CC BY
28УДК 347.214
К ВОПРОСУ О ПРАВОВОМ РЕЖИМЕ САМОВОЛЬНОЙ ПОСТРОЙКИ
Сидорова Валентина Николаевна
Санкт-Петербургский гуманитарный университет профсоюзов, доцент кафедры гражданского права и процесса, к.ю.н, e-mail: sidorova.49@list.ru
В статье на основе системного анализа современных достижений юридической науки, действующего законодательства, судебной и правоприменительной практики рассмотрены особенности правового режима самовольной постройки, даны предложения по совершенствованию гражданского законодательства в части определения «объекта, не завершенного строительством» (п. 1 ст. 130 ГК РФ)
Ключевые слова: новейшие изменения части первой Гражданского кодекса (ГК) РФ; качество нормотвор-ческой деятельности; самовольная постройка; правовой режим самовольной постройки; объекты недвижимости, недвижимые вещи; не завершенный строительством объект; отдельные проблемы применения норм ГК РФ
К ВОПРОСУ О ПРАВОВОМ РЕЖИМЕ САМОВОЛЬНОЙ ПОСТРОЙКИ
Sidorova Valentina N.
St. Petersburg Humanitarian Trade Union University, associate professor of the department of civil Law and Procedure, PhD, e-mail: sidorova.49@list.ru
In article on the basis of a systematic analysis of the modern achievements of legal science, applicable legislation, court and law enforcement peculiarities of legal regime of unauthorized construction, the proposals to improve civil legislation in the part of the definition "object is not completed" (clause 1, article 130 of the civil code)
Keywords: latest changes of the civil code of the Russian Federation; the quality of regulatory activities; unauthorized construction; legal regime of unauthorized construction; real estate, immovable; not completed construction of the facility; some problems of application of norms of the civil code
Для цитирования: Сидорова В.Н. К вопросу о правовом режиме самовольной постройки // Ученые записки Санкт-Петербургского имени В.Б.Бобкова филиала Российской таможенной академии.
2016. № 2 (58). С. 83-87.
В 2015 году 1 сентября вступили в силу изменения, внесенные Федеральным законом от 13.07.2015 г. № 258-ФЗ «О внесении изменений в статью 222 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и Федеральный закон «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»». Согласно легальному определению, закрепленному в новой редакции п. 1 ст. 222 ГК РФ [1], под самовольной постройкой понимается «здание, сооружение или другое строение, возведенные, созданные на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке, или на земельном участке, разрешенное использование которого не допускает строительства на нем данного объекта, либо возведенные, созданные без получения на это необходимых разрешений или с нарушением градостроительных и строительных норм и правил».
Исследуя теоретические вопросы защиты вещного права на недвижимое имущество, в том числе самовольную постройку, К.И. Склов-ский, в виде общего правила, отмечает, что «в основании самовольного строительства всегда
лежит публичный деликт - самоуправное занятие земельного участка, нарушение градостроительных норм и т.д. Но частный деликт, нарушение частных прав, права собственности не влекут квалификацию строительства как самовольного» [2, с. 765.].
Проведенный автором юридико-формаль-ный анализ правовой нормы п. 1 ст. 222 ГК РФ позволяет сделать вывод о том, что по своей правовой природе самовольная постройка является нарушением норм не только частного, но и публичного права, поскольку самовольный застройщик, виновный в данном деянии, игнорирует требования законодательных и иных нормативно-правовых актов на стадиях землеотвода, подготовки к строительству или в процессе самого строительства. Поэтому следует согласиться с мнением Е.А. Мотлоховой [3], что самовольная постройка - это социальное и правовое явление, возникающее на стыке частных и публичных интересов. С одной стороны, в основе права осуществлять строительство на земельном участке лежит законный частноправовой интерес владельца земельного участка, с другой - правоотношения, связанные с
возведением объекта капитального строительства, императивно регламентированы органами публичной власти и находятся под их компетентным контролем. Целью норм гражданского права, регулирующих отношения, связанные с самовольным строительством, является обеспечение:
- баланса частных и публичных интересов;
- защиты фундаментальных конституционных прав собственника;
- безопасности строительства;
- защиты прав и законных интересов неопределенного круга лиц.
