CC BY
113
Архиреева Анастасия Сергеевна
преподаватель кафедры теории и истории государства и права Кубанского государственного аграрного университета
(тел.: +79181293444)
Нормативное обеспечение правового положения государственных служащих
гражданского ведомства в Российской империи в XIX веке
В статье рассматриваются некоторые особенности нормативного регулирования правового положения государственных служащих гражданского ведомства в XIX в. Автор отмечает, что правовой статус государственного служащего является основной составной частью системы правового обеспечения государственной службы, исследует теоретические подходы к пониманию такой категории права, как «правовой статус».
Ключевые слова: правовой статус, государственный служащий, права государственных служащих, обязанности государственных служащих.
A.S. Arkhireeva, Lecturer of the Chair of Theory and History of State and Law of the Kuban State Agrarian University; tel.: +79181293444.
Standard providing the legal status of public servants of civil department in the Russian empire in the XIX century
In the article some features of standard regulation of a legal status of public servants of civil department in the XIX century are considered. The author notes that legal status of the public servant is the main component of system of legal support of public service, theoretical approaches to understanding of such category of law as «legal status» are investigated.
Key words: legal status, civil servant, rights of civil servants, duties of public servants.
На разных этапах становления и развития института отечественной государственной службы правовой статус государственного служащего всегда выступал как центральный элемент, т.к. все остальные элементы призваны выполнять обслуживающую функцию государственной службы в целом и непосредственно государственных служащих. Иные элементы правового института государственной службы уточняют, конкретизируют правовой статус государственного служащего, позволяют в наибольшей степени реализовать его потенциал, сущность.
В целом ряде европейских государств обеспечено законодательное закрепление на конституционном уровне статуса государственных служащих. Например, во Франции, Федеративной Республике Германия и других действуют нормативные правовые акты, устанавливающие статус государственных служащих с учетом особенностей в зависимости от сферы реализации их полномочий. При этом в литературе актуализируется точка зрения, согласно которой совокупность норм, регулирующих деятельность органов государственного управления, в том числе устанавливающих статус государственных служащих, следует обозначать
термином «бюрократическое право» или «чиновное право» [1, с. 50].
Правовой статус государственного служащего является основной составной частью системы правового обеспечения государственной службы, поэтому «методологически важно выяснить сущность научно-правовой категории "правовое обеспечение" в соотношении с понятием "правовое регулирование"» [1, с. 54].
Указанные правовые категории, на первый взгляд, не представляются различными, однако, как справедливо отмечает В.А. Козбаненко, именно через взаимодействие правового обеспечения и правового регулирования достигается оптимальное юридическое закрепление и претворение в жизнь требований и предписаний правовых норм [1, с. 54].
Научно-юридическую категорию «правовое обеспечение» можно рассматривать как в широком, так и в узком понимании.
С позиции исследования в широком смысле правовое обеспечение включает в себя комплекс социально-правовых элементов, а также процедуры выработки и использования юридически значимых мер в непосредственной деятельности субъектов права. Ключевыми элементами правового обеспечения являются:
39
а) создание целостной системы норм права, отвечающей актуальным потребностям общества и государства, т.е. правотворчество;
б) формирование у граждан правового сознания и правовой культуры, посредством которых обеспечивается достижение целей правотворчества;
в) деятельность по контролю и надзору за соблюдением осуществления правового обеспечения и др. [2, с. 37].
В узком значении суть правового обеспечения сводится к наличию системы нормативных правовых актов, обеспечивающих установление организации и деятельности тех или иных категорий субъектов права. При этом, используя узкий подход к определению правового обеспечения, можно сделать вывод о схожести с определением «правовое регулирование».
Термин «правовое регулирование» означает юридическую функцию, реализуемую «в процессе воздействия государства на общественные отношения с помощью юридических норм». Главной целью правового регулирования является установление режима законности и правопорядка в той или иной сфере общественной жизни, закрепление меры должного и возможного поведения субъектов правовых отношений.
Правовое регулирование - упорядочивание общественных отношений, представляющее собой сложный процесс, имеющий свою внутреннюю структуру, методы реализации [3, с. 39].
