CC BY
509
управления. С этим трудно не согласиться, но ведь для решения данных вопросов уже существует механизм передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления. При этом уже имеется правовое закрепление механизма финансирования и контроля за этими полномочиями.
Реализация данного подхода разграничения предметов ведения, а не полномочий находится в конституционных рамках и не потребует изменения Основного Закона. Эту концепцию можно реализовать, изменив Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российский Федерации».
Предлагаемая конструкция разграничения полномочий и предметов ведения позволит избежать их двоякого толкования, следовательно, и споров по данным вопросам, что, несомненно, отразится на прозрачности власти в России.
1 См.: Шорников А.Г., Герасимов В.М. Разграничение полномочий центра и регионов (правотворческая деятельность). М., 2000; Марку Ж. Тезисы выступления на международной конференции «Разграничение полномочий между различными уровнями публичной власти» (г. Санкт-Петербург, 23-24 мая 2002 г.) // Аналитический вестник Совета Федерации. 2003. № 1 (194). С. 76-77; Кочеткова Н.В. Законодательное регулирование предметов ведения и полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: проблемы оптимизации: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2004; Елисеенко Е.А. Разграничение полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009 и др.
2 См.: Шугрина Е.С. Организационные основы местного самоуправления: учебно-методическое пособие. Новосибирск, 1997. С. 13; БондарьН.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конститу-ционализация муниципальной демократии в России. М., 2008; Ежукова О.А. Действует ли муниципальный закон: взгляд из Барятино // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 1; Князев С.Д. Местное самоуправление в Российской Федерации: конституционная природа и значение для муниципального права // Журнал российского права. 2008. № 6.
3 См.: Казанчев Ю.Д., Писарев А.Н. Муниципальное право: учебник. М., 1998. С. 139.
4 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 40, ст. 3822; 2011. № 50, ст. 7353.
5 Подробнее об этом эксперименте и причинах приведших к его прекращению см.: Волкова Л.П. Организация деятельности милиции общественной безопасности. Саратов, 2004.
Н.Н. Ковалева
ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ИНФОРМАЦИОННЫХ РЕСУРСОВ
В статье дается сравнительный анализ различных подходов к определению понятия «правовой режим» и «правовой режим информационных ресурсов». Обосновываются признаки и структура правового режима информационных ресурсов. Предлагаются основания его классификации.
Ключевые слова: правовой режим, правовой режим информационных ресурсов, информация с ограниченным доступом, информационная сфера.
N.N. Kovaleva
LEGAL REGIME OF INFORMATION RESOURCES
In article the comparative analysis of various approaches to definition of concept "legal regime" and "a legal regime of information resources" is given. Signs and structure of a legal regime of information resources are proved. The bases of classification of legal regimes of information resources are offered.
Key words: Legal regime, legal regime of information resources, the information with the limited access, information sphere.
© Ковалева Наталия Николаевна, 2012
Кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия).
Для раскрытия понятия «правовой режим информационных ресурсов» необходимо определиться с тем, что вообще понимается под правовым режимом, в чем его суть. Термин «правовой режим» употребляется в различных аспектах. Среди ученых не выработан единый подход к его пониманию. Правовой режим определяют как совокупность правовых средств1, правовых и организационно-технических мер2, как социальный режим3.
Следует отметить, что наиболее обстоятельно категория «правовой режим» исследовалась в 80-х гг. прошлого века. В 1982 г. В.Б. Исаков опубликовал статью, посвященную характеристике правового режима4, а в 1989 г. С.С. Алексеев раскрывает суть данного явления5.
В.Б. Исаков определяет правовой режим как социальный режим некоторого объекта (явления, процесса, социальной подсистемы), закрепленный правовыми нормами и обеспеченный совокупностью юридических средств. Раскрывая это определение и основываясь на значении французского термина «regime» (управление, регулирование), он обращает внимание на такую существенную особенность правового режима, как его целенаправленность, и поясняет, что непосредственно социальный режим представляет собой относительно устойчивое взаимоотношение некоторого социального объекта (явления, процесса, подсистемы) и других социальных объектов, обеспечивающее достижение некоторых целей. При этом он полагает, что самым сложным элементом правового режима является его содержание, отражающее связь объекта (носителя), уровень нормативной регламентации6.
По мнению С.С. Алексеева, правовой режим самым общим образом можно определить как порядок регулирования, выраженный в комплексе правовых средств,
3 характеризующих особое сочетание взаимодействующих дозволений, запретов, а
¿- также позитивных обязываний, создающих особую направленность регулирова-
го ния7. При этом понятие «режим» «несет в себе основные смысловые оттенки это-
^ го слова, в том числе и то, что правовой режим выражает степень жесткости юри-
| дического регулирования, наличие известных ограничений или льгот, допусти-
| мый уровень активности субъектов, пределы их правовой самостоятельности»8.
