ПРАВОВОЙ РЕЖИМ САМОВОЛЬНОЙ ПОСТРОЙКИ Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 340

О.Л. Старущенко ПРАВОВОЙ РЕЖИМ САМОВОЛЬНОЙ ПОСТРОЙКИ

В статье рассматриваются проблемы правоприменительной практики в защите имущественных прав участников данной группы правоотношений: собственников земельных участков, лиц, осуществивших возведение самовольной постройки. Судебные и внесудебные порядки легализации самовольной постройки.

Ключевые слова: самовольная постройка, вещное право, недвижимое имущество, земельный участок, строительство, строительные и градостроительные нормы и правила, правоустанавливающие документы.

Самовольная постройка - не редкость в нашей стране. Она не отнесена к объектам гражданских прав, ее вовлечение в гражданский оборот не допустимо. Но гражданское законодательство характеризует ее как один из способов приобретения права собственности. Самовольная постройка, занимая интересное место в гражданском праве, имеет огромное практическое значение в нашей стране. Это явилось следствием многочисленных нарушений при создании объектов недвижимости.

Во многих регионах проблема незаконного строительства является одной из главных. Как сообщают средства массовой информации, до 90% жилья в Саратовской области возводится с различными нарушениями градостроительного законодательства. Бюджет Краснодарского края ежегодно теряет 10 миллиардов рублей от самовольного строительства и незаконного захвата земель, плюс столько же - от незаконной легализации таких строений. По разным оценкам, в настоящее время от 50% до 90% земельных участков с расположенными на них строениями, принадлежащих гражданам РФ, не оформлены надлежащим образом.

Выбор темы магистерского исследования обосновывался наличием в содержании ст. 222 ГК РФ дуализма понимания самовольной постройки как способа приобретения права собственности, с одной стороны, и как правонарушения, с другой стороны. Это вызывает проблемы правоприменительной практики в защите имущественных прав участников данной группы правоотношений: собственников земельных участков, лиц, осуществивших возведение самовольной постройки и др.

Актуальность темы исследования объясняется также большим количеством споров по поводу самовольной постройки. Самовольное строительство является весьма распространенным явлением, имеющим устойчивую тенденцию роста [1]. Одной из причин этого явления, и его негативных последствий выступает состояние российского законодательства, регулирующего отношения застройки земельного участка. Его назначение должно заключаться в создании у застройщиков позитивного отношения к формированию законных предпосылок осуществления строительной деятельности.

Однако сформировавшийся в России режим застройки нельзя признать оптимальным и привлекательным.

Таким же образом можно оценить и состояние законодательства, определяющего последствия самовольного строительства. Именно оно формирует судебную практику, которая не признает права собственности застройщика на самовольную постройку с последующим выселением и возложением на него обязанности по сносу самовольной постройки. Во многих случаях такое решение вопроса выглядит противоречащим требованиям справедливости, соразмерности и разумности.

Как следует из практики, судами при решении вопроса о признании права собственности, и административными органами при решении вопроса о сохранении самовольной постройки, во всех случаях устанавливается наличие установленного абзацем 2 п. 3 ст. 222 ГК РФ вещного права у лица желающего признать за собой право собственности на самовольную постройку. Кроме того, устанавливается отсутствие нарушений прав и законных интересов других лиц, а также угроз жизни и здоровью граждан существованием постройки.

Практика сложилась таким образом, что последнее обстоятельство, а точнее его отсутствие как основание признания права собственности на самовольную постройку доказываются лицом, заявившим

© Старущенко О.Л., 2016.

Научный руководитель: Лукьяненко Марина Федоровна - доктор юридических наук, профессор, Тюменский государственный университет, Россия.

соответствующее требование [1].

В соответствии с абзацем 3 п. 22 Постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 29.04.2010 г. N 10/22 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» [2] не распространяется исковая давность на требование относительно сноса постройки, являющейся самовольной и составляющей угрозу здоровью и жизни граждан. Отсюда следует вывод, что данный элемент основания признания права собственности на самовольную постройку носит бессрочный характер с момента возведения постройки. Этот признак, к примеру, отличает гражданско-правовой режим самовольной постройки в России от явления самовольного строительства в США [3]. Законодательство и судебная практика большинства штатов исходят из правила «Grandfather» («Дедушкино исключение») для жилых домов, построенных с нарушениями правил и законов в сфере строительства (Countruction COD), по истечении десяти лет с момента возведения. Данные дома не подлежат сносу в принудительном порядке [3].

