CC BY
50
УДК 342.922/951:354
ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ИНФОРМАЦИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
© Ковалёва Наталия Николаевна
доцент, кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и муниципального права, ФГБОУ ВПО «Саратовская государственная юридическая академия».
И kovaleva.natalia@mail.ru
В статье даётся сравнительный анализ различных подходов к определению понятия «правовой режим» и «правовой режим информационных ресурсов». Выявляются типичные проблемы, возникающие при осуществлении информационного обеспечения государственного управления, предлагаются пути их решения.
Ключевые слова: правовой режим, правовой режим информационного обеспечения государственного управления, информационная сфера.
Для раскрытия понятия правового режима информационного обеспечения государственного управления необходимо обратиться к терминологическому аппарату. В общем плане правовой режим определяют как совокупность правовых средств [1, с. 171; 3, с. 422], правовых и организационно-технических мер [6, с. 84] и др. Следует отметить, что наиболее подробно данная категория исследовалась в 80-х гг. XX в.
Так, по мнению профессора С. С. Алексеева, правовой режим можно трактовать как порядок регулирования, который выражен в комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обя-зываний и создающих особую направленность регулирования [1, с. 243].
Информационное обеспечение государственного управления направлено на удовлетворение потребностей различных субъектов, использующих информацию, необходимую для осуществления деятельности органов власти и управления в сферах, которые определены нормативными правовыми актами.
Представляется наиболее целесообразным исходить из того, что информационное обеспечение государственного управления представляет собой систему различных методик и средств, которые, в свою очередь, предназначены для обеспечения субъектов государственного управления необходимой информацией.
Отсюда можно сделать вывод, что правовой режим информационного обеспечения - это система прав, обязанностей и ответственности, связанная с его созданием, использованием и актуализацией (сопровождением).
Говоря о системе прав, обязанностей и ответственности в сфере информационного обеспечения государственного управления, необходимо отметить следующее: государственная политика по информационному обеспечению органов власти должна осуществляться на основании соответствующих государственных программ, разрабатываемых Правительством РФ.
Что касается правового режима информационного обеспечения государственного управления, приходится констатировать, что в настоящее время отсутствует законодательное закрепление ряда прав государственных органов. Например, необходимо утвердить право, направленное на формирование программ информационного обеспечения, обусловленных информационными потребностями пользователей (потребителей) информации, в которых должны содержаться требования к источникам, регламенту, объёму, содержанию, виду и порядку предоставления необходимой информации.
Кроме того, для создания таких программ государственные органы должны обладать правом на получение сведений об информационных ресурсах, системах, сетях.
Обязанности государственных органов также должны быть установлены законодательно, они должны включать в себя:
- формирование информационных ресурсов в соответствии со своей компетенцией;
- предоставление информации из государственных информационных ресурсов другим государственным органам, юридическим и физическим лицам в определённые сроки и за определённую стоимость;
- актуализацию государственных информационных ресурсов;
- обеспечение сохранности всех видов конфиденциальной информации при формировании и использовании государственных информационных ресурсов.
Следует предусмотреть ответственность в сфере информационного обеспечения государственного управления за неполноту и несвоевременность формирования государственных информационных ресурсов; непредставление сведений законно заинтересованным субъектам; предоставление информации несвоевременно или недостоверной и некачественной информации; разглашение конфиденциальной информации; порчу или утрату документов; распространение недостоверной или ложной информации, создаваемой и распространяемой СМИ; неустановление правил предоставления сведений; нарушение правил использования персональных данных; отнесение информации, предоставляемой в обязательном порядке, к категории с ограниченным доступом; нарушение правил лицензирования и сертификации в информационной сфере; несоблюдение правил использования глобальных информационных сетей и систем, в том числе Интернет и т. п. [4, с. 21-22].
Необходимо уточнение: информационно-аналитическое обеспечение создаётся для использования в процессе принятия управленческих решений, а значит, является одной составных частей информационного обеспечения органов власти вообще.
Документационная деятельность (документооборот) органов государственной власти также является одним из направлений информационного обеспечения деятельности органов власти.
Как отмечает В. Ф. Янковая, в целях повышения эффективности государственного управления в условиях создания электронного правительства, внедрения электронного документирования требуется создание федерального органа исполнительной власти, который будет осуществлять функции по разработке государственной стратегии и нормативно-правовому регулированию в сфере управления документооборотом, или придание этой функции федеральному органу, уполномоченному в области архивного дела (Росархиву) [9].
Во всех цивилизованных странах в той или иной степени регулирование управления документооборотом осуществляется государственными органами, как правило, архивными (США, Великобритания, Австралия и др.). Такой же подход имел место и в Российской Федерации до 2004 г. Наделение Правительства Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» [8] правом устанавливать правила документирования является важным обстоятельством, но недостаточным.
