CC BY
20
Правовой режим проверок финансово-хозяйственной,торговой
и предпринимательской деятельности экономических субъектов Российской
Федерации
Бажанов С.В.*
In this article is given the developed analysis of a modern legislative regulation, departmental normative legal regulation of checks of financial and economic, enterprise and trading activity of economic subjects in interrelation with the remedial status of participants of stages of excitation of criminal case and preliminary investigation.
Своевременное и обоснованное возбуждение уголовных дел о преступлениях, совершаемых в сфере экономической деятельности, в значительной степени предопределяется методикой осуществления должностными лицами правоохранительных и контролирующих органов Российской Федерации всевозможных проверок (ревизий) финансово-хозяйственной, торговой и предпринимательской деятельности экономических субъектов. Цель первого порядка, преследуемая ими в подобных случаях, объективно сводится к выявлению правонарушений (преступлений) в плане их предупреждения, пресечения, раскрытия, а в некоторых случаях (цель второго порядка) и расследования.
Сказанное предполагает целесообразность уяснения правового режима контроля и проверок финансово-хозяйственной, торговой и предпринимательской деятельности на предмет установления соответствия сложившихся правил поведения хозяйствующих субъектов установленным нормативам, а также выявления правонарушений (преступлений); первоначальных (уголовно-процессуальных) проверок полученных сведений и возбуждения уголовных дел.
Сама по себе первоначальная проверка, как известно, расследованием не является1, в связи с чем в научном обиходе, в образовательном процессе и, конечно же, на практике требуют весьма осторожного использования таких понятий, как «финансовые расследования» и «налоговые расследования».
Рассматриваемый этап (стадия) уголовного процесса не включается и во вре-
менную структуру частных криминалистических методик. По крайней мере такого мнения придерживается А.В. Шмонин2. Однако от этого значимость предварительных проверок не снижается. Именно в их рамках, как принято считать, формируются основания для принятия юридически грамотных решений о начале расследования, обеспечивается успех последнего в целом.
Формальными основаниями для начала предварительного следствия (дознания) в подавляющем числе случаев являются оперативные материалы (их легализованная часть) МВД, ФСБ, данные, полученные от налоговых служб, таможенных органов, в ходе прокурорских проверок, ревизий, инвентаризаций и аудиторских проверок, сведения, поступающие из арбитражных судов и судов общей юрисдикции, банковских структур, сообщений иных учреждений и организаций (их должностных лиц), жалобы и обращения граждан.
Выявление экономических и налоговых преступлений оперативным путем предполагает предварительный сбор, накопление и систематизацию сведений о лицах, представляющих оперативный интерес, признаках их скрытой противоправной деятельности и т.д.
Определенную сложность в этом вопросе представляют явно устаревшее законодательство и ведомственное (подзаконное) нормативное правовое регулирование. Достаточно отметить, что последняя директива, регулирующая деятельность Департамента экономической безопасности МВД России и его структурных
Начальник кафедры криминалистики АЭБ МВД России, доктор юридических наук, профессор.
О
О
CJ •
о о о
Q. С[ со Ш
S
н о
0
1
о я с о
п ф
VO >5
о *
о ф
У S
2
0
1
о *
о
2
ф
d
я *
<
*
S I
н
о ф
со
О О
сч
о о о
Q.
со
S
н о
0
1
о я с о т ф VO >s о
о ш
У S
2
0
1
о *
о
2 ф d
л <
S I
н
о ф
со
подразделений (на местах), была разработана в 1997 г. Речь идет о приказе МВД России от 6 ноября 1997 г. № 730 «О мерах по совершенствованию организации работы по борьбе с преступлениями в сфере экономики».
Существенные коррективы произошли и в правовом режиме проверок, осуществляемых подразделениями по борьбе с экономическими и налоговыми преступлениями, в связи с тем, что Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 293-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части исключения вне-процессуальных прав органов внутренних дел Российской Федерации, касающихся проверок субъектов предпринимательской деятельности» некоторые предписания ст. 11 Закона Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции» были признаны утратившими силу.
В их контексте были отменены действовавшие на тот период времени Инструкция о порядке проведения проверок организаций и физических лиц при наличии достаточных данных, указывающих на признаки преступления, связанного с нарушением законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, утвержденная приказом МВД России от 16 марта 2004 г. № 177, и Инструкция о порядке проведения сотрудниками милиции проверок и ревизий финансовой, хозяйственной, предпринимательской и торговой деятельности, утвержденная приказом МВД России от 2 августа 2005 г. № 636 (в ред. 2007 г.)3. Использовавшийся в текстах обеих инструкций упоминавшийся уже Закон Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции», строго говоря, являлся, как является и сейчас, административным законодательным актом, ориентированным на описание правового режима административных проверок, которые вряд ли могут быть приемлемыми для выявления признаков уголовно наказуемых деяний.