Важно отметить, что в действующей редакции ст. 222 ГК РФ не указывается основанием признания права собственности на такую постройку факт ее возведения. Так, в соответствии с п. 2 ст. 222 ГК РФ лицом, которым была осуществлена самовольная постройка, не приобретается право собственности на нее.

Лицо, осуществившее возведение самовольной постройки, в соответствии с абзацем 2 п. 3 ст. 222 ГК РФ, вправе лишь потребовать от лица, за которым признано право собственности на постройку, возмещения расходов на постройку. Размер этих расходов определяется судом. Из этого следует, что законодатель отдельно выделяет лицо, осуществившее возведение самовольной постройки, с указанием права этого лица.

Подводя итоги, следует отметить, что основание признания права собственности на самовольную постройку представляет собой сложный юридический факт. Закон определяет субъекта приобретения права собственности на самовольную постройку, как первый элемент состава этого юридического факта. Вторым элементом состава являются права, законные интересы, жизнь и здоровье граждан, охраняемые в бессрочном порядке.

В качестве обычного порядка признания права собственности на самовольную постройку закон называет судебный. Данный порядок реализуется в исковой форме. Соответственно необходимо указание в исковом заявлении о признании права собственности на самовольную постройку истца и ответчики. Квалификация истца и ответчика зависят от конкретного основания признания права собственности на самовольную постройку, составляющего предмет доказывания по иску.

В практике встречаются следующие случаи:

а) Основанием признания прав собственности на постройку, являющуюся самовольной, выступает факт наличия наследуемого пожизненно владения, права собственности, бессрочного (постоянного) использования на участок земли, на котором размещен данный объект. Истцом по данному иску будет являться лицо, имеющее соответствующее правомочие. Ответчиком будет выступать застройщик.

б) Предмет иска составляет вопрос соответствия возведенного самовольно объекта требованиям экологических, строительных, градостроительных, противопожарных, а также других правил и норм. Квалификация истца, исходя из п. 1 ст. 222 ГК РФ, не изменяется. Ответчиком по данной категории дел будет являться соответствующий орган по контролю и надзору в сфере строительства (исполнительный орган государственной власти или орган муниципальной власти).

Помимо этого, истец обязан доказать факт отсутствия нарушений прав, а также законодательно охраняемых интересов иных лиц, и угрозы здоровью и жизни граждан, наличием самовольной постройки, в каждом конкретном споре.

Некоторые особенности в определении истца появляются тогда, когда земельный участок, на котором возведена самовольная постройка, находится в долевой общей собственности. В соответствии со ст. 247 ГК РФ, пользование и владение имуществом, которое находится в долевой собственности, производится на основании соглашений ее всех участников, в случае недостижения согласия - в устанавливаемом судом порядке. По смыслу ст. 263 ГК РФ застройка земельного участка является способом реализации полномочия пользования и владения земельным участком, а потому должна подчиняться положениям ст. 247 ГК РФ - то есть часть самовольной постройки соразмерно доле в праве собственности на земельный участок. Таким образом, сособственник будет являться соистцом, либо цена иска должна или объем требования (доля) должны быть заявлены в объеме доли истца [4].

Судебной практикой в качестве определяющего принимается принцип равенства всех перед законом, в связи с чем, достаточно противоречивой была бы ситуация, при которой по сравнению с добросовестным застройщиком, которым получены в надлежащем порядке все необходимые документы и прошедшим все требуемые для осуществления строительства согласования, применительно к самовольному

застройщику был бы применен другой, более простой или произвольно определяемый и используемый по усмотрению судебных органов или сторон спора порядок узаконения самовольно возведенного сооружения.

Таким образом, истец должен представить доказательства относительно совершения действий, которые направлены на получение нужных разрешений и согласований для осуществления строительства спорного объекта, либо отказа, полученного им со стороны органов, наделенных полномочиями по осуществлению выдачи таких документов, относительно возведенного объекта во внесудебном порядке.

В случае, если постройка возведена с существенным нарушением строительных и градостроительных норм и правил, то ответчиком по данному иску будет являться соответствующий орган муниципальной власти в сфере градостроительного надзора.

Таким образом, имеет практическую важность определения надлежащего истца и ответчика по иску о признании права собственности. Так, заявление иска надлежащим истцом, при правильной квалификации признака самовольной постройке позволяют определить надлежащего ответчика, а также средства и способы, направленные на принятие судом положительного решения, следовательно, к появлению у субъекта правомочия собственности в отношении объекта недвижимости.