Исследовав юридическую природу понятий «правовое обеспечение» и «правовое регулирование», рассмотрим более подробно значение понятия «статус».
Сам термин «статус» происходит от латинского слова «status» и означает положение, состояние [4].
Современные научные подходы к определению правовой категории «статус» характеризуются достаточной многоаспектностью, единство мнений по данному вопросу отсутствует, что позволяет сделать вывод о сложной, многокомпонентной системе элементов статуса государственных служащих.
Как отмечает профессор Е.В. Охотский, правовой статус является комплексной, качественной характеристикой правового положения государственных служащих как особой категории субъектов права, отличающихся от правового статуса иных субъектов права наличием многочисленных параметров и показателей [5, с. 17].
Мы не разделяем позиции Н.В. Гущевой, полагающей, что статус государственных служащих характеризуется наличием признаков, в качестве которых выступают права, обязанности, должности, чины, правоограничения и ответственность [6, с. 71]. Думается, что будет более правильным говорить о наличии эле-
ментов правового статуса, которые выступают «кирпичиками» в формировании целостного правового закрепления положения государственных служащих как субъектов права.
Проанализировав законодательство Российской империи, мы пришли к выводу, что на нормативном уровне отсутствовал единый акт, обеспечивающий комплексное, полное закрепление правового положения (статуса) государственных служащих.
В основе характеристики нормативного регулирования правового статуса государственных служащих лежали должности, подразделяемые на две достаточно большие категории: должности, состоящие в сфере государственной службы, и должности, не входящие в сферу государственной службы [7, с. 78].
Актуальным являлся вопрос о моменте приобретения статуса государственного служащего. Законодательство Российской империи данный аспект не всегда решало ясно и определенно.
Полагаем, что частное лицо приобретает статус государственного служащего с момента издания приказа, в соответствии с которым лицо призывалось к исполнению служебных обязанностей, т.е. с момента, когда государственный служащий наделялся соответствующими правами и обязанностями и в случае нарушения которых мог быть привлечен к юридической ответственности.
Однако в литературе отмечалось, что вступление на службу не совпадает с моментом определения к должности. Так, А. Д. Градовский полагал, что это объясняется отсутствием точного определения должности в законодательстве, а также наличием класса канцелярских служителей, не имеющих никакой должности [8, с. 54-55]. Мы не разделяем данной позиции, поскольку правовое оформление служебных (должностных) правоотношений имело место исходя из содержания целого ряда нормативно-правовых актов. Так, нормы Устава о службе [9] устанавливали, что каждый орган государственной власти имел свой собственный перечень должностей.
Помимо общих требований, предъявляемых к кандидатам на должность государственного служащего, кандидаты на должность, где требовались специальные познания, подвергались особому испытанию на должность [10]. При получении положительного результата кандидат принимался на службу с испытательным сроком, не превышающим четыре месяца (в соответствии с требованиями положения Комитета Министров 1853 г. «О сроке для испытания способностей чиновников при принятии их на службу») [11].
Отметим, что законодательство о правовом статусе государственных служащих характе-
40
ризовалось определенными противоречиями. Так, лица, ранее проходившие военную службу, могли быть приняты на должности гражданского ведомства [12]. Подобная практика шла вразрез с предписаниями Устава о службе, согласно которому существовало ограничение по поступлению на государственную службу, а именно, допускалось принятие на службу на должности первых трех классов по назначению императора на должности полицмейстеров, на должности чиновников особых поручений и некоторые другие.
Неотъемлемым признаком должностей государственной службы выступал институт присяги. Анализ служебного дореволюционного законодательства показал, что практика принесения присяги «на верность Государственной службы» применялась еще с начала XVIII в., когда была утверждена унифицированная форма присяги.
С течением времени институт присяги приобретал новую форму и был установлен в качестве обязанности. Присягу приносили служащие Сената, коллегий, губернаторы, представители судебной власти и некоторые другие категории служащих.
При этом согласно Указу от 21 октября 1857 г. государственные служащие были обязаны приносить присягу и при продвижении по службе [13].