° Правовой режим рассматривается С.С. Алексеевым как «своего рода укрупнено
| ный блок в общем арсенале правового инструментария, соединяющий в единую
4 „ т-т
| конструкцию определенный комплекс правовых средств. И с этой точки зрения '§ эффективное использование правовых средств при решении тех или иных пра-| вовых задач в значительной степени состоит в том, чтобы выбрать оптимальный | для решения соответствующей задачи правовой режим, искусно обработать его | сообразно специфике этой задачи и содержанию регулируемых отношений»9. ! В целом правовой режим определяется как совокупность правил, закреплен-
g ных в юридических нормах, регулирующих определенный вид общественной де-§ ятельности. Ряд авторов указывают на специфику этого термина посредством вы-I деления его особых признаков. Например, Н.И. Матузов и А.В. Малько опреде-J ляют правовой режим как особый порядок правового регулирования, выражающийся в определенном сочетании юридических средств и создающий желаемое социальное состояние и конкретную степень благоприятности либо неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов права10. Более того, А.В. Маль-ко определяет правовой режим как специальный вид правового регулирования, представляющий собой своеобразный комплекс мер, выраженный в правовых 112 стимулах и правовых ограничениях11.
Аналогичную трактовку правого режима предлагает О.С. Родионов: «Правовой режим — установленный законодательством особый порядок регулирования, представленный специфическим комплексом правовых средств, который при помощи оптимального сочетания стимулирующих и ограничивающих элементов создает конкретную степень благоприятности либо неблагоприятности в целях беспрепятственной реализации субъектами права своих интересов»12.
Л.А. Морозова под правовым режимом понимает результат нормативного воздействия на общественные отношения системы юридических средств, присущих конкретной отрасли права и обеспечивающих нормальное функционирование данного комплекса общественных отношений13.
Среди основных признаков правовых режимов как органической части государственных и правовых режимов А.В. Малько выделяет следующие:
1) установление и обеспечение правового режима государством;
2) способность цели специфическим образом регламентировать конкретные области общественных отношений, выделяя во временных и пространственных границах те или иные субъекты или объекты права;
3) особый порядок правового регулирования, состоящий из совокупности юридических средств и характеризующийся определенным их сочетанием;
4) создание конкретной степени благоприятности либо неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов и их объединений14.
Следует отметить, что среди отраслевых юридических наук понятие «правовые режимы» наиболее разработано в науке административного права. По мнению Ю.А. Тихомирова, административно-правовые режимы нельзя отождествлять ни с общим правовым регулированием, ни с процессом реализации права. Они пред- т ставляют собой специфический вид регулирования, в рамках которого создает- С ся особая комбинация юридических, организационных и иных средств для обе- а спечения того или иного государственного состояния, которое поддерживается, | сохраняется и меняется с помощью параметров, являющихся обязательными15. г
о
В науке административного права при рассмотрении структуры правовых ре- уд
а
жимов выделяют следующие элементы: цель введения особого порядка правового от
в
регулирования; объекты (носители режимов); правовое положение субъектов, обе- н спечивающих функционирование данных режимов; правовые нормы, устанавли- | вающие порядок их деятельности; средства и способы правового регулирования16. д
Гарантиями функционирования данных режимов служат организационные с меры и меры юридической ответственности за нарушение установленного поряд- й
а
ка деятельности субъектов. Ц
Как правильно отмечают авторы Большого юридического словаря, «правовые И режимы — это особый порядок правового регулирования, выражающийся в опре- • деленном сочетании юридических средств и создающий благоприятности либо 8 неблагоприятности для удовлетворения интересов субъекта права»17.
Сказанное позволяет говорить о том, что для установления правового режима 2 необходимо последовательное технологическое совершение определенных действий, нарушение порядка выполнения которых может повлечь за собой неадекватность правовых норм существующей действительности.
В сфере информационного права и информационного законодательства выделяют правовой режим массовой информации, правовой режим электронного документа, правовой режим архивной информации и т. п. 113
В науке информационного права выделяют льготный и ограничительный правовые режимы18. Для льготного информационного режима характерно возрастание дозволений, убывание запретов и обязываний, для ограничительного режима — возрастание запретов и связываний, убывание дозволений. По мнению О.А. Городова, указанные режимы лежат в основе дифференциации правового режима информации на режим свободного и режим ограниченного доступа. Следует обратить внимание на то, что в силу многообразных проявлений информации в рамках общих режимов выделяются т. н. частные правовые режимы (или подрежимы), характеризующие специфику правового регулирования в различных сферах общественной жизни.