Не приходилось удивляться резолютивной части обеих инструкций, где, в частности, содержались однотипные рекомендации о решениях, которые предписывалось принимать компетентным должностным лицам по завершении проверок и ревизий. Наблюдался замкнутый круг: наличие достаточных данных, указывавших на признаки преступления, связанного с нарушением законодательства
Российской Федерации о налогах и сборах или регулировавшего финансовую, хозяйственную, предпринимательскую и торговую деятельность, а также влекшего уголовную ответственность, представляло должностным лицам ОВД правомочия на проведение проверок (ревизий) на предмет установления этих же достаточных данных, указывающих на признаки преступления, то есть обстоятельств, являвшихся, согласно ч. 2 ст. 140 УПК РФ, основаниями для возбуждения уголовного дела. При этом подчеркивалось, что логическим завершением такой административной деятельности мог явиться соответствующий акт об отсутствии нарушений законодательства, то есть обстоятельств, изначально являвшихся основаниями для проверки (ревизии), — п. 14 приказа МВД России № 177 от 16 марта 2004 г. и п. 22 приказа МВД России № 636 в редакции от 13 сентября 2007 г.
Таким образом, достаточные данные, указывавшие на признаки экономического или налогового преступления, на момент начала проверки в распоряжение правоохранительных органов как бы попадали, а ко времени ее окончания бесследно исчезали. Иногда такое бывало. Бывает, по всей видимости, и сейчас. Однако вряд ли подобные установки приемлемы для нормативных правовых актов МВД России, регулирующих правовой режим проверочной деятельности должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов.
Часть 2 ст. 36 Налогового кодекса РФ определяет, что при выявлении обстоятельств, требующих совершения действий, отнесенных настоящим Кодексом к полномочиям налоговых органов, органы внутренних дел обязаны в десятидневный срок со дня выявления указанных обстоятельств направить материалы в соответствующий налоговый орган для принятия по ним решения.
В соответствии с Инструкцией о порядке направления органами внутренних дел материалов в налоговые органы при выявлении обстоятельств, требующих совершения действий, отнесенных к полномочиям налоговых органов, для принятия по ним решения, утвержденной приказом МВД России и ФНС России № 495/ММ-7-2-347 от 30 июня 2009 г. (приложение № 2), указанные в ч. 2 ст. 36 НК РФ материалы должны направляться в налоговые органы с сопроводительным письмом, которое среди прочего должно
содержать сведения о возбуждении уголовного дела (п. 4).
Интересны предписания, содержащиеся в Инструкции о порядке взаимодействия органов внутренних дел и налоговых органов при осуществлении выездных налоговых проверок, утвержденной приказом МВД России и МНС России от 22 января 2004 г. № 76/АС-3-06/37 (приложение № 1). Ее пункт 15 гласит: «В случае если проверкой установлены факты нарушения законодательства о налогах и сборах, проверяющими должны быть приняты необходимые меры по сбору доказательств. В установленном порядке производятся снятие копий с документов и файлов, свидетельствующих о совершении нарушения законодательства о налогах и сборах, истребование недостающих документов, выемка документов и предметов, в том числе электронных носителей информации, проведение встречных проверок, допросы свидетелей и другие действия, предусмотренные Налоговым кодексом, Законом «О налоговых органах Российской Федерации», Законом Российской Федерации «О милиции» и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации».
По смыслу п. 28 рассматриваемой директивы в случае обнаружения (в ходе проверки) признаков преступлений, предусмотренных ст.ст. 198, 199, 199.1, 199.2 УК РФ, руководитель (его заместитель) налогового органа или органа внутренних дел обязан вынести мотивированное постановление о прекращении производства об административном правонарушении. И далее (уже совсем непоследовательно) декларируется, что о принятом в соответствии со ст.ст. 144 и 145 УПК РФ процессуальном решении ОВД уведомляет налоговый орган в трехдневный срок (п. 29).