В связи с тем, что институт принесения присяги был возведен в ранг обязанностей государственного служащего, за неисполнение данной обязанности служащего привлекали к ответственности (за указанное нарушение на виновное лицо возлагался такой вид наказания, как вычет из жалования). По правилам ст. 383 Уложения о наказаниях уголовных и исправительных, если государственный служащий приступил к исполнению своих служебных (должностных) обязанностей без принесения присяги и совершал преступное деяние, то виновное лицо подвергалось высшей мере наказания.
В целях наиболее полного исследования правовой природы статуса государственных служащих рассмотрим некоторые особенности нормативного регулирования института чинопроизводства.
Еще в Московской Руси понятием «чин» называли как должности, так и собственно чины. Позднее начала прослеживаться тенденция к использованию понятий «должность» и «чин» самостоятельно, да и чинам уделялось особое внимание представителями верховной власти [14, с. 166].
В Российской империи чины играли значительную роль. Данная тенденция прослеживалась как во властной среде, так и среди населения. Получить чин стремились все, поскольку от этого зависело дальнейшее продвижение по службе.
Легальное определение понятия «чин» в законодательстве отсутствовало. Б.Н. Чиче-
рин под чином понимал «служебную степень, присвоенную лицу». Советские ученые также предлагали свое видение категории «чин» -почетное обозначение положения лица, которому чин присвоен согласно служебной иерархии, сопряженное с приобретением особого правового статуса [15, с. 17].
Табель о рангах подразделял все чины на 14 классов. Служащий, получая определенный чин, наделялся соответствующими правами, обязанностями, преимуществами.
Присвоение чина зависело от образования соискателя. Так, соискатели, имевшие ученую степень студента, утверждались в чине XII класса, кандидата - X класса, магистра -IX класса, доктора - VIII класса.
Канцелярские служители получали чины в зависимости от происхождения и образования [16]. Однако в конце XIX в. правила поступления на службу были упрощены, единственным требованием для соискателя должности канцелярского служителя являлось образование.
Если у соискателя не имелось аттестата об успешном окончании учебного заведения, то законодательство предусматривало такой способ получения чина, как испытание (испытательный срок).
Проведение испытания осуществлялось согласно Правилам, утверждаемым министром народного просвещения либо иными профильными министрами по согласованию с министром народного просвещения.
Например, согласно Правилам для испытательных комитетов и учебных заведений Министерства народного просвещения о порядке испытания на первый классный чин лица, состоявшие на должностях гражданской службы и изъявившие инициативу пройти испытания для получения первого классного чина, обращались с письменным прошением к своему непосредственному руководству.
Успешно пройдя испытание и получив первый классный чин, служащий дальнейшее продвижение по службе осуществлял по выслуге лет (за усердную или отличную службу).
Главным принципом производства в чины являлась постепенность, т.е. нужно было пройти всю иерархическую ступень чинов, таким образом, по общему правилу не допускалось получить более высокий чин, пропустив промежуточный чин. Под это правило не подпадали судьи, губернские и уездные предводители дворянства [17].
За ненадлежащее присвоение классного чина виновное лицо подлежало наказанию, установленному Уложением о наказаниях уголовных и исправительных. Также ответственности подлежали лица, которым был присвоен чин по подложным документам. Лицо, совершившее по-
41
добное деяние впервые, подлежало наказанию в виде денежного взыскания до 200 рублей. При совершении подобного деяния повторно - до 500 рублей, а в третий и последующий разы -арест на срок от трех недель до трех месяцев с обязательной публикацией об этом в ведомостях Москвы и Санкт-Петербурга [18, с. 810-811].
Правовой статус государственного служащего -сфера реализации прав и обязанностей, законных интересов, юридической ответственности, гарантий [19, с. 67].
Права являются основным, базовым элементом правового статуса государственного служащего, представляющим собой условия, способствующие качественному, своевременному, успешному исполнению служебных обязанностей.
Права государственных служащих в Российской империи можно условно подразделить на две большие категории:
общие права государственных служащих, касающиеся исполнения непосредственных полномочий государственного служащего, например право на доступ к сведениям, составляющим служебную тайну; право ознакомления с материалами рассматриваемого дела; принятие процедурных решений по вопросам соответствующей компетенции и др.;
специальные права государственных служащих, связанные с обеспечением права на достойную жизнь, материальное обеспечение. Полагаем, что данные права тесно связаны с институтом гарантий государственных служащих.