В рамках режима ограниченного доступа выделяются режим конфиденциальной информации и режим информации, отнесенной к государственной тайне.
На основе анализа ст. 9 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (далее — Закон об информации)19 можно выделить следующие виды конфиденциальной информации: коммерческая тайна, профессиональная тайна, персональные данные, служебная тайна (на сегодняшний день отсутствует соответствующий федеральный закон).
Следует отметить, что в отношении информации ограниченного доступа используется такой термин, как «тайна». В русском языке он означает «нечто скрываемое от других, известное не всем, секрет»20.
В нормативно-правовых актах «тайна» определяется в качестве сведений, например, при определении государственной тайны, аудиторской тайны, врачебной тайны и др. Таким образом, под тайной понимают сведения, которые неизвестен ны или должны быть неизвестны третьим лицам. Тайна — это информация, доступ к которой ограничен21. ~ Следует отметить, что сведения, составляющие тайну, являются информацией
? только для тех лиц, которые имеют к ним доступ, для третьих лиц тайна не будет
| служить информацией. Иначе говоря, закрытая информация для ее обладателя —
ф
| не тайна, но и для третьих лиц — не информация. Таким образом, тайна — это не >§ информация, а правовой режим информации. В силу этого информация не может й составлять тайны, как это зафиксировано в ряде нормативных актов, она может | находиться в тайне, т. е. в особом правовом режиме22. Поэтому персональные дан® ные, коммерческая тайна, профессиональная тайна, служебная тайна, государ-§ ственная тайна — это специальные правовые режимы информации (подрежимы).
ш «
б Безусловно, правовой режим информационных ресурсов устанавливается с
о.
| тем, чтобы дать возможность их собственнику распоряжаться ими по своему усмо-
| трению: предоставлять в пользование другим лицам, продавать, дарить, менять,
§ получать определенную выгоду от использования, а также ограничивать доступ.
ш
й Он определяется следующими критериями:
о.
1. Информационные ресурсы — всегда в виде документированной информации. 1 Документ — это выделенная информация по определяющей цели, зафиксиро-
о
т ванная в любой знаковой форме с установленными реквизитами, позволяющими ее идентифицировать и представленная на любом носителе.
2. Требование по установлению права собственности и исключительных прав на объекты информационных ресурсов. Информационные ресурсы, являясь элементами различных прав, могут быть товаром (объектом рыночных отношений), обладать признаками вещи и одновременно интеллектуальными свойствами. Однако во-
114 просы правового регулирования информационных ресурсов гражданским правом
не охватываются. Административное право, регулируя информационные ресурсы, предполагает следующие элементы: а) обязательный экземпляр документа; б) обязанность органов государства на сбор информации по целевому признаку; в) обязанность организаций, ответственных за сбор информации, предоставлять ее; г) обязательность лицензирования деятельности по специальному хранению информации.
3. Обязательное установление степени открытости информации применительно к каждому объекту информационных ресурсов. Защита информационных ресурсов — обеспечение информационной безопасности.
С.А. Куликова при классификации информационного ресурса по принадлежности к режиму свободного доступа к информации или ограниченного доступа выделяет 3 вида режимов: а) режим свободного доступа; б) режим ограниченного доступа; в) режим документированной информации.
Режим свободного доступа включает в себя следующие правовые режимы: режим информационных ресурсов, отнесенных к общественному достоянию; режим массовой информации; режим исключительных прав.
Режим ограниченного доступа включает в себя режим информации, отнесенной к государственной тайне, и режим конфиденциальной информации.
Особо следует выделить правовой режим документированной информации, который как бы выпадает из классификации по доступности сведений, отражает форму представления информации и ее связь с материальным носителем и не исключает деление информационных ресурсов на общедоступные и ограниченного доступа, являясь вторичным по отношению к ним23.
Хотя содержание правового режима информационных ресурсов не предусмотрено в Законе об информации, данное правовое явление занимает особое место в правовых отношениях. Как уже отмечалось, смысл понятия «правовой режим» т заключается в возможности совершения или несовершения с объектом права опре- |
п
деленных действий, влекущих известный юридический результат. а
В содержание правового режима информационных ресурсов необходимо включить: с
|
1) порядок документирования информации; г
2) положения о доступе к информационным ресурсам в зависимости от их ка- | тегорий; |
3) принятие мер по охране информации (способах охраны и порядке его при- енн менения). Следует отметить, что охрана — более широкое понятие, чем понятие | «защита информации», включающие в себя также меры, направленные на пред- | упреждение нарушения. В свою очередь следует отметить, что порядок защиты с одинаков для всех объектов правоотношений, в т. ч. для информации24. I
а
Следует отметить, что элементы правового режима информационных ресур- | сов закрепляются также в законодательстве субъектов РФ. К ним, в частности, и
и
законодатель относит: порядок создания информационного продукта, стандарт •
га
его документального оформления, порядок финансирования, определение субъ- 8 екта права собственности или исключительного права, установление категории т доступа, правила учета и регистрации, условия обеспечения безопасности, поря- 2 док правоохранительной процедуры).
