CC BY
196
Архиреева Анастасия Сергеевна
преподаватель кафедры теории и истории государства и права Кубанского государственного аграрного университета
(тел.: +79181293444)
Теоретико-правовые основы института государственной службы
В статье рассмотрены некоторые особенности правового регулирования института государственной службы. Проведен анализ норм служебного права, устанавливающих особый административно-правовой статус государственных служащих. Автором исследован значительный перечень дореволюционной, советской и современной юридической литературы, посвященной актуальным вопросам института государственной службы. Институт государственной службы рассмотрен с позиции системности.
Ключевые слова: правовой статус, государственный служащий, права государственных служащих.
A.S. Arkhireeva, Lecturer of the Chair of Theory and History of State and Law of the Kuban State Agrarian University; tel.: +79181293444.
Legal bases of institute of public service
In the article some features of legal regulation of institute of public service are considered. The analysis of the norms of the office right establishing special administrative legal status of public servants is carried out. The author investigated the considerable list of the pre-revolutionary, soviet and modern legal literature devoted to topical issues of institute of public service. The institute of public service is considered from a systemacity position.
Key words: legal status, civil servant, rights of civil servants.
В системе государственно-правовых институтов особое место занимает институт государственной службы. В ходе трансформации отечественной системы права шла эволюция законодательного регулирования государственно-служебных отношений, формировался комплексный институт права, включающий в себя весь комплекс норм и правил, определяющих правовую сущность, генезис государственной службы.
Институт государственной службы - достаточно сложное, комплексно-многоаспектное правовое явление. В связи с этим представляется актуальным исследовать его правовую природу в рамках нашей научной статьи.
Следует отметить, что первоначально необходимо определить значение такой правовой дефиниции, как «государственная служба». Само понятие «государственная служба» привлекает внимание ученых-юристов уже на протяжении нескольких веков. Это связано с тем, что на разных этапах становления и развития института государственной службы менялось содержание рассматриваемого нами института права.
В толковом словаре ученого-лингвиста В.И. Даля под термином «служба» понимается «служить кому, чему, к чему, либо на что, годиться, пригожаться, быть пригодным, по-
лезным; быть орудием, средством для цели, идти в дело, на дело, быть нужным, надобным, по воле своей оказывать услуги, подавать помощь, услуживать, прислуживаться» [1].
С.И. Ожегов, российский языковед, лексиколог, лексикограф, исследователь норм русского литературного языка, объясняет лексическое значение термина «служба» через слово «служить» - «делать что-нибудь, для кого-че-го-нибудь, выполняя чью-нибудь волю, приказания, направлять свою деятельность на пользу чего-нибудь» [2].
В Российской империи также предпринимались попытки дать определение правовым категориям «служба» и «государственная служба». Например, известный правовед Н.М. Коркунов полагал, что государственная служба - «право распоряжения в определенном отношении властью» [3, с. 400-401].
Государственная служба - юридическое отношение, возникающее для лица вследствие принятия им государственной должности, - подобное определение использовал в своих работах А.Д. Градовский [4, с. 27].
Содержательное исследование генезиса государственной службы провел В.В. Ивановский [5, с. 561]. По его мнению, зарождение института государственной службы происхо-
31
дит, когда верховная власть не имеет реальной возможности осуществлять свою власть лично, вследствие чего представляется необходимым осуществить поиск лиц, которые смогут претворять волю верховной власти.
Заслуживает внимания и мнение А.Н. Филиппова, считающего, что понятие «государственная служба» находится в процессе постоянных изменений и находится под влиянием политических условий, поскольку приход на престол новой власти выдвигал и иные требования к служащим [6, с. 412].
С точки зрения Н.И. Лазаревского, государственная служба включает в себя следующие обязательные критерии:
в основе определения лежит термин «должность»; необходимо, чтобы занимаемая должность относилась к должностям государственной службы;
лицо, претендующее на должность государственной службы, должно обладать правомочием на поступление на государственную службу [7, с. 79].
Следуя научной концепции Н.И. Лазаревского, отметим, что с начала XIX в. в нормативном регулировании института государственной службы произошли изменения, что повлекло за собой трансформацию подходов к определению сущности государственной службы. В центре внимания института государственной службы стали образовательный ценз, основной целью которого стало повышение профессионализма государственных служащих, а также направление на качественное изменение института государственной службы благодаря ротации и более тщательному отбору кандидатов, претендующих на должности государственной службы.
