаются, но суть правового регулирования остается неизменной. Например, в Великобритании такие разделения носят название публичные и гражданские, в США они делятся на конкурсные и патронажные, а в Германии - чиновники, состоящие в частноправовых или публично-правовых отношениях с Федерацией.
Исходя из вышеприведенных доводов, можно предположить, что проект Закона о госслужбе и принятый Указ Президента Республики Узбекистан окажет содействие нормативному разграничению статуса государственных гражданских служащих и статуса государственного служащего.
Как известно, в статье 14 Трудового кодекса Республики Узбекистан (далее - ТК РУз) указано, что субъектами трудовых отношений могут быть
граждане Республики Узбекистан, а также иностранные граждане и лица без гражданства, достигшие установленного возраста и заключившие трудовой договор с работодателем. Об этом в своей исследовательской работе отметила Л. Рахим-кулова [6, с. 37]. Однако государственная служба выделяется на фоне остальных видов службы своей особенностью, а именно публичным характером, следовательно, в соответствии со статьей 45 проекта закона о госслужбе на государственную службу не могут быть приняты лица, не достигшие восемнадцатилетнего возраста.
Вопрос рассмотрения правового статуса в проекте закона о госслужбе занимает вторую главу.
На первый взгляд, содержание статьи 18 проекта покажется весьма сложным для интерпретации. В связи с чем возникает необходимость детальной разборки нормы данной статьи. К примеру:
- согласно части первой настоящей статьи, закреплено, что правовой статус государственных служащих является единым для всех, в зависимости от занимаемых государственных должностей;
- часть вторая данной статьи в рамках системы карьеры устанавливает статус государственного служащего, а также общие права, привилегии и гарантии государственного служащего;
- условия и требования для предоставления статуса государственного служащего предусмотрены третьей частью;
- часть четвертая предусматривает, что с момента назначения или избрания кандидата на государственную должность либо его зачисления в Национальный кадровый резерв возникает правовой статус государственного служащего;
- а в пятой части особое внимание уделяется на момент, возникновения и прекращения правового статуса карьерного государственного служащего.
Проанализировав норму статьи 18 проекта, было установлено, что под правовым статусом государственного служащего предлагается понимать сложный и комплексный институт, включающий в себя ряд элементов, в том числе гарантии и привилегии, а также моменты возникновения и утраты статуса государственного служащего.
Характерная особенность правового статуса государственных служащих заключается в том, что:
права и обязанности государственных служащих, состоящих на государственной службе в органах, устанавливается в рамках компетенции того органа;
осуществление задач возлагаются органу, в котором осуществляет свою деятельность государственный служащий, и носит официальный характер;
служебные права и обязанности государственных служащих гарантируется законодательством;
требования и законные предписания государственных служащих должны быть исполнены адресатами;
за верную и честную службу, а также по другим основаниям они имеют право на карьерный рост, то есть продвигаться по службе в соответствии с требованиями и условиями, установленные законодательством;
для них одновременно с определенными льготами и привилегиями предусмотрены и ответственность за правонарушение [7, с. 63].
В законопроекте помимо прав и обязанностей предусмотрены также и ограничения, связанные со статусом государственного служащего. В качестве таких ограничений отмечается, что государственный служащий не вправе:
- занимать государственную должность, находящуюся в непосредственной подчиненности его близкими родственниками до второй линии родства;
- заниматься другой оплачиваемой или предпринимательской деятельностью лично или через аффилированных лиц, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности;
- использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, государственное имущество и служебную информацию;
- получать от физических и юридических лиц какие-либо вознаграждения, связанные с исполнением служебных обязанностей, и др.
Для государственных служащих, чья деятельность так или иначе связана со сведениями, составляющими государственную или военную тайну, законодательством могут устанавливаться дополнительные ограничения.
Трудовое законодательство предусматривает дополнительные гарантии для отдельных категорий работников в наложении дисциплинарных
взысканий, но учитывая особый статус рассматриваемого субъекта, в проекте нашла свое отражение норма касательно дисциплины государственных служащих [8, с. 93].
Государственным служащим также может быть присвоен квалификационный разряд (чин). Квалификационные разряды как правило на практике присваиваются последовательно от более низких к более высоким, в зависимости уровня общего и профессионального образования. Каждый квалификационный разряд может предоставить право быть кандидатом на соответствующую должность.
В законах о государственной службе Германии, Франции, Нидерландах и других странах Западной Европы подробно и конкретно предусмотрен порядок поступления на государственную службу. Аналогичные нормы закреплены в отдельной главе в законах Казахстана и Азербайджана. А в законодательстве России и Киргизии - нормы, регулирующие порядок поступления на государственную службу, были включены в главу, посвященной прохождению государственной службы. Проект закона о госслужбе Республики Узбекистан тоже не стала исключать важные моменты и указывает нормы о требованиях, предъявляемых к кандидатам на государственную должность, а также процедуру приема на государственную службу.
Основное ограничение, предусмотренное законодательством заключалось в том, что при поступлении на государственную должность не допускается совмещать должности в парламенте и на государственной службе. Данная норма нашла свое отражение и в Постановлении Кабинета Министров Республики Узбекистан «Об утверждении Положения о порядке работы по совместительству и совмещения профессий и должностей» [9, с. 19].
В Узбекистане, как и в большинстве стран Западной Европы для поступления на государственную службу необходимо наличие гражданства. Так, в соответствии со статьей 44 проекта закона о госслужбе правом поступления на государственную службу обладает гражданин Республики Узбекистан. Причина такого решения довольно объективна, учитывая какими льготами и привилегиями будет наделен государственный служащий после поступления на государствен-
ную службу. Однако, подобное требование установлено далеко не во всех странах, например в законодательстве Канады и Германии на государственную должность могут потупить лица, не являющиеся гражданами тех стран.