Уместно отметить, что ГК РСФСР 1964 г. резко отрицал возможность признания за самовольным застройщиком какого-либо права. Такие постройки, как дома, дачи, в силу ст. 109 ГК РСФСР 1964 г. [4] подлежали сносу гражданином, осуществившим самовольную постройку, или за его счет либо могли быть безвозмездно изъяты и зачислены в фонд местных советов народных депутатов. Более того, самовольное строительство преследовалось в уголовном (ст. 199 УК РСФСР [5]) и административном порядке.
По общему правилу, закрепленному в п. 2 ст. 222 ГК РФ, лицо, осуществившее самовольную постройку, не приобретает на нее право собственности и не вправе распоряжаться постройкой: продавать, дарить, сдавать в аренду, совершать другие сделки. Однако в новой редакции абз. 2 данного пункта законодатель закрепляет норму, включающую отсылку к двум принципиально важным изъятиям из общего правила, а именно: «самовольная постройка подлежит сносу осуществившим ее лицом либо за его счет, кроме случаев, предусмотренных пунктами 3 и 4 настоящей статьи». Рассмотрим подробнее эти правовые изъятия.
Согласно изъятию, закрепленному в п. 3 ст. 222 ГК РФ, право собственности на самовольную постройку может быть признано судом, а в предусмотренных законом случаях в ином установленном законом порядке за лицом, в собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании которого находится земельный участок, на котором создана постройка. Для признания права собственности необходимо одновременное соблюдение следующих условий:
- если в отношении земельного участка лицо, осуществившее постройку, имеет права,
допускающие строительство на нем данного объекта;
- если на день обращения в суд постройка соответствует параметрам, установленным документацией по планировке территории, правилами землепользования и застройки или обязательными требованиями к параметрам постройки, содержащимися в иных документах;
- если сохранение постройки не нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц и не создает угрозу жизни и здоровью граждан.
В этом случае лицо, за которым признано право собственности на постройку, возмещает осуществившему ее лицу расходы на постройку в размере, определенном судом.
Второе изъятие, закрепленное в п. 4 ст. 222 ГК РФ, предписывает возможность внесудебного разрешения спора в отношении самовольной постройки. Так, в соответствии с правовыми нормами п. 4 ст. 222 ГК РФ, органы местного самоуправления городского округа (муниципального района в случае, если самовольная постройка расположена на межселенной территории) вправе принять решение о сносе самовольной постройки в случае создания или возведения ее на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке для этих целей, если этот земельный участок расположен в зоне с особыми условиями использования территорий (за исключением зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации) или на территории общего пользования либо в полосе отвода инженерных сетей федерального, регионального или местного значения.
В течение семи дней со дня принятия решения о сносе самовольной постройки орган местного самоуправления, принявший такое решение, направляет лицу, осуществившему самовольную постройку, копию данного решения, содержащего срок для сноса самовольной постройки, который устанавливается с учетом характера самовольной постройки, но не может составлять более чем 12 месяцев.
Если лицо, осуществившее самовольную постройку, не было выявлено, орган местного самоуправления, принявший решение о сносе самовольной постройки, в течение семи дней со дня принятия такого решения обязан:
- обеспечить опубликование в порядке, установленном уставом городского округа
(муниципального района в случае, если самовольная постройка расположена на межселен-ной территории) для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, сообщения о планируемом сносе самовольной постройки;
- обеспечить размещение на официальном сайте уполномоченного органа местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети Интернет сообщения о планируемом сносе самовольной постройки;
- обеспечить размещение на информационном щите в границах земельного участка, на котором создана самовольная постройка, сообщения о планируемом сносе самовольной постройки.
В случае если лицо, осуществившее самовольную постройку, не было выявлено, снос самовольной постройки может быть организован органом, принявшим соответствующее решение, не ранее чем по истечении двух месяцев после дня размещения на официальном сайте уполномоченного органа местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети Интернет сообщения о планируемом сносе такой постройки.
