CC BY
27
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
ru/nal_statistik/nadzor_stat/nalcont_sved/form2nk/3897764/ ut2nk11_reg.xls.
2 См.: Отчет о результатах контрольной работы налоговых органов по состоянию на 1 января 2013 г. //http://nalog.ru/nal_ statistik/nadzor_stat/nalcont_sved/form2nk/3897764/ 2nk12reg.
3 Обзор деятельности федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей в 2012 г. http://cdep.ru/userimages/ sudebnaya_statistika/OBZOR_sudebnoy_statistiki_2012_g.
4 См., например: Крохина Ю.А. Финансовое право России: учеб. для вузов. М., 2007. С.169-175.
5 См., например: Другова Ю.В. Ответственность за нарушения бюджетного законодательства // Журнал российского права. 2003. № 3. С. 18—26; Тютина Ю.В. Содержание финансово-правовой ответственности.
6 См.: Крохина Ю.А. Финансовое правонарушение: понятие, состав и санкции. // Финансовое право. 2004. № 3. С. 21.
7 См., например: Панов А.Б. Валютные правонарушения: как же с ними быть?/ А.Б. Панов // Российский судья. 2012. № 3. С. 27—30.
8 См., например: Древаль Л.Н. Правовое регулирование
расчетных отношений: Учебное пособие. Хабаровск: ДВЮИ МВД России. 2011. С. 25.
9 См.: например, Джафаров Н.К. Банковское правонарушение как основание юридической ответственности / Н.К. Джафаров. // Закон и право. 2011. № 5. С. 49—51; Генералов С.Г. Природа и условия квалификации банковских правонарушений / С.Г. Генералов // Вестник Московского университета МВД России. 2008. № 4. С. 122—124.
10 См.: Мусаткина А.А. Финансовое правонарушение: понятие и виды / А.А. Мусаткина // Налоги и налогообложение. 2006. № 5. С. 51.
11 См.: Гогин А.А. Характеристика правонарушений в области валютного законодательства российской федерации. / А.А. Гогин. // Финансовое право. 2005. № 3. С.14.
12 См.: например, Джафаров Н.К. Банковское правонарушение как основание юридической ответственности / Н.К. Джафаров. // Закон и право. 2011. № 5. С. 49—51.
13 См.: АстафьевВ.Б. Административная ответственность за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. / В.Б. Астафьев М., 2009. С. 7.
ПРАВОВОЙ РЕЖИМ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СЛУЖАЩИХ — СРЕДСТВО ПРЕОДОЛЕНИЯ КОНФЛИКТА ИНТЕРЕСОВ
Б.Н. КОМАХИН
кандидат юридических наук, докторант Московского Университета МВД России
Е.Н. ХАЗОВ
начальник кафедры конституционного и муниципального права, доктор юридических наук, профессор Научная специальность: 12.00.14 — Административное право, административный процесс
E-mail: [email protected]
Аннотация. Раскрывается роль административно-правового режима антикоррупционного поведения служащих, действие его правовых средств по преодолению конфликта интересов на государственной службе. Особое место отводится таким научным основам режима, как методология решения общих проблем развития антикоррупционной служебной деятельности, включая закономерности ее построения и действия; общие, специфические и частные принципы развития антикоррупционной системы государственной службы. Дается характеристика федеральной, региональной и муниципальной организации развития антикоррупционной служебной деятельности; подчеркивается необходимость при этом поддержки прогрессивных тенденций развития общих и специфических черт антикоррупционной деятельности государственных служащих как средства преодоления конфликта интересов.
Ключевые слова: адаптация, административно-правовой режим, антикоррупционная деятельность, закон, инновации, кадры, конфликт интересов, модернизация, правовой режим, правоотношения, служебная деятельность, служащие, стратегия инновационного развития, целенаправленность, эволюция, эффективность.
THE LEGAL REGIME OF ANTI-CORRUPTION ACTIVITY OF THE EMPLOYEES — MEANS OF OVERCOMING THE CONFLICT OF INTERESTS
B.N. KOMAKHIN
candidate ofjurisprudence, doctoral candidate of the Ministry of Internal Affairs Moscