CC BY
34УДК 349.4
ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ, ОГРАНИЧЕННЫХ В ОБОРОТЕ: В СВЕТЕ РЕФОРМИРОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Мартынов А. С.
Общество с ограниченной ответственностью «Маяк плюс», г. Иркутск, Россия Иркутский государственный университет, г. Иркутск, Россия
Аннотация. Рассмотрены изменения в ст. 27 Земельного кодекса РФ. Проанализированы причины изменений, сделаны прогнозы возможных последствий изменения ст. 27 Земельного кодекса РФ. Критическому анализу подвергнуты правовые обоснования указанных изменений.
Ключевые слова: земельное право, ограниченные в обороте земли, земельный участок, частная собственность, Земельный кодекс РФ.
THE LEGAL REGIME OF LANDS RESTRICTED IN CIRCULATION: IN THE LIGHT OF REFORMING LEGISLATION
Martynov A. S.
Mayak Plus Limited Liability Company, Irkutsk, Russian Federation Law Institute of Irkutsk State University, Irkutsk, Russian Federation
Abstract. Changes to Article 27 of the Land Code of the Russian Federation are considered. The reasons for the changes are analyzed, and forecasts are made of the possible consequences of changing Article 27 of the Land Code of the Russian Federation. The legal justifications for these changes are subjected to critical analysis.
Keywords: land law, limited circulation of land, land plot, private property, Land Code of the Russian Federation.
Как известно, перечень земель, которые изъяты из оборота или ограничены в обороте, закреплен в ст. 27 Земельного кодекса РФ 1
Земли, признанные законодательством собственностью государственной или муниципальной, которые ограничиваются в обороте, включают в себя земельные территории и земельные участки, которые находятся в 1-м и 2-м поясах зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Особенностью правового режима земель, которые отнесены к землям, ограниченным в обороте, является недопустимость предоставления в
собственность частную, за исключением случаев, когда федеральным
законодательством установлено иное.
В попытке объяснить включение в этот перечень земель в 1-м и 2-м поясах зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения
необходимо обратиться к иным нормативным правовым актам.
В первую очередь следует отметить положения Водного кодекса РФ 2, где
провозглашены некоторые принципы. Один из принципов — это преимущество сохранения водных объектов перед их использованием. Другой принцип устанавливает
приоритетность использования водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения перед иными целями их использования. Исходя из указанных двух принципов, можно сказать, что питьевая и хозяйственно-бытовая ценность водных объектов является приоритетной. Собственно, для обеспечения возможности использовать водные объекты именно для этих целей и были созданы пояса зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.
Нормативные требования к организации и эксплуатации зон санитарной охраны источников водоснабжения утверждены Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 14 марта 2002 г. № 10 «О введении в действие санитарных правил и норм "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого
1 Земельный кодекс Российской Федерации от 25 окт. 2001 г. № 136-Ф3 // Собр. законодательства РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.
2 Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2006. № 23. Ст. 2381.
назначения. СанПиН 2.1.4.1110-02"»!. Главенствующей задачей по выполнению и обеспечению режима в зонах санитарной охраны является санитарная охрана от загрязнения источников водоснабжения, а также территорий, на которых они расположены. Безусловно, самый строгий режим установлен для первого пояса. Его основным предназначением является защита территории, где расположены водозабор и сооружения для забора воды, от случайных или умышленных загрязнений и повреждений. Зоны санитарной охраны 2-го пояса включают территории, предназначенные для
предупреждения негативного воздействия в отношении водных ресурсов, которые используются как источники обеспеченности водой.
Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»2, как следует из его преамбулы, призван обеспечить санитарно-эпидемиологическое благополучие населения как одно из основных условий реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду. То есть специальный режим зон санитарной охраны источников
водоснабжения направлен на решение задачи обеспечения охраны окружающей среды в целом.