Проведенный автором анализ содержания правовых норм п.п. 3 и 4 ст. 222 ГК РФ позволяет сделать вывод о том, что эти нормы могут блокировать действие норм п. 2 ст. 222 ГК РФ, что неизбежно создаст проблемы в правоприменительной и судебной практике. В данном случае, перефразируя известное выражение, можно сказать: «если потенциальному застройщику нельзя возвести самовольную постройку, но очень хочется..., то можно».
Одним из косвенных подтверждений правильности сделанного автором вывода относительно проблем, возникающих в судебной практике, может служить Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 08.07.2014 № 19-КГ14-6. Суд отменил ранее принятые судебные акты по делу о признании жилого дома самовольной постройкой, о сносе самовольной постройки в части удовлетворения исковых требований и передал дело на новое рассмотрение, поскольку право истца на жилое здание в силу ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» было признано государством в установленном законом порядке и не нуждалось в дополнительном признании в судебном
порядке [6]. Суть данного спора заключалась в следующем.
Местная администрация обратилась в суд с иском о признании жилого дома, возведенного ответчиком, самовольной постройкой. В обоснование заявленных требований истец ссылался на отсутствие у ответчика соответствующего разрешения на строительство (ст. 51 Градостроительного кодекса РФ) и в связи с этим просил суд обязать ответчика снести дом.
Суд первой инстанции установил, что сооружение расположено на земельном участке с соответствующим целевым назначением и видом разрешенного использования, права и охраняемые законом интересы других лиц не нарушает и угрозу их жизни и здоровью не создает. К тому же ответчик впоследствии зарегистрировал право собственности на указанный жилой дом. Однако в связи с тем, что у него отсутствовало разрешение на строительство, а также учитывая тот факт, что им не были заявлены встречные требования о сохранении постройки, суд исковые требования удовлетворил, признал сооружение самовольной постройкой и обязал ответчика снести дом. Апелляционная инстанция оставила принятое решение в силе.
Не согласившись с выводами судов, ответчик обратился с кассационной жалобой в Верховный Суд РФ. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ оба судебных акта отменила, указав на:
- недопущение формального подхода при принятии решения о сносе самовольной постройки;
- признание за лицами, участвующими в деле, права самостоятельно выбирать способ защиты своих интересов (принцип диспозитив-ности гражданского процесса).
Коллегия отметила, что здание обоснованно признано судами самовольной постройкой, однако указала на возможность сохранения дома - для этого должно быть проверено наличие оснований для признания права собственности на такое сооружение (принадлежность земельного участка ответчику, отсутствие нарушений прав и законных интересов других лиц и др.). Сославшись на п. 26 Постановления № 10/22 [7], Верховный Суд РФ подчеркнул, что отсутствие разрешения на строительство само по себе не может служить основанием для отказа в иске о признании права собственности на самовольную постройку.
Проблема заключается в том, что, с одной стороны, даже наличие регистрации права собственности не исключает вероятности сноса постройки, если она будет признана судом самовольной (п. 23 Постановления № 10/22). С другой стороны, если единственным признаком самовольной постройки является отсутствие разрешения на строительство или отсутствие акта ввода объекта в эксплуатацию, иск о признании права собственности на самовольную постройку подлежит удовлетворению, если иное не установлено законом (п. 26 Постановления № 10/22). В этом случае суд должен установить, что лицо предпринимало меры к легализации сооружения, и проверить, не нарушает ли сохранение самовольной постройки права и охраняемые законом интересы других лиц, не создает ли угрозу их жизни и здоровью. Данная судебная практика вряд ли может способствовать совершенствованию и единообразию правоприменительной практики участников гражданско-правового оборота.
В связи с этим важно отметить, что основываясь на нормах римского частного права, согласно которым правовая судьба земли определяла правовую судьбу постройки, кодифицированные гражданские законы многих европейских стран закрепляли переход самовольно возведенной постройки к собственнику земельного участка [8].
Установленная российским законодателем в ст. 222 ГК РФ возможность признания права собственности на самовольную постройку за лицом - правонарушителем, не только противоречит догмам римского права, позволяющим сохранять устойчивую взаимосвязь юридических конструкций, но и является узаконенным способом легализации отступлений от требований закона.