Не менее занимательны рекомендации Инструкции о порядке направления материалов налоговыми органами в органы внутренних дел при выявлении обстоятельств, позволяющих предполагать совершение нарушения законодательства о налогах и сборах, содержащего признаки преступления, утвержденной приказом МВД России и МНС России от 22 июня 2004 г. № 76/АС-3-06/37 Ее пункт 2 констатирует, что налоговые органы при выявлении обстоятельств, позволяющих предполагать совершение нарушения законодательства о налогах и сборах, содержащего признаки преступления, в деся-
тидневный срок со дня выявления указанных обстоятельств направляют материалы в органы внутренних дел для решения вопроса о возбуждении уголовного дела... Моментом выявления обстоятельств, позволяющих предполагать совершение нарушения законодательства о налогах и сборах, содержащего признаки преступления, является вынесение руководителем (заместителем руководителя) налогового органа решения о привлечении (об отказе в привлечении) налогоплательщика (плательщика сбора, налогового агента) к налоговой ответственности за совершение налогового правонарушения (п. 3).
По результатам проверки материалов, поступивших из налоговых органов, в случае обнаружения признаков преступления органам внутренних дел предписывается принимать процессуальное решение в соответствии со ст. ст. 144, 145 УПК РФ (п. 16).
В упоминавшемся уже ФЗ № 293, кстати, также обращается внимание на то, что в случае изъятия документов, предметов, материалов при проведении гласных оперативно-розыскных мероприятий должностное лицо, осуществившее изъятие, составляет протокол в соответствии с требованиями уголовно-процессуального законодательства Российской Федерации (п. 1 ст. 2). Возникает вопрос, как в ходе оперативно-разыскных мероприятий, регламентируемых Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности», можно составить протокол, соответствующий требованиям УПК РФ? Формально такое возможно лишь при выполнении оперативными уполномоченными БЭП отдельных поручений следователя в порядке, установленном п. 4, ч. 2 ст. 38 УПК РФ. Работая в составе следственно-оперативной группы, в том числе межведомственной, постоянно-действующей и специализированной, оперативные работники БЭП в принципе также могут выполнять подобные поручения. Однако указанные предписания следует комментировать особо и, по всей видимости, отдельно.
Опять же суррогатное мероприятие «изъятие», являющееся аналогом, но не заместителем традиционного в таких случаях следственного действия — выемки. Уголовно-процессуальному кодексу РФ рассматриваемый термин не знаком, по крайней мере в приложении к стадии возбуждения уголовного дела.
о
о
сч •
о о о о.
с[ со Ш
5
I-О
0
1
о я с о
п ф
ю
О *
О ф
У
2
0
1
о *
о
2
ф
■а
я <
I I-
О ф
со
О О
сч
о о о
Q.
со
S
н о
0
1
о я с о т ф VO >s о
о ф
У S
2
0
1
о *
о
2 ф d
я <
S I
н
о ф
со
Таким образом, алгоритм действий должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов Российской Федерации, правовой режим их деятельности в ходе проверок и ревизий должны отвечать принципу законности во избежание нареканий в их адрес со стороны представителей малого и среднего бизнеса.
Во многом она (эта проблема) соотносима с институтом участников уголовного процесса, поскольку законодательная регламентация их правового положения, определяющая меру дозволенного (должного) поведения, к сожалению, еще далека от совершенства. А это, в свою очередь, является первоосновой для формирования в следственно-судебной практике ненормативного поведения подозреваемых, обвиняемых, их защитников, а также некоторых других участников уголовного процесса.
Анализ правового положения участников стадии возбуждения уголовного дела позволяет обратить внимание на отсутствие четкой его регламентации в УПК РФ. Законодатель (и ученые) ведет речь о заявителях, очевидцах, правонарушителях, специалистах, следователях и дознавателях, юридический статус которых определен лишь частично5.
Небезынтересно содержание Типового положения о едином порядке организации приема, регистрации и проверки сообщений о преступлениях, утвержденного совместным приказом Генеральной прокуратуры РФ, МВД России, Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Минюста России, ФСБ России, Минэкономразвития России, Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков от 29 декабря 2005 г. № 39/1070/1021/ 253/780/353/399 «О едином учете преступлений». Здесь употребляются такие выражения, как «органы дознания», «дознаватель», «сотрудники оперативных подразделений органов, осуществляющих ОРД» (разработчики нормативного акта их разводят) — пункт 2 и т.п.
Методологически важный вопрос в этой связи поднимает А.А. Жамков, подвергающий анализу процессуальный статус оперативных уполномоченных БЭП, в подавляющем числе случаев проводящих первоначальную (процессуальную) проверку сообщений о преступлениях экономической направленности. Автор конста-
тирует, что для его положительного разрешения необходимо уяснить ряд моментов: во-первых, является ли деятельность по проверке заявлений о преступлении процессуальной; во-вторых, вправе ли сотрудник БЭП осуществлять процессуальную деятельность и принимать процессуальные решения; в-третьих, в качестве какого субъекта процессуальной деятельности может действовать сотрудник БЭП?