Иначе обстояла ситуация при определении термина «государственная служба» в соответствии с нормами советского законодательства. Как отмечает Т.И. Метушевская, отделить государственную службу от службы вообще практически не представляется возможным [8, с. 20]. Некоторые ученые полагают, что детерминантами подобной ситуации являются, во-первых, отсутствие обособленного служебного законодательства, во-вторых, особая политическая ситуация, происходящая в границах советской России [9, с. 4].
В современной юридической литературе внимание в достаточной степени уделено исследованию правовой природы института государственной службы, в том числе ключевого, центрального понятия «государственная служба». Например, в работах Д.Н. Бахраха, Ю.Н. Ста-
рилова, В.Д. Граждан, Г.В. Атаманчука, А.Ф. Ноз-драчева и других уделено специальное внимание определению понятия «государственная служба».
Один из ведущих административистов профессор Ю.Н. Старилов полагает, что институт юридической ответственности - вид трудовой деятельности, осуществляемый на профессиональной основе служащими государственных органов с целью исполнения задач и функций государства [10]. Мы полагаем, что подобный подход наиболее емко определяет сущность и характерные особенности института государственной службы, а именно: служение государству, его интересам; механизм претворения в жизнь его целей, задач и функций; специальную правовую природу и особую значимость как самостоятельного государственно-правового института.
Д.Н. Бахрах предлагает рассматривать определение «государственная служба» через призму особой разновидности общественно полезной деятельности на основе платности, направленной на управление различными сферами государственной жизни [11, с. 20].
Государственная служба - «вид общественно полезной профессиональной служебной деятельности», основная цель которой сводится к содействию по реализации задач и функций конкретного государственного органа, службы, организации, в которой служащий проходит службу. Подобной точки зрения придерживается Д.М. Овсянко [12, с. 41].
С учетом исторических и иных временных факторов предлагаем определить понятие «государственная служба» как сложный, комплексно-правовой институт, регулирующий общественные отношения в особой сфере общественной жизни - сфере государственного управления, основываясь на профессионализме служебной деятельности государственных служащих, направленной на обеспечение реализации полномочий государственных органов.
Определив понятие «государственная служба», рассмотрим сущностные характеристики исследуемой категории права.
Первоначально отметим, что отечественная научная доктрина исследует природу государственной службы полярно, используя в основе политический и правовой аспекты.
Сущность политической концепции государственной службы сводится к ее содержательной характеристике как профессиональной деятельности по обеспечению реализации полномочий государственных органов [13, с. 26]. Очевидно, что по своей природе государственная служба
32
есть профессиональная деятельность, в ходе осуществления которой обеспечивается реализация механизма государственно-властных полномочий. С помощью использования кадровых, финансовых, организационно-правовых инструментов и достигается формирование политического курса страны. Именно эта задача и ложится на государственных служащих - ключевых субъектов административного права, обладающих особым административно-правовым статусом. При этом государственные служащие занимают второстепенную позицию, превалирующее значение здесь играет политическая воля руководителей согласно политической концепции государственной службы.
Правовой аспект государственной службы основывается на концептуальной идее правового государства. Сторонником данного подхода является профессор Г.В. Атаманчук, который в своей работе «В поисках истины» [14, с. 39] отмечает, что институт государственной службы:
особый правовой институт, определяющий порядок осуществления целей и функций государства;
обладает признаком публичности; имеет систему правовых норм, регламентирующих его деятельность;
центральным компонентом института государственной службы являются государственные служащие, т.е. граждане Российской Федерации, обладающие специальными знаниями и др. [8, с. 23].
Наиболее убедительным является именно последний аспект (правовой), поскольку внешней оболочкой института государственной службы является система правовых норм, состоящая как из материальных, так и из процессуальных норм, призванных обеспечить механизм реализации функций государства.
Следует обратить внимание на то, что внедрение идей правовой концепции было начато с принятием Табели о рангах 1722 г. Окончательное оформление государственной службы как обособленного института права и особого правового явления достигло своей кульминации при реформировании министерств в XIX в. (например, Б.В. Лытов полагает, что возникновение института государственной службы не происходило ни при Николае I, ни при его приемниках [15, с. 34]).
Как отмечает М.Е. Волочкова, понятие государственной службы тесно связано с понятием чиновничества и бюрократии [16, с. 13].
Бюрократия (от французского Ьигеаисгайа) -это господство канцелярии. Само слово бюро-
кратия происходит от французского bureau -бюро, канцелярия и греческого слова - kratos, что означает власть, подчинение, господство.