Представляется, что правовые нормы п. 4 ст. 222 ГК РФ по ряду объективных причин сложны для их реализации в правоприменительной практике. Они не обязывают, а управомочива-ют органы местного самоуправления вне судебного процесса принимать решение о сносе самовольной постройки, предоставляя указанным органам неограниченную возможность избирательности. Данное обстоятельство позволяет говорить о том, что правовые нормы п. 4 ст. 222 ГК РФ, во-первых, содержат в себе высокий уровень коррупционной составляющей
и, во-вторых, способны обострить социальную напряженность на местах.
Большое значение для правового режима самовольных построек имеет также правильное законодательное определение в качестве объекта недвижимости «объекта, не завершенного строительством» (п. 1 ст. 130 ГК РФ). Известно, что предмет договора строительного подряда является сложным, включающим в себя процесс выполнения работ (динамика) и материализованный овеществленный результат, подлежащий передаче заказчику (объект, статика). Очевидно, что в редакции п. 1 ст. 130 ГК РФ законодателем допущена досадная юридическая и смысловая (лингвистическая) ошибка, в результате которой произошла подмена понятий «объект» (статика) и «процесс» (динамика). На практике это приводит к возникновению практической проблемы: регистрации объекта «незавершенного строительства» в рамках действующего договора строительного подряда (динамика - процесс строительства, обязательственное право) в качестве незавершенного строительством «объекта» (статика - вещное право). Представляется необходимым на законодательном уровне внести изменение в п. 1 ст. 130 ГК «Недвижимые и движимые вещи», заменив слова «объекты незавершенного строительства» (процесс, динамика) словами «не завершенные строительством объекты» или «объекты, не завершенные строительством» (объект, статика) [9, 10].
В заключение необходимо отметить, что согласно правовой норме п. 1 ст. 1079 ГК РФ осуществление строительной и иной, связанной с нею деятельности, законодатель относит к деятельности, создающей повышенную опасность для окружающих. Самовольное строительство последних десятилетий приобрело широкое распространение, что повлекло за собой определенные риски (технические, техногенные, экологические и др.), отрицательно влияющие на жизнь и здоровье людей, а также наносящие урон окружающей среде, средствам производства. Сложившаяся ситуация не отвечает интересам общества, для которого важны стабильность и защита от возможных рисков путем предоставления гарантий, обеспеченных, в том числе, качественными нормами гражданского права, их надлежащим исполнением и должным контролем со стороны компетентных органов государства за их исполнением.
Библиографический список:
1. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от 23.05.2016).
2. Скловский К.И. Собственность в гражданском праве. 5-е изд., перераб. М.: Статут, 2010. 893 с.
3. Мотлохова Е.А. Особенности правового режима самовольных построек в российском гражданском
праве. URL: http://xn----7sbbaj7auwnffhk.xn--p1ai/
article/14179. Дата размещения статьи: 30.11.2015.
4. Научно-практический комментарий к ГК РСФСР / под ред. Е.А. Флейшиц.. М.: Издательство «Юридическая литература», 1966. С. 640.
5. Уголовный кодекс РСФСР, утв. ВС РСФСР 27.10.1960 г. (ред. от 30.07.1996).
6. Система ГАРАНТ: URL: http://base.garant. ru/70703818/#ixzz4BAjVuIsI
7. Постановление Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 29 апреля 2010 г. 10/22 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» (с изменениями и дополнениями). Система ГАРАНТ: http://base.garant.ru/ 1795065/# ixzz4BAo6CreM
8. URL : http://www.askrealtor.ru/section-blog/50-priznaniepr/157-samovolnoestroitelstvovrossii
9. Сидорова В.Н. Правоотношения банкротства юридических лиц // Новое в гуманитарных науках: вып. 35. СПб.: Изд-во СПбГУП, 2008. 240 с.
10. Сидорова В.Н., Черная Н.В. Соотношение понятий «объекты незавершенного строительства» и «не завершенные строительством объекты» как проблема гражданского законодательства // Гражданское право. 2010. № 3. С. 10-13.