Системы информационного обеспечения органов государственной власти и управления можно разделить следующим образом.
Системы информационного обеспечения на федеральном уровне создаются по решению федеральных органов государственной власти и управления. Системы совместного ведения (находятся в совместном ведении РФ, её субъектов и местных органов) - по решению федеральных и органов власти и управления субъектов Российской Федерации, системы информационного обеспечения субъектов Российской Федерации - на основании решений органов власти и управления этих субъектов. Для организации негосударственных систем, предоставляющих услуги органам государственной власти и управления, достаточно решения юридических и физических лиц [4, с. 376].
Как отмечает И. А. Кубасова, условием эффективности информационного обеспечения государственного управления является развитие и укрепление правовой идентичности связей между различными массивами информации и структурными звеньями региональных управленческо-информационных систем в рамках информационно-правового пространства Российской Федерации и СНГ, создание условий и возможностей осуществления на их базе многоаспектного, многоцелевого и многократного правового анализа управленческого материала, сосредоточенного во взаимосвязанных информационных фондах и базах, обслуживающих государственные органы или государственных служащих в пределах их прав и обязанностей. Достижение эффективности возможно только в том случае, когда сама система государственного управления регионом ориентирована на чёткое выполнение комплекса задач и функций, достижение заданных (хотя бы рамками временного этапа) управленческих целей в общей системе государственного управления, когда она с самого начала развивается на строго правовой основе, в соответствии с поставленными перед ней целями, функциями и задачами, организационными и правовыми принципами,
Информационная безопасность регионов. 2013. № 1(12)
обеспечивающими их реализацию, и снабжена необходимой материально-технической базой [5, с. 15-19].
Актуальной тенденцией развития информационного обеспечения государственного управления в настоящее время стала организация условий для быстрой и адекватной реакции на изменения обстановки. Это возможно реализовать при одновременном повышении точности анализа ситуации и скорости принятия решений. Такая задача не может быть эффективно решена традиционными методами. Чтобы обеспечить быстрейшее «погружение» руководителя в проблему, необходимо обеспечить немедленную доставку требуемых данных в форме удобной для восприятия, для чего целесообразно обеспечить специальное помещение, оборудованное средствами мультимедиа.
Коллективная аналитическая обработка оперативной информации наиболее полно реализуется в организованной подобным образом инфраструктуре поддержки процесса принятия решений, так как обеспечивается доставка и визуализация больших объёмов информации, необходимой для того, чтобы подготовить и проконтролировать реализацию управленческих решений. Применение этого инструмента требует дополнительного нормативного регулирования, обеспечивающего административный порядок принятия оптимального решения в реальном масштабе времени.
При правовом регулировании информационного обеспечения государственного управления в субъектах Российской Федерации наиболее распространён подход, когда принимаются специальные законы, регламентирующие использование информационных ресурсов или осуществление информатизации в регионе. В то же время главный недостаток данного подхода - это то, что потребности управления или экономики субъекта не обеспечиваются необходимой проработкой по функциональным подсистемам. В редких случаях уделяется должное внимание составным элементам информационных систем области, края. В свою очередь, нормативное регулирование может быть направлено на общие проблемы информационного обеспечения государственных органов. Однако при достаточно сложной системе разделения ветвей власти, а также их стремлении к самостоятельности такой закон мало что даст. Результативно установление правил создания информационного ресурса в каждой из ветвей власти, ориентирование их на состав информационного ресурса в зависимости от компетенции соответствующего государственного органа, установление правил обмена по вертикали и горизонтали. Этот важный аспект сможет урегулировать отноше-
ния по обмену информацией между разными структурами государственной власти, при этом вне зоны правового регулирования останутся негосударственные организации, в части их взаимодействия с государственными. Существует также подход, который предполагает создание законов по информационному обеспечению экономического развития Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации.
Рассмотрим, как решаются вопросы информационного обеспечения государственного управления на примере регионов.
Важнейшие задачи управления на региональном уровне - повышение эффективности государственного управления, внедрение механизмов управления по результатам, которые невозможны без использования информационных технологий, методов программно-целевого управления.
Проблемы, которые необходимо решить в процессе построения информационных систем управления субъекта Российской Федерации, можно разделить на следующие группы.
1. Организационные: недостаточное внимание и недоверие со стороны руководства процессу информатизации, слабое использование служащими возможностей компьютеров для организации своей деятельности.