Осуществление признания права собственности относительно самовольно возведенной постройки в судебном порядке выступает в качестве исключительного способа защиты права, применение которого возможно в случае, если обратившееся в суд лицо, по какой-либо причине, не зависящей от него, не имело возможности получить правоустанавливающие документы в отношении вновь созданного объекта недвижимости в порядке, который установлен регулирующими отношения, сопряженные с градостроительной деятельностью и с использованием земель, нормативно-правовыми актами [5].

Есть мнение, что в качестве другого порядка признания права собственности на данного рода постройку выступает регистрация права в органах регистрации прав на недвижимое имущество, а также сделок с ним.

Такое решение порождает ряд вопросов: какие документы необходимы для продвижения такого порядка; каким образом орган регистрации может проверить и устранить признаки самовольности возведения строения и др.

В законодательстве не осуществляется определение состава документов, необходимых для представления физическим лицом в органы регистрации в целях оформления прав собственности в отношении вновь возведенного объекта.

Согласно статьи 25 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ (в редакции Федерального закона от 06 апреля 2015 г. № 82-ФЗ) регистрация права относительно вновь создаваемого объекта недвижимого имущества производится исходя из документации, которой подтверждается факт его создания наряду с правом пользования участком земли в целях создания указанного объекта недвижимости. Следует отметить, что ни в одном нормативном акте не содержится четкий перечень документов, которые должны быть представлены физическим лицом в органы по регистрации прав относительно недвижимого имущества и связанных с ним сделок в целях узаконения своих вещных прав в отношении вновь созданного недвижимого имущества.

В соответствии со ст. 25.3 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» в качестве основания для регистрации в органах регистрации объекта индивидуального жилищного строительства выступают документы правоустанавливающего характера относительно участка земли, а также декларация об объекте недвижимости.

Вторым возможным вариантом внесудебного порядка признания права собственности относительно самовольной постройки является разрешение вопроса посредством органа местного самоуправления. Данный порядок признания права собственности в отношении самовольно возведенной постройки представляется наиболее предпочтительным.

Для указанного порядка признания права в качестве основания может выступать п. 4, который внесен Законом № 93-ФЗ в ст. 8 Федерального закона «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» от 29 декабря 2004 г. № 191 -ФЗ. На основании данной нормы вплоть до 01.01.2010 г. получение разрешения для ввода в эксплуатацию объекта индивидуального жилищного строительства не требовалось, при этом было достаточным предоставить технический паспорт указанного объекта.

Данная позиция также соответствует нормам статей 263, 266 и 269 ГК РФ, в рамках которых указывается, что собственник или лицо, которое обладает вещными правами в отношении земельного участка, имеет право сооружать на нем постройки, сооружения и иное недвижимое имущество, осуществляя приобретение права собственности на него. При этом в данных статьях не предусмотрено непременной обязанности по получению разрешения на проведение строительства.

В данном случае решение вопроса об оставлении на месте постройки, возведенной самовольно, может осуществляться органом местного самоуправления. Это является возможным, поскольку, в соответствии с п. 20 ст. 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ (в редакции Федерального закона от 30.03.2015 г. № 64-ФЗ), ст. 8 ГСК РФ, органом местного самоуправления осуществляется выдача разрешения на строительство в пределах территории местного самоуправления. Кроме того, на основании статей 28 и 29 ЗК РФ в качестве основания для осуществления строительства выступает решение о предоставлении под строительство участка земли, принимаемое органом местного самоуправления или органом государственной власти. Следовательно, орган местного самоуправления способен решить вопрос по сохранению строения, самовольно возведенного, на месте в случае подтверждения права на участок земли. При этом ним может быть признано, что черты возведенной самовольно постройки могут быть устранены вне судебного порядка, сооружение возведено в соответствии с требованиями разрешенного использования участка земли участка, с соблюдением строительных правил и норм, отсутствует нарушение интересов третьих лиц, а также другие причины, которые препятствуют признанию права собственности в отношении самовольной постройки.

По этому пути идет и правоприменительная практика [6].

От вида признаков самовольной постройки, предусмотренных п. 1 ст. 222 ГК РФ, зависит, какие действия необходимо будет совершить заявителю, а также пакет документов, подлежащих приложению к заявлению:

а) создание постройки, являющейся самовольной на участке земли, не отведенном специально для данных целей.