При этом следует учитывать, что все элементы правового статуса государственных служащих тесно связаны между собой. Рассматривать ни один элемент правового статуса изолированно нельзя. Представляется, что единственным верным является путь рассмотрения всех элементов в системе, тесной взаимообусловленности, единстве.
Основополагающим правом государственных служащих в Российской империи являлось осуществление предоставленной им «доли государственной власти» [20, с. 282, 286].
К числу специальных прав следует отнести право на денежное содержание; право на почетные преимущества; право на обеспечение чиновника после прохождения службы; право на пенсионное обеспечение.
Отметим, что Н.М. Коркунов и Н.И. Лазаревский относили право на получение пенсии и обеспечение после прохождения службы к категории общих обязанностей.
Лицо, состоящее на службе, получало соответствующее содержание, включающее в себя: жалование; столовые деньги; деньги, выдаваемые для оплаты за жилье, в котором проживал служащий; квартиры в натуре согласно ст. 541 Устава о службе.
Содержание - это совокупность видов денежных выплат и иных мер обеспечения, вы-
плачиваемых из средств государственной казны или иных видов источников.
Позднее, по закону от 9 июня 1873 г. «О вычетах при увеличении содержания состоящим на государственной службе лицам», содержание подразделялось на несколько видов: жалование; столовые деньги; квартирные деньги по штатам и особым назначениям; денежные аренды; пенсии; иные виды добавочного содержания.
Данный перечень видов содержания является открытым. При этом к их числу не относились временные выплаты.
Жалование - основной вид содержания служащего. Следует подчеркнуть, что законодательство не давало толкования понятия «жалование». В связи с этим представители административно-правовой науки предлагали свои подходы к определению данного понятия. С точки зрения Н.М. Коркунова, жалование является не платой, а условием деятельности государственных служащих, нацеленным на выполнение служащими своих должностных обязанностей [20, с. 286-287].
Стимулирование правомерного поведения, безупречной службы должностных лиц осуществлялось через институт поощрения.
Однако говорить о систематическом применении стимулирующего воздействия на государственных служащих не приходится. Сам размер жалования львиной доли служащих был не высок, было сильно распространено лихоимство и иные коррупционные проявления. Об этом пишет Н.Ф. Дубровин, который отмечал, что «...гражданский губернатор получает гораздо менее жалованья, чем вице-губернатор, заведующий в губернии казенными интересами и губернатору подчиненный. Управляющий винною продажей в уезде один получает более жалованья, чем все вместе чиновники целого уезда. Исправник имеет 200 руб. в год, уездный судья - 250 руб., а чиновник особых поручений при вице-губернаторе или ревизор кабаков получает 1600 руб. жалованья и 1500 руб. на разъезды. Все чиновники гражданских судов, несмотря на большие занятия, имеют жалованья менее чем чиновники казенных палат» [21, с. 61].
Таким образом, служебное законодательство в Российской империи детально регламентировало особенности правового статуса государственных служащих. Нормодателя-ми подготовлен массивный пласт правовых актов, который в дальнейшем был усовершенствован и, по сути, в измененной форме нашел свое отражение и в советский период развития института государственной службы, несмотря на то, что в результате революции 1917 г. все нормативные правовые акты были отменены.
42
1. Козбаненко В.А. Правовое обеспечение статуса государственных гражданских служащих (теоретико-административные аспекты): дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003.
2. Зубарев С.М. Проблемы правового обеспечения уголовно-исполнительной системы // Преступление и наказание. 1999. № 2.
3. Галаган И.А. О природе правового регулирования. Политические аспекты. Проблемы. Возможные решения // Правовая наука и реформа юридического образования: сб. науч. тр. Вып. 4: Право и политика: современные проблемы соотношения и развития. Воронеж, 1996.
4. Советский энциклопедический словарь. М, 1987.
5. Охотский Е.В. Правовой статус государственного служащего Российской Федерации // Государство и право. 2003. № 9.
6. Гущева Н.В. Ответственность чиновников за должностные проступки и преступления по русскому дореволюционному законодательству вXIX- началеXXвека: дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2006.