2. Юридические: восприятие служащими электронного документа как нелегитимного; недостаточное развитие нормативно-правовой базы информатизации как в государственной нормативной системе, так и на уровне отдельного органа власти.
3. Технические: на сегодняшний день вся информация разбросана по ведомственным системам в разных форматах, в неактуальной форме, неоднозначно определяемая, обмен происходит в основном на бумажных носителях, поэтому для комплексного анализа в интересах региона не доступна для быстрого анализа.
4. Образовательные: недостаток у служащих системных знаний для работы на компьютере, невысокий уровень самих компьютерных специалистов на уровне отдельных органов власти.
5. Проблема информационного неравенства: излишне ограниченный доступ населения к информационным ресурсам о деятельности государственных органов.
Информационное обеспечение государственных органов Ханты-Мансийского автономного округа, по мнению Н. Р. Масловой и В. В. Скурихиной, нацелено на решение следующих задач:
- обеспечить государственные и муниципальные органы власти Ханты-Мансийского автономного округа в необходимом и доста-
точном объёме информацией, определяющей принятие обоснованных, высокоэффективных и своевременных управленческих решений, включая создание информационно-аналитических систем, использование ситуационных центров, современных технологий принятия решений;
- интегрировать информационные ресурсы Ханты-Мансийского автономного округа, используя одну унифицированную систему информационно-лингвистических средств и единую технологию построения баз данных;
- повысить информационную открытость государственных и муниципальных органов Ханты-Мансийского автономного округа для граждан и других субъектов общества;
- интегрировать информационные ресурсы Ханты-Мансийского автономного округа в сеть Интернет в целях обеспечения доступа широкого круга пользователей к информации о Ханты-Мансийского автономном округе, а также получения полноценной информации о потенциальных деловых партнёрах за его пределами;
- обеспечить информационную безопасность деятельности государственных и муниципальных органов [7].
В то же время развитие единого информационного пространства Белгородской области ведётся по нескольким направлениям, которые были взаимоувязаны с основными положениями федеральной целевой программы «Электронная Россия 2002-2010 годы», а также проводимыми административной и муниципальной реформами. В настоящее время реализован проект электронного взаимодействия «область - район - поселение», в целях организации электронного почтового обмена со всеми муниципальными образованиями области. В регионе выстраивается трёхуровневая система управления по результатам: Федерация ^ субъект РФ, субъект
Библиографический
1. Алексеев С. С. Теория права [Текст]. - М. : Изд-во БЕК, 1995. - 320 с. - ISBN 5-85639-093-8.
2. Банчук Ю. А. Электронное Правительство: опыт внедрения Белгородской области [Электронный ресурс] // матер. конгресса «Эффективный документооборот в органах государственной власти и местного самоуправления» 15-17 апреля 2009. - URL: http://www. gdm.ru/mer0pr/15.04.2009/4768/materials/695/ (дата обращения: 05.06.2011 г.).
3. Бахрах Д. Н. Административное право : учебник для вузов [Текст] / Д. Н. Бахрах, Б. В. Россинский, Ю. Н. Старилов. - М., НОРМА, 2007. - 816 с. - ISBN 978-5-468-00053-3.
Wjf>
РФ ^ районные муниципалитеты, районные муниципалитеты ^ сельские поселения. Для каждого объекта данной схемы уже разработаны определённые показатели (индикаторы), на основании которых будет оцениваться эффективность функционирования каждого звена представленной системы [2].
Исходя из того, что информационное обеспечение государственного управления направлено на удовлетворение потребностей пользователей в информации, которая необходима для осуществления деятельности государственных органов в законодательно определённых сферах, а также оно представляет собой системную совокупность методов, средств и концепций, которые предназначены для обеспечения информацией пользователей (потребителей) информации, можно сделать следующий вывод. Правовой режим информационного обеспечения - это система прав, обязанностей и ответственности, связанная с его созданием, использованием и актуализацией (сопровождением), обуславливающая повышение эффективности принимаемых решений при условии обеспечения достоверности и полноты информации, её своевременного доведения до всех заинтересованных лиц, а также при условии организации согласованности управленческих решений территориально удалёнными участниками переговоров в режиме реального времени; доступа широкого круга пользователей (граждан, юридических лиц, общественных организаций и объединений) к источникам коллективных информационных ресурсов в сфере их профессиональной деятельности, образования, науки, культуры, права и т. д. Всё это заметно повышает информационную открытость органов государственной власти и местного самоуправления для общества.
Материалы поступили в редацию 17.12.2012 г.