В таком случае, лицо вправе обратиться с заявлением о рассмотрении вопроса о возможности узаконения самовольной постройки к Главному архитектору соответствующего муниципального образования. К заявлению прилагаются:

- контрольная съемка земельного участка;

- технический паспорт земельного участка МУП БТИ;

б) создание самовольной постройки без получения необходимых разрешений или с нарушениями градостроительного Закона и строительных норм и правил.

Предусмотрено право лица на обращение в Главархитектуру с заявлением о рассмотрении вопроса о возможности узаконения самовольной постройки. К заявлению прилагается согласование заинтересованных служб города;

в) создание самовольной постройки на участке, ранее предоставленном в установленном порядке другому юридическому или физическому лицу.

Заинтересованное лицо обращается в Главархитектуру с просьбой о рассмотрении вопроса о возможном узаконении самовольной постройки. Соответствующий вопрос рассматривается при наличии следующих документов: контрольная съемка участка (на текущий момент); технический паспорт БТИ; письменное согласие землепользователя, на изъятие части земельного участка, на земельном участке которого возведена самовольная постройка.

В то же время, в ситуации, при которой отсутствует спор относительно прав, признание права собственности в отношении самовольной постройки в судебном порядке представляется достаточно продолжительным, нелогичным и весьма дорогостоящим.

Следовательно, принятие решение по указанным вопросам могло бы осуществляться органами местного самоуправления, а завершение данного порядка могло бы логично производиться путем вынесением решения относительно оставления объекта индивидуального жилищного строительства на месте с осуществлением дальнейшей регистрации в органах регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним права собственности на него. Между тем реализация подобных мер нуждается в совершенствовании действующего законодательства.

Проведенное исследование, исходя из решения поставленных задач, позволило придти к следующим выводам:

1. Из содержания п. 1 ст. 222 ГК РФ выявлено определение, которое дает законодатель самовольной постройке. Так, в качестве самовольной постройки выступает жилой дом, иное сооружение, строение либо же другое недвижимое имущество, которое создано на участке земли, не предназначенном для данных целей в законодательно установленном порядке, или созданное не получив необходимых разрешений на это либо с нарушением строительных и градостроительных правил и норм.

Судебная практика, в процессе разрешении споров, которые связаны с самовольной постройкой указывает на оценочность такой категории понятия как «существенное нарушение градостроительных и строительных норм и правил», в том числе, в части возможности и момента их устранения. Недостаточность конкретики имеет важное практическое значение для правоприменителя;

2. Одним из значений возведения самовольной постройки является совершение гражданского правонарушения. Обязанность по сносу самовольной постройки, либо возложение соответствующих расходов, на лицо осуществившее ее возведение представляет собой санкцию за совершенное правонарушение.

В правоприменительной практике выявляются проблемы несоответствия способов сноса самовольной постройки ее техническим характеристикам, отсутствия права законного отчуждения самовольной постройки в сборном виде (при наличии технологической возможности), а также факты возложения бремени по сносу постройки на дольщиков.

Решение данных проблем на законодательном уровне имеет важное технико-экономическое и санитарно-эпидемиологическое значение. Также решение вопроса о защите интересов дольщиков будет соответствовать положениям конституционно-правовых норм о защите прав и свобод граждан и законодательства о долевом строительстве;

3. Самовольная постройка, также, является первоначальным способом приобретения права собственности, при наличии установленных п. 3 ст. 222 ГК РФ оснований.

Таким образом, граждане, использующие эту постройку в качестве единственного жилья и лица осуществляющие добросовестную эксплуатацию постройки лишаются соответствующей возможности, что несет для них неблагоприятные последствия;

4. Право собственности на самовольную постройку признается в судебном и внесудебном порядках.

Действующее законодательство РФ допускает внесудебный порядок признания права собственности только в отношении объекта самовольного строительства, не имеющего признаки капитального. Данный подход вызывает проблемы связанные с загруженностью работы судов, временной продолжительностью и финансовой затратностью процедуры признания права собственности на самовольную постройку (судебные издержки).

В настоящем исследовании обосновывается рациональность признания права собственности на постройку, являющуюся самовольной во внесудебном порядке органами местного самоуправления при устранении ее признаков, определенных в п. 1 ст. 222 ГК РФ. Судебный порядок признания права собственности на постройку, являющуюся самовольной в данном случае будет являться возможным последующим этапом обжалования отказа органа местного самоуправления;

5. В качестве главного основания для отказа в признании права собственности на постройку, являющуюся самовольной, если в случае сохранения постройки нарушаются законодательно охраняемые права и интересы иных лиц или создается угроза здоровью и жизни граждан.