Кроме этого, нахождение земельных участков на территориях санитарной охраны (и вытекающее из этого последствие в виде запрета приватизации земельного участка) регулярно становится предметом судебных споров. Так например, данный довод имел место в деле № А19-16841/2020, рассмотренном Арбитражным судом Иркутской области3. В другом деле административный истец (физическое лицо) обращался с иском к Комитету
1 О введении в действие санитарных правил и норм «Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения. СанПиН 2.1.4.111002» : постановление Гл. сан. врача РФ от 14 марта 2002 г. № 10 // Рос. газ. 2002. № 81.
2 О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения : федер. закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ. URL: https: / / www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_22481.
3 См. Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского
округа от 29 июля 2021 г. № Ф02-3503/2021 по делу № А19-16841/2020. URL: https://kad.arbitr.ru/ Card/ea037de3-f70e-41d0-
9d00-2de77f3fc93f (дата обращения: 07.03.2022).
по земельным ресурсам и землеустройства г. Барнаула о признании незаконным решения об отказе предварительного согласования предоставления земельного участка на праве собственности без торгов для эксплуатации жилого дома. Центральный районный суд г. Барнаула Алтайского края отказал истцу в удовлетворении административных исковых требований. Один из доводов суда, положенных в основу такого решения, сводился к следующему4. Поскольку спорный земельный участок расположен на территории 2-го пояса зоны санитарной охраны источников поверхностного водоснабжения, в зоне затопления паводком 1 %
обеспеченности в соответствии с Правилами землепользования и застройки городского округа — города Барнаула, утвержденными решением Барнаульской городской Думы от 9 октября 2012 г. № 834, в силу прямого запрета закона он не может быть предоставлен в частную собственность. Зоны санитарной охраны источников водоснабжения
выполняют, безусловно, важную функцию в деле охраны водных объектов, земель и водных объектов.
Особый интерес вызывает принятие Федерального закона № 9-ФЗ от 16 февраля 2022 г. «О внесении изменения в статью 27 Земельного кодекса Российской Федерации». Данным актом внесены изменения в подп. 14 п. 5 ст. 27 Земельного кодекса РФ, откуда исключены слова «втором поясе»5.
Данные изменения привели к тому, что земельные участки, расположенные во 2-м поясе зон санитарной охраны источников водоснабжения, исключены из перечня земель, оборот которых ограничивается. Можно предположить, что площадь этих земель является огромной. В соответствии с п. 2.3.2 Постановления Главного санитарного врача РФ от 14 марта 2002 г. № 10 «О введении в действие Санитарных правил и норм "Зоны
4 Решение Центрального районного суда города Барнаула от 17 апр. 2019 г. по делу № 2а-2060/2019. URL: https: / / online.consultant.ru/riv/ cgi/online.cgi?req=doc&ts=Ey AqMzSgPmUdQ2ml&cacheid=E5C659E7D0E1C10ACEEC99 342A58874C&mode=splus&rnd=61457BBE68DD77BFB82C D975FC87550F&base=A0SB&n=6055330#8YfKNzSI9Vsn7 FL02 (дата обращения: 07.03.2022).
5 О внесении изменения в статью 27 Земельного кодекса Российской Федерации: федер. закон от 16 февр. 2022 г. № 9-ФЗ // Рос. газ. 2022. № 37.
санитарной охраны источников
водоснабжения и водопроводов питьевого назначения. СанПиН 2.1.4.1110-02"»1 2-й пояс зон санитарной охраны водотоков (реки, каналы) и водоемов (водохранилища, озера) при существенной протяженности может иметь ширину более двух тысяч метров. Учитывая протяженность водотоков и водоемов на территории Российской Федерации, отметим, что это значительная площадь земель.
Рассмотрим доводы, указанные в пояснительной записке2.
Первый и главный довод — финансовый. Так, по мнению авторов законопроекта, если исключить ограничения в ст. 27 Земельного кодекса РФ в отношении земельных участков, расположенных во 2-м поясе зон санитарной охраны, то это позволит дополнительно собрать в бюджет Московской области не менее 4,5 млрд руб. ежегодно в виде прибыли от реализации и перераспределения земельных участков в порядке ст. 39.20 и 39.27, 39.28 Земельного кодекса РФ. Хотелось бы обратить внимание на социальное экологическое и природоохранное значение правил, закрепленных ст. 27 Земельного кодекса РФ. Данный довод разработчиков проекта закона считаем несостоятельным, поскольку значение зон санитарной охраны источников водоснабжения сложно переоценить. Данные земли предназначены обеспечить безопасность источников питьевого водоснабжения для населения. Эта цель важнее, чем получение прибыли от продажи земельных участков в собственность граждан и юридических лиц.