список (References)
1. Alekseev S. S. Teorija prava. Moskva. Izd-vo BEK, 1995. 320 s. ISVN 5-85639-093-8.
2. Banchuk Ju. A. Jelektronnoe Pravitel'stvo: opyt vnedrenija Belgorodskoj oblasti [Jelektronnyj resurs]. mater. kongressa «Jeffektivnyj dokumentooborot v organah gosudarstvennoj vlasti i mestnogo samoupravlenija» 15-17 aprelja 2009. URL: http://www.gdm.ru/meropr/15.04.2009/4768/ materials/695/ (data obrashhenija: 05.06.2011 g.).
3. Bahrah D. N., Rossinskij B. V., Starilov
Ju. N. Administrativnoe pravo : uchebnik dlja vuzov. M., NORMA, 2007. 816 s. ISBN 978-5-468-00053-3.
Информационная безопасность регионов. 2013. № 1(12)
4. Информационное обеспечение государственного управления [Текст] / В. А. Никитов, Е. И. Орлов, А. В. Старовойтов, Г. И. Савин; под ред. Ю. В. Гуляева. - М. : Славянский диалог, 2000. - 415 с. - ISBN 5-85468-010-6.
5. Кубасова И. А. Информационное обеспечение государственного управления (правовое регулирование и организационное моделирование в регионе) [Текст] : автореф. ... канд. юрид. наук. - М., 1994.
6. Лермонтова Н. В. Понятие и признаки административно-правового режима [Текст] // Административное и муниципальное право. -2009. - № 3. - С. 72-75. - ISSN 1999-2807.
7. Маслова Н. Р. Современное информационное обеспечение органов власти Ханты-Мансийского автономного округа [Электронный ресурс] / Н. Р. Маслова, В. В. Скурихина // Чиновникъ. -2002. - № 302 (19). - URL: http://chinovnik.uapa. ru/modern/artide.php?id=288 (дата обращения: 05.06.2011 г.).
8. Российская Федерация. Законы. Об информации, информационных технологиях и защите информации [Текст] : федеральный закон № 149-ФЗ : [утверждён 27.07.2006 г.] // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2006. - № 31 (ч. I). - Ст. 3448; 2010. - № 31. - Ст. 4196; 2011. - № 15. - Ст. 2038. - ISSN 1560-0580.
9. Янкова В. Ф. Государственное регулирование ДОУ: современное состояние и проблемы [Электронный ресурс] // Материалы конгресса «Эффективный документооборот в органах государственной власти и местного самоуправления» 15-17 апреля 2009. - URL: http://www.gdm.ru/ meropr/15.04.2009/4768/materials/706/ (дата обращения: 05.06.2011 г.).
4. Nikitov V. A., Orlov E. I., StarovojtovA. V., SavinG. I. Informacionnoe obespechenie gosudarstvennogo upravlenija; pod red. Ju. V. Guljaeva. Moskva. Slavjanskij dialog, 2000. 415 s. ISBN 5-85468-010-6.
5. Kubasova I. A. Informacionnoe obespechenie gosudarstvennogo upravlenija (pravovoe regulirovanie i organizacionnoe modelirovanie v regione) : avtoref ... kand. jurid. nauk. Moskva., 1994.
6. Lermontova N. V. Ponjatie i priznaki admini-strativno-pravovogo rezhima. Administrativnoe i municipal'noe pravo. 2009. № 3. S. 72-75. ISSN 1999-2807.
7. Maslova N. R., Skurihina V. V. Sovremennoe informacionnoe obespechenie organov vlasti Hanty-Mansijskogo avtonomnogo okruga. Chinovnik#. 2002. № 302 (19). URL: http://chinovnik.uapa. ru/modern/article.php?id=288 (data obrashhenija: 05.06.2011 g.).
8. Rossijskaja Federacija. Zakony. Ob
informacii, informacionnyh tehnologijah i zashhite informacii : federal'nyj zakon № 149-FZ : [utverzhdjon 27.07.2006 g.]. Sobranie zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii. 2006. № 31 (ch. I). St. 3448; 2010. № 31. St. 4196; 2011. № 15. St. 2038. ISSN 1560-0580.
9. Jankova V. F. Gosudarstvennoe regulirovanie DOU: sovremennoe sostojanie i problemy. Materialy kongressa «Jeffektivnyj dokumentooborot v organah gosudarstvennoj vlasti i mestnogo samoupravlenija» 15-17 aprelja 2009. URL: http://www.gdm.ru/ meropr/15.04.2009/4768/materials/706/ (data obrashhenija: 05.06.2011 g.).
^/////////////////////^^^^^
ПОДПИСНОЙ ИНДЕКС ПО КАТАЛОГУ АГЕНТСТВА «РОСПЕЧАТЬ» 36829
^ «РО1 '.II ЕЧ А I Ь»
У/,