Таким образом, речь идет о совокупности названных обстоятельств. Однако, по заключениям российских аккредитованных организаций экспертиз и оценки соответствий строительства (как государственных, так и негосударственных) во многих случаях использование строительных материалов определенного качества, класса и состава, формально не нарушающее градостроительных норм и правил, может привести к причинению вреда здоровью людей в процессе эксплуатации постройки.

Данная проблема должна быть решена посредством дополнения законодательства РФ.

По итогам решения задач исследования предлагаются изменения и дополнения ст. 222 ГК РФ, с приданием ей окончательной редакции в следующем виде:

1. Самовольной постройкой выступает жилой дом, иное сооружение, строение либо же другое недвижимое имущество, которое создано на участке земли, не предназначенном для данных целей в законодательно установленном порядке, или созданное не получив необходимых разрешений на это либо с нарушением строительных и градостроительных правил и норм. Если существенные нарушения строительных и градостроительных правил и норм носят устранимый характер, то суд вправе назначить разумный срок для их устранения и приостановить на этот срок разбирательство по делу.

2. Не предусматривается приобретение права собственности лицом, осуществившим постройку, являющуюся самовольной. Ему не предоставляется право на распоряжение данной постройкой - продажу, дарение, сдачу в аренду, совершение иных сделок.

Предусматривается снос осуществившим самовольную постройку лицом, способом соответствующим ее техническим характеристикам и требованиям безопасности, либо за его счет, а также отчуждению в сборном виде, кроме случаев, предусмотренных пунктом 3 настоящей статьи. Положение настоящего абзаца не распространяется на участника долевого строительства и инвестора по инвестиционному договору. Ответственность по сносу самовольной постройки возлагается на застройщика по договору участия в долевом строительстве, либо на подрядчика (генерального подрядчика) по инвестиционному договору

Исключается признание права собственности на постройку, являющуюся самовольной за данным лицом, в случае если ее сохранение нарушает законодательно охраняемые права и интересы иных лиц

или же составляет угрозу жизни или здоровью граждан».

В ходе проведения настоящего исследования установлено, что гражданско-правовой режим самовольной постройки в Российской Федерации нуждается в скором законодательном реформировании. Выводы, сделанные в исследовании, могут стать теоретической базой для такого реформирования.

Библиографический список

1. Незаконные малоэтажные жилые комплексы - новая проблема Подмосковья. [Электронный ресурс]: база данных. - Режим доступа: http: // stroy-obozrenie.ru. - Загл. с экрана.

2. Российская газета от 21.05.2010 г. N 109.

3. Речь идет о самовольном строительстве США как о явлении поскольку Федеральное право и право штатов США не признают наличие такого института как самовольная постройка, расценивая факты отступления от установленных норм и правил нарушением закона, которое должно немедленно пресекаться (Национальный закон США «О жилищном строительстве и развитии общин» - 1992 г. (Houst- ing Act) // Свод законов США. Титул 42. Ст. 3543 (в переводе на русский язык).

4. Самовольная постройка. Вопросы теории и судебной практики. [Электронный ресурс]: база данных. - Режим доступа: http: www. стройкомпаньон.рф. - Загл. с экрана.

5. Самовольно возведенный объект недвижимости. [Электронный ресурс]: база данных. - Режим доступа: http: // www.pravosoznanie.org. - Загл. с экрана.

6. Постановление главы Талдомского муниципального района МО от 07.03.2013 N 852 «О создании Комиссии по выявлению и пресечению строительства (реконструкции) объектов, имеющих признаки самовольной постройки (многоквартирного дома), на территории Талдомского муниципального района Московской области» (вместе с «Положением о Комиссии по выявлению и пресечению строительства (реконструкции) объектов, имеющих признаки самовольной постройки (многоквартирного дома), на территории Талдомского муниципального района Московской области») // Справочно-правовая система «Консультант плюс». Режим доступа: http: // www.consultant.ru/ (дата обращения: 10.11.2015 г.).; Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 15 июня 2010 г. N 365/10 // Вестник ВАС РФ, 2010 г., N 9.

СТАРУЩЕНКО ОЛЕСЯ ЛЕОНИДОВНА - магистрант юридического факультета, Тюменский государственный университет, Россия.