Резюмируя свои рассуждения и апеллируя к ст. 40 УПК РФ, относящей ОВД к органам дознания (ч. 1), А.А. Жамков на свой вопрос отвечает положительно. При этом исходит он из признания того, что оперативный уполномоченный БЭП является должностным лицом ОВД, то есть органа дознания6.
С приводимыми доводами согласиться трудно, поскольку тенденции развития уголовно-процессуальной науки идут в направлении размежевания процессуальной и оперативно-разыскной составляющих в деятельности органов внутренних дел как органов дознания.
К тому же отнесение ОВД к числу органов дознания является грубой методологической ошибкой законодателя. В Российской Федерации отсутствуют единые строго централизованные государственные структуры, занимающиеся исключительно расследованием уголовных дел в форме дознания7 (Толковый словарь русского языка термин «орган» определяет как государственное или общественное учреждение (организация), но не как должностное лицо).
Да и практика возложения на оперативных уполномоченных УР, БХСС процессуальных функций дознавателей имела весьма широкое распространение исключительно в 70—80-е гг. советского периода, поскольку специализированные подразделения дознания имелись далеко не во всех горрайорганах внутренних дел. В настоящее же время она не оправдана, что, конечно же, не исключает возможности возложения на оперативного уполномоченного (приказом начальника ОВД) процессуальных функций дознавателя (что на местах отчасти и наблюдается в качестве временного выхода из создавшегося положения).
Желательно учитывать и положения теории управления, согласно которой наиболее приемлемой признается узкая специализация должностных лиц, в том числе органов уголовной юстиции. Сов-
мещение процессуальных и оперативных функций, подчас наблюдаемое (в нашем случае) в деятельности оперативных уполномоченных БЭП (с поправкой на ч. 2 ст. 41 УПК РФ), в конечном итоге негативно сказывается на выполнении ими как основных, так и дополнительных обязанностей.
Изложенное позволяет сделать вывод о том, что законодательная регламентация, ведомственное (подзаконное) нормативное правовое регулирование проверочной деятельности должностных лиц правоохранительных и контролирующих
органов Российской Федерации должно строиться с учетом ряда принципиальных соображений:
1) постепенного формирования единого (согласованного) понятийного аппарата;
2) четкого разграничения (размежевания) полномочий между взаимодействующими субъектами;
3) рационального построения (архитектоники) правоохранительных и контролирующих органов;
4) соблюдения узкой специализации в деятельности их должностных лиц.
Литература и примечания
1. Бажанов С.В. Оправданна ли так называемая доследственная проверка? // Законность. 1995. № 1. С. 51-54.
2. Шмонин А.В. Методика расследования преступлений: учебное пособие. М.: Юстиинформ, 2006.
3. Бажанов С.В. Несовершенство нормативного правового регулирования налоговых проверок организаций и физических лиц как фактор, способствующий их легальному противодействию расследованию преступлений, совершаемых в сфере экономической деятельности // Противодействие расследованию преступлений, совершаемых в сфере экономической деятельности: материалы межвузовской научно-практической конференции. М.: АЭБ МВД России. 2009. С. 13-15.
4. Бажанов С.В. Некоторые комментарии к Федеральному закону от 20 марта 1996 г. № 129-ФЗ «О бухгалтерском учете» // Противодействие расследованию преступлений, совершаемых в сфере экономической деятельности: материалы межвузовской научно-практической конференции; под ред. С.В. Бажано-ва. М.: АЭБ МВД России. 2009. С. 69-70.
5. Марков О.Н. Некоторые проблемы обеспечения прав граждан в стадии возбуждения уголовного дела // Актуальные проблема законодательной и правоприменительной деятельности в сфере борьбы с преступностью: сборник материалов IV межрегиональной научно-практической конференции. Сыктывкар. СГУ, 2004. С. 57-63.
6. Жамков А. А. Процессуальный статус сотрудников ОБЭП, осуществляющих проверку сообщений о преступлениях экономической направленности // Актуальные вопросы применения уголовно-процессуального и уголовного законодательства в процессе расследования преступлений: материалы межвузовской научно-практической конференции. М.: Академия управления МВД России. 2009. Ч. 1. С. 284-286.
7. Бажанов С.В. Правовое положение подразделений следствия и дознания в уголовном процессе Российской Федерации // Российский следователь. 2007. № 1. С. 6, 7.
О О
сч
о о о о.
с[ со Ш
5
I-О
0
1
о я с о
п ф
ю
О *
О ф
У
2
0
1
о *
о
2
ф
■а
я <
I I-
О ф
со