7. Лазаревский Н.И. Лекции по русскому дореволюционному праву. Т. 2: Административное право. Ч. 1: Органы управления. СПб., 1910.
8. Гоадовский А.Д. Начала русского государственного права: в 2 т. М., 2006.
9. Там же. Т. XV. № 13361.
10. Там же. Т. XXVI. Отд. 1. № 49551.
11. Там же. Т. XXVIII. № 27019.
12. Там же. Т. XXVI. Отд. 1. № 50585.
13. Там же. Т. XXV. № 24686.
14. Павлов-Сильванский Н. Государевы служилые люди. СПб., 1898.
15. Шепелев Л.Е. Отмененные историей чины, звания и титулы в Российской империи. Л., 1977.
16. ПСЗ. II. Т. IX. Отд. 1. № 7224.
17. СЗ РИ. Т. 3. Кн. 1. СПб., 1896. Ст. 250; Судебные уставы 1864 г. Учреждение Судебных установлений. М., 1870. Ст. 241.
18. СЗ РИ. Т. 3. Кн. 1. СПб., 1896. Ст. 520; Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1885 г. СПб., 1912.
19. Черемухина Ю.А. Административно-правовой статус несовершеннолетних как объекта административной опеки. Воронеж, 2004.
20. Коркунов Н.М. Русское государственное право: в 2 т. СПб., 1893. Т. 1.
21. Дубровин Н.Ф. Русская жизнь в начале XIX века // Русская Старина. 1899. Т. 98. Кн. 4.
1. Kozbanenko V.A. Legal support of the status of the public civil servants (theoretical and administrative aspects): diss. ... Master of Law. Moscow, 2003.
2. Zubarev S.M. Problems of legal support of criminal and executive system // Crime and punishment. 1999. № 2.
3. Galagan I.A. About the nature of legal regulation. Political aspects. Problems. Possible decisions // Legal science and reform of legal education: coll of sci. papers. Iss. 4: Law and policy: modern problems of a ratio and development. Voronezh, 1996.
4. Soviet encyclopedic dictionary. Moscow, 1987.
5. Okhotsky E.V. Legal status of the public servant of the Russian Federation // State and law. 2003. № 9.
6. Gushcheva N.V. Responsibility of officials for official offenses and crimes under the Russian pre-revolutionary legislation in the XIX - the beginning of the XX century: diss. ... Master of Law. Nizhny Novgorod, 2006.
7. Lazarevsky N.I. Lectures on the Russian pre-revolutionary law. Vol. 2: Administrative law. Pt. 1: Governing bodies. St. Petersburg, 1910.
8. Gradovsky A.D. Beginnings of the Russian state law: in 2 vol. Moscow, 2006.
9. Complete coll. of laws. II. T. XV. № 13361.
10. Ibid. T. XXVI. Otd. 1. № 49551.
11. Ibid. II. T. XXVIII. № 27019.
12. Ibid. T. XXVI. Otd. 1. № 50585.
13. Ibid. T. XXV. № 24686.
14. Pavlov-Silvansky N. Monarchic servant people. St. Petersburg, 1898. P. 166.
15. Shepelev L.E. Canceled by history ranks, ranks and titles in the Russian Empire. Leningrad, 1977.
16. Complete coll. of laws. T. IX. Otd. 1. № 7224.
17. Coll. of laws of the Russian empire. Vol. 3. B. 1. St. Petersburg, 1896. Art. 250; Judicial charters of 1864. Establishment of Judicial Establishments. Moscow, 1870. Art. 241.
18. Coll. of laws of the Russian empire. Vol. 3. B. 1. St. Petersburg, 1896. Art. 520; The Code about punishments criminal and corrective of 1885. St. Petersburg, 1912.
19. Cheremukhina Yu.A. Administrative legal status of minors as object of administrative guardianship. Voronezh, 2004.
20. Korkunov N.M. Russian state law: in 2 vol. St. Petersburg, 1893. Vol. 1.
21. Dubrovin N.F. Russian life at the beginning of the XIX century // Russian Old times. 1899. Vol. 98. B. 4.
43