Современные концепции бюрократии восходят к фундаментальным исследованиям в этой сфере таких ученых, как М. Вебер, О. Конт и др. Так, с точки зрения М. Вебера, бюрократия - это рационально построенная организация, отвечающая определенным формальным критериям и обладающая следующими признаками:
разделение трудовых функций между членами бюрократической организации, системы;
иерархия власти от нижестоящих к вышестоящим должностным лицам;
наличие установленной системы правил поведения и др. [17].
При исследовании правовой природы института государственной службы необходимо обратить внимание на следующее обстоятельство. Мы разделяем позицию Н.В. Гущевой [18, с. 50] в той части, что для уяснения смыслового значения понятия «государственная служба» будет более правильным исследовать понятие государственной должности.
Исторически сложилось, что в Российской империи на нормативном уровне отсутствовало законодательное определение дефиниции «государственная должность». К сожалению, это свидетельствует о достаточно низком уровне законодательной техники. Более того, недостаточное внимание нормодателей дефинитивному обеспечению указанной выше правовой категории вносило дополнительную возможность для двоякого толкования. Например, это могло проявляться при ситуации, когда государственный служащий работал по совместительству. Подобная практика была распространена в XVIII-XIX вв. и крайне негативно сказывалась на состоянии законности на государственной службе. Отметим, что существовал законодательный запрет на совмещение должностей государственной службы с должностями в коммерческих организациях.
Б.Н. Чичерин предлагал следующее определение понятия «должность»: «постоянные, законом определенные учреждения, которые служат органами государственной власти» [19, с. 354].
Исследовав концептуальные положения, касающиеся правовой категории «должность», предлагаем определить следующие признаки должности по законодательству Российской империи:
1) это созданный на постоянной основе орган, учреждение;
33
2) через полномочия, которыми наделялось должностное лицо, служащий реализовывал задачи, возлагаемые на государственно-правовую машину;
3) наличие компетенции, регламентированной нормативными правовыми актами (общегосударственными, ведомственными, локальными);
4) правовой статус как неотъемлемая часть правового статуса государственных служащих и, соответственно, должности.
Детальному изучению признаков государственной должности были посвящены работы дореволюционных ученых-юристов Н. Нелидова [20], А.Д. Градовского [4].
В конце XIX - начале XX в. превалировала точка зрения, в соответствии с которой понятия «государственный служащий» и «должностное лицо» признавались тождественными [21, с. 84-85, 20, с. 278-281]. Законодательная база также не проводила четкого различия между указанными понятиями и, более того, давала трактовку одного понятия, используя при этом другое понятие. Например, норма ст. 636 Уголовного Уложения 1903 г. устанавливала, что служащим является любое лицо, которое наделено обязанностями или исполняет временное поручение на государственной службе в качестве должностного лица.
Следует отметить, что численность чиновничьего состава из года в год увеличивалась. Например, в XVII в. (1693 г.) общее число чи-
новников составляло в центральных государственных учреждениях 2739 человек и по сравнению с 1682 г. увеличилось на 954 человека [22, с. 43].
При этом динамика колоссального роста сохранилась и в XVIII в., когда общее число государственных чиновников составило более 15 тыс. человек. В 1851 г. их число составило 74330 человек, к 1903 г. чиновничий аппарат насчитывал порядка 385 тыс. человек [23, с. 124], т.е. на 1 чиновника приходилось 335 человек населения страны.
Таким образом, в XIX в. нормодателями уделялось особое внимание формированию аппарата государственных служащих. Лейтмотивом законодательных преобразований являлось привлечение на службу лучших, образованных лиц, способных поднять уровень и качество государственной службы, повысить авторитет государственной службы, что, к большому сожалению, не было достигнуто в тех рамках, которые предполагались.
Мы полагаем, что под государственной должностью следует понимать должности в органах государственной власти, аппарате государственного управления, регламентируемые нормативными правовыми актами и устанавливающие круг прав, обязанностей, запретов, ограничений, юридическую ответственность за исполнение должностных обязанностей.
1. Даль В. И. Толковый словарь живого великорусского языка: в 4 т. СПб., 1863-1866.
2. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80000 слов и фразеологических выражений / Рос. акад. наук; Ин-т рус. яз.ка им. В.В. Виноградова. 4-е изд., доп. М., 1999.
3. Коркунов Н.М. Русское государственное право: в 2 т. 6-е изд. СПб., 1908. Т. 1.
4. Гоадовский А.Д. Начала русского государственного права // Собр. соч. СПб., 1908. Т. 8.