Специализированные органы уполномочены осуществлять отбор кандидатов на государственную службу, при этом они могут быть приняты на государственную службу путем избрания, назначения на государственную должность либо поступления на государственную службу в Национальный кадровый резерв. При осуществлении государственными служащими своей деятельности, применяется принцип меритократии (карьерный рост или продвижение по службе), а также единой системы оплаты труда, системы социальных гарантий, мотивации и стимулирования кадров [10].
Государственным служащим при поступлении на государственную службу может быть применен испытательный срок. Однако, сроки предварительного испытания могут различаться в зависимости от их должностной категории. При исследовании зарубежного опыта было установлено, что срок предварительного испытания в Латвии, Болгарии, Российской Федерации составляет шесть месяцев. В странах Северной Америки Канаде, США, испытательные сроки не могут быть свыше 90 дней. В Узбекистане вопрос о подведомственности отношении государственных служащих остается не полностью определенной,
однако можем предположить о распространении на госслужащих норм трудового законодательства. Следовательно, данный вопрос должен регулироваться в строгом соответствии со ст. 85 ТК РУз.
Подводя итог проведенному исследованию, следует отметить, что многие положения проекта закона о госслужбе требуют как минимум пояснений, нежели доработки. В частности:
- порядок декларирования доходов госслужащих требует принятия регулирующего нормативного акта (закона «О декларировании доходов»);
- требуется усовершенствование понятийного аппарата, так как некоторые термины порождают определенные вопросы;
- вопрос об уполномоченном органе, ответственном за проведение и реализацию единой политики в области регулирования государственной службы, до сих пор остается открытым;
- требуется конкретизация статуса государственного служащего;
- возникает необходимость системы оценки деятельности государственных служащих, основанной на постоянном мониторинге выполнения ими служебных обязанностей не только уполномоченным органом, но и путем общественного контроля;
- обеспечить законодательное закрепление особенностей регулирования труда государственных служащих и создать систему компенсации, связанной с такими условиями.
Список использованной литературы
1. Исмоилов Ш. Основные тенденции развития трудового права // Review of law sciences. - 2020.
- № 3 [Электронный ресурс]. - URL: https://cyberleninka.m/article/n/osnovnye-tendentsii-razvitiya-trudovogo-prava/ (дата обращения: 02.12.2020).
2. Raximov M.A. New institution: resolving labour disputes through mediation // Review of law sciences.
- 2018. - Vol. 3. - Article 11 [Electronic resource]. - URL: https://uzjournals.edu.uz/rev_law/vol3/iss1/11/ (date of treatment: 10.12.2020).
3. Хамедов И. О проекте закона «О государственной гражданской службе» // Интернет-издание «Газета.^» [Электронный ресурс]. - URL: https://www.gazeta.uz/ru/2020/06/19/law/ (дата обращения: 02.12.2020).
4. Маликова Г.Р. Проблемы и пути повышения престижа и эффективности системы профессиональной государственной службы в Узбекистане // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. - 2018. - № 5. - С. 53.
5. О мерах по кардинальному совершенствованию кадровой политики и системы государственной гражданской службы в Республике Узбекистан: Указ Президента Республики Узбекистан от 3 октября 2019 года № УП-5843 // Национальная база данных законодательства, 04.10.2019 г., № 06/19/5843/3900 [Электронный ресурс]. - URL: https://lex.uz/docs/4549993/ (дата обращения: 21.12.2020).
6. Анализ опыта правового регулирования государственной службы зарубежных стран и предложения по его учету при подготовке законопроекта «О государственной службе» // Информационно-правовой портал «Norma.uz» [Электронный ресурс]. - URL: https://www.norma.uz/ raznoe/analiz_opyta_ pravovogo_regulirovaniya_gosudarstvennoy_slujby_zarubejnyh_stran_i_predlojeniya_ po_ego_uchetu_pri_podgotovke_zakonoproekta_o_gosudarstvennoy_slujbe/ (дата обращения: 21.12.2020).
7. Rahimqulova L.U. Subjects of labor disputes // Journal of Law Research. - 2020. - Vol. 8 [Electronic resource]. - URL: https://law.tadqiqot.uz/index.php /law/article/view/105/106/ (date oftreatment: 10.12.2020).
8. Ларькина А.П., Свешникова Л.Н. Административно-правовой статус государственных гражданских служащих // Пробелы в российском законодательстве. - 2014. - № 3.
9. Karimjonov М.М. Peculiarities of application of disciplinary sanctions to individual categories of workers under quarantine // Review of law sciences. - 2020. - Vol. Special [Electronic resource]. - URL: https://cyberleninka.ru/article /n/osobennosti-primeneniya-distsiplinarnyh-vzyskaniy-v-otnoshenii-otdelnyh-kategoriy-rabotnikov-v-usloviyah-karantina/viewer/ (date of treatment: 20.12.2020).
10.Хожабеков М. Правовое регулирование труда лиц, работающих по совместительству // Отечественная юриспруденция. - 2019. - № 7 (39) [Электронный ресурс]. - URL: https://cyberleninka.ru/ article/n/pravovoe-regulirovanie-truda-lits-rabotayuschih-po-sovmestitelstvu (дата обращения: 06.12.2020).
11.Заманов О. Конкурсный отбор на госслужбу внедрят в два этапа // Информационно-правовой портал «Norma.uz» [Электронный ресурс]. - URL: https://www.norma.uz/novoe_v_zakonodatelstve/ konkursnyy_otbor_na_gosslujbu_vnedryat_v_dva_etapa/ (дата обращения: 06.12.2020).