Второй довод сводится к тому, что санитарное законодательство не включает запретительных норм в отношении приватизации в собственность земельных участков, расположенных во 2-м поясе ЗСО. Во-первых, отметим, что отсутствие
1 О введении в действие санитарных правил и норм «Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения. СанПиН 2.1.4.111002» : постановление Гл. гос. сан. врача РФ от 14 марта 2002 г. № 10. URL: https://base.garant.ru/12126663/
2 Пояснительная записка к проекту Федерального закона «О внесении изменений в статью 27 Земельного кодекса Российской Федерации». URL: https://sozd.duma .gov.ru/bill/1260569-7 (дата обращения: 29.03.2022).
запрета на приватизацию, еще и в санитарном законодательстве, не означает разрешение приватизировать земельные участки. Во-вторых, разработчики
законопроекта, по всей видимости, упускают из вида положения ст. 2 Земельного кодекса РФ, где говорится, что нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать Земельному кодексу РФ.
Третий довод сводится к тому, что установленный в законодательстве запрет на предоставление земельных участков во 2-м поясе ЗСО в собственность не влияет на обязанность правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства по соблюдению требований санитарно-эпидемиологического законодательства. Если будет нанесен ущерб источникам питьевого и хозяйственно -бытового водоснабжения, то он не зависит от вида права, в соответствии с которым предоставлен земельный участок, и вредоносной может оказаться деятельность как собственника, так и арендатора земельного участка. То есть, по мнению авторов, нет разницы, предоставляются в собственность земельные участки на землях, ограниченных в обороте, или нет. Ведь как на собственнике, так и на ином правообладателе лежит обязанность соблюдать земельное, санитарное и иное законодательство при использовании своего земельного участка. Несостоятельность этого довода совершенно очевидна: если все подчиняются требованиям законодательства о рациональном использовании, независимо от вида права на земельный участок, то следует разрешить частную собственность на земли, как изъятые из оборота, так и ограниченные в обороте. Тогда по логике разработчиков законопроекта допустимо предоставлять земельные участки на основании решений лицам как в собственность, так и на ином ограниченном праве или обязательственном праве на землях заповедников, национальных парков и иных территориях, которые отнесены к землям, изъятым из оборота или ограниченным в обороте. В этом случае собственники лишь обязаны выполнять
требования законодательства о
рациональном, целевом использовании земель. К тому же, как сами авторы считают, привлекать к ответственности собственника земельного участка легче, удобнее и практичнее, нежели арендатора. Все из-за того, что в отношении собственника имеются широкие возможности, в частности, обратить взыскание на земельный участок или объект недвижимости для обеспечения
возможности применения штрафных санкций. Такие аргументы могут привести к выхолащиванию идей, принципов,
установленных самим институтом земель, изъятых из оборота, и земель, ограниченных в обороте.