На наш взгляд, правовой режим представляет собой многоаспектное явление. В зависимости от характера правового явления, применительно к которому устанавливается правовой режим, определяются его содержание, специфика и особенности. Обобщая изложенные точки зрения, можно заключить, что под режимом информационных ресурсов понимается установленный порядок использова- 115
ния информационных ресурсов, владения, распоряжения ими, а также порядок взаимоотношений, складывающихся в информационной сфере.
1 См.: Алексеев С.С. Восхождение к праву. Поиски и решения. М., 2002. С. 278; Он же. Теория права. М., 1994. С. 171; Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник для вузов. М., 2002. С. 422; Морозова ЛА. Конституционное регулирование в СССР. М., 1985. С. 123.
2 См.: Розанов И.С. Административно-правовые режимы по законодательству Российской Федерации, их значение и структура // Государство и право. 1996. № 9. С. 84.
3 См.: Исаков В.Б. Механизм правового регулирования и правовые режимы // Проблемы теории государства и права. М., 1987. С. 259.
4 См.: Исаков В.Б. Правовые режимы и их совершенствование // XXVII съезд КПСС и развитие теории права. Свердловск, 1982. С. 34-39.
5 См.: Алексеев С.С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. М., 1989.
6 См.: Лермонтова Н.В. Понятие и признаки административно-правового режима // Административное и муниципальное право. 2009. № 3.
7 См.: Алексеев С.С. Теория права. М., 1995. С. 243.
8 Алексеев С.С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. С. 186.
9 Алексеев С.С. Теория права. С. 243.
10 См.: Мату зов Н.И., Малько А.В. Правовые режимы: Вопросы теории и практики // Правоведение. 1996. № 1. С. 17-18.
11 См.: Малько А.В. Стимулы и ограничения в праве // Теория государства и права: курс лекций / под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 2000. С. 744.
12 Родионов О.С. Механизм установления правовых режимов российским законодательством: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2001. С. 13.
13 См.: Малько А.В. Стимулы и ограничения в праве. М., 2003. С. 206.
14 См.: Там же. С. 207.
15 См.: Лермонтова Н.В. Указ. соч. № 3.
16 См.: Рушайло В.Б. Административно-правовые режимы. М., 2000. С. 27; Соколова О.С. Административно-правовые режимы конфиденциальной информации в системе специальных административно-правовых режимов // Современное право. 2005. № 8. С. 40-46.
17 Большой юридический словарь / под ред. А.В. Малько. М., 2009. С. 42.
18 См.: Городов О.А. Информационное право: учебник. М., 2009. С. 56.
19 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 31, ч. 1, ст. 3448; 2010. № 31, ст. 4196; 2011. № 15, ст. 2038; № 30, ч. 1, ст. 4600.
20 Толковый словарь русского языка / отв. ред. Н.Ю. Шведова. М., 2007. С. 968.
21 См.: Городов О.А. Информационное право: учебник. М., 2009. С. 63.
22 См.: Там же. С. 64.
23 Куликова С.В. Информационное право России: учебное пособие для студентов. Саратов, 2010. С. 60.
24 См.: Ковалева Н.Н. Информационное право России: учебное пособие. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2009. С. 94-95.
А.В. Баринов
ОРГАНИЗАЦИЯ ИНФОРМАЦИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ В СФЕРЕ БЕЗОПАСНОСТИ НАСЕЛЕНИЯ ОТ НЕГАТИВНЫХ ПОСЛЕДСТВИЙ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЙ И СТИХИЙНЫХ БЕДСТВИЙ
В статье исследуются нормативные и теоретические основы информационного обеспечения государственной системы защиты населения и территорий от негативных последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий в Российской Федерации. На основе комплексного анализа практических аспектов и проблем информирования граждан о прямых и косвенных угрозах их жизни и здоровью предлагается внесение изменений в действующее законодательство.
Ключевые слова: государственное регулирование, информационное обеспечение, безопасность жизнедеятельности, природные и техногенные аварии и катастрофы, средства массовой информации.
© Баринов Александр Вячеславович, 2012
Аспирант кафедры административного и уголовного права (Поволжский институт управления им. П.А.Столыпина — филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при 116 Президенте РФ).