5. Ивановский В.В. Русское государственное право. Т. 1: Верховная власть и ее виды. Казань, 1895.
6. Филиппов А.Н. Учебник русского права. Юрьев, 1907.
7. Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910.
8. Метушевская Т. И. Правовой статус государственного служащего в России в XVIII -первой половине XIX вв.: дис. ... канд. юрид. наук, М., 2007.
1. Dal V. Explanatory dictionary of living great Russian language: in 4 vol. St. Petersburg, 1863-1866.
2. Ozhegov S.I., Shvedova N.Yu. Explanatory dictionary of Russian: 80000 words and phraseological expressions / Russian Academy of Sciences; Institute of Russian of V.V. Vinogradov. 4th ed., add. Moscow, 1999.
3. Korkunov N.M. Russian state law: in 2 vol. 6th ed. St. Petersburg, 1908. Vol. 1.
4. Gradovsky A.D. Beginnings of the Russian state law // Coll. works. St. Petersburg, 1908. Vol. 8.
5. Ivanovsky V. V. Russian state law. Vol. 1: Supreme power and its types. Kazan, 1895.
6. Filippov A.N. Textbook of the Russian law. Yuryev, 1907.
7. Lazarevsky N.I. Lectures on the Russian state law. St. Petersburg, 1910.
8. Metushevskaya T.I. Legal status of the public servant in Russia in XVIII - the first half of the XIX centuries: diss. ... Master of Law. Moscow, 2007.
34
9. Лазарев Б.М. Государственная служба. М., 1993.
10. Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации: Теоретико-правовое регулирование. М., 1997.
11. Бахрах Д.Н. Государственная служба: основные понятия, ее составляющие // Государство и право. 1996. № 5.
12. Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации: учеб. пособие. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2005.
13. Граждан В.Д. Предмет и функции государственной службы // Государственная служба. 2003. № 3.
14. Государственная служба. 2000. № 3.
15. Лытов Б. В. Институт государственной службы: «упразднять» или «совершенствовать»? // Ггосударственная служба. 2000. № 4.
16. Волочкова М.Е. Институт государственной гражданской службы Российской Империи: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010.
17. Вебер М. Хозяйство и общество, гл. 2, ч. III // Арон Р. Этапы развития социологической мысли. М., 1993.
18. Гущева Н.В. Ответственность чиновников за должностные проступки и преступления по русскому дореволюционному законодательству в XIX- начале XX века: дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2006.
19. Чичерин Б.Н. Курс государственной науки: в 3 ч. М., 1894.
20. Нелидов Н. Юридические и политические основания государственной службы. Ярославль, 1874.
21. Елистратов А. И. Должностное лицо и гражданин // Вопросы административного права. М., 1916. Ч. 1.
22. Демидова Н.Ф. Служилая бюрократия в России и ее роль в формировании абсолютизма. М., 1987.
23. Карнович Е.П. Русские чиновники в былое и настоящее время. СПб., 1897.
9. Lazarev B.M. Public service. Moscow, 1993.
10. Starilov Yu.N. Public service in the Russian Federation: Theoretical and legal regulation. Moscow, 1997.
11. Bakhrakh D.N. Public service: the basic concepts, it making // State and law. 1996. № 5.
12. Ovsyanko D.M. Public service of the Russian Federation: study aid. 3rd ed., rev. and add. Moscow, 2005.
13. Grazhdan V.D. Subject and functions of public service // Public service. 2003. № 3.
14. Public service. 2000. № 3.
15. Lytov B.V. Institute of public service: to «abolish» or «improve»? // Public service. 2000. № 4.
16. Volochkova M.E. Institute of the public civil service of the Russian Empire: diss. ... Master of Law. Moscow, 2010.
17. Weber M. Economy and society, chap. 2, pt. III // Aron R. Stages of development of sociological thought. Moscow, 1993.
18. Gushcheva N.V. Responsibility of officials for official offenses and crimes by the Russian pre-revolutionary legislation in XIX- the beginning of the XX century: diss. ... Master of Law. Nizhny Novgorod, 2006.
19. Chicherin B.N. Course of the state science: in 3 pt. Moscow, 1894.
20. Nelidov N. Legislative and political bases of public service. Yaroslavl, 1874.
21. Elistratov A.I. Official and citizens // Questions of administrative law. Pt. 1. Moscow, 1916.
22. Demidova N.F. Servitor bureaucracy in Russia and its role in formation of an absolutism. Moscow, 1987.
23. Karnovich E.P. The Russian officials in the past and the present. St. Petersburg, 1897.
35