Единственный довод, который, на наш взгляд, оправдывает снятие ограничения с этих земель, связан с социальными аспектами, но и его вряд ли можно взять во внимание. Так, в пояснительной записке приводится статистика по строительству во 2-м поясе зон санитарной охраны источников питьевого водоснабжения для Московского региона. За тридцатилетний период (с 1980 по 2010 г. — годы введения действующих ограничений по 2-му поясу ЗСО Московского водопровода) в границах 2-го пояса ЗСО в Московской области были построены около семи с половиной тысяч объектов капитального строительства, включая тридцать три многоквартирных жилых дома, пять тысяч двести пятьдесят пять индивидуальных жилых домов, около двух тысяч объектов нежилого назначения, включая промышленные объекты, объекты торговли и логистические комплексы1. По мнению авторов законопроекта,
существующие ограничения создавали препятствия гражданам, индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам к осуществлению предусмотренных ст. 39.3, 39.20 Земельного кодекса РФ прав на предоставление в собственность земельных участков под принадлежащими им на праве собственности объектами недвижимости, в том числе бесплатно (в отношении
собственников жилых помещений в многоквартирных жилых домах,
собственников индивидуальных жилых домов, право собственности на которые возникло до вступления в силу Земельного кодекса РФ). Первое, что бросается в глаза, это то, что, по мнению авторов, ограничения препятствуют реализации прав. Толковый словарь под «ограничением» понимает то, что стесняет, ставит кого-либо, что-либо в какие-то границы, или правило, ограничивающее чьи-либо права2. Второе — отсылка к положениям ст. 39.3, 39.20 Земельного кодекса РФ, которые основываются на идеях принципа единой судьбы земельных участков и объектов, которые находятся на земельных участках. Вместе с тем и из этого принципа допускаются некоторые исключения. Одно из исключений закреплено в ст. 35 Земельного кодекса РФ, где говорится, что при переходе права собственности на здание, сооружение, находящиеся на чужом земельном участке, к другому лицу оно приобретает право на использование соответствующей части земельного участка, занятой зданием, сооружением и необходимой для их использования, на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний их собственник. То есть, если на «чужой» земельный участок закон не допускает возможность возникновения права собственности, то собственник здания на такой земельный участок приобретает только разрешенное (исходя из правового режима земель, где расположен земельный участок) право (титул). Все это можно распространить и на земли, изъятые из оборота и ограниченные в обороте. Исходя из их природоохранного, социального значения, законодателем для некоторых земель установлены определенные ограничения в правах — запреты на предоставление земельных участков в собственность, на осуществление некоторых видов
деятельности на этих землях, на посещение без разрешений и иные ограничения.
1 Пояснительная записка к проекту Федерального закона «О внесении изменений в статью 27 Земельного кодекса Российской Федерации». URL: https://sozd.duma.gov.ru/ bill/1260569-7 (дата обращения: 29.03.2022).
2 Толковый словарь. URL: https://lexicography.online /explanatory/%D0%BE/%D0%BE%D0%B3%D1%80%D0% B0% D0%BD%D0%B8%D1%87%D0%B5%D0%BD%D0 %B8%D0%B5 (дата обращения: 09.04.2022).
Думается, внесенные в Земельный кодекс РФ изменения носят, мягко сказать, неприродоохранный характер. Ограничения, установленные в ст. 27 Земельного кодекса РФ, имеют природоохранную
направленность, а некоторые из природоохранных ограничений
обусловлены заботой о жизни и здоровье граждан. Данные права провозглашены в основном законе Российской Федерации — Конституции1. Так, в ст. 20 провозглашено право на жизнь, а в ст. 41 каждому гарантируется право на охрану здоровья. Кроме этого, в ст. 1 Земельного кодекса РФ закреплены: принцип предпочтения охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества и принцип ценности охраны жизни и здоровья человека, в соответствии с которым любая деятельность по использованию и охране земель должна осуществляться таким образом, чтобы было гарантировано
сохранение жизни человека или предотвращение неблагоприятного
воздействия на здоровье человека, независимо от финансовых потерь. Все эти положения свидетельствуют о том, что государство провозглашает заботу о жизни и здоровье граждан при использовании земель. Таким образом, внесенное изменение по своей сути — это отступление от целей установления ограничений использования земель и от принципов земельного права.
Мартынов Александр Сергеевич -
руководитель, юридический отдел, Общество с ограниченной ответственностью «Маяк плюс»; старший преподаватель кафедры международного права и сравнительного правоведения, Юридический институт, Иркутский государственный
университет, г. Иркутск, Россия, e-mail: giperborey81@mail.ru
Martynov Alexander Sergeevich - Head of the Legal Department, Limited Liability Company "Mayak Plus"; Senior Lecturer of the Department of International Law and Comparative Law, Law Institute, Irkutsk State University, Irkutsk, Russian Federation, e-mail: giperborey81@mail.ru
1 Конституция Российской Федерации от 12 дек. 1993 г. URL: http://pravo.gov.ru (дата обращения: 18.04.2022).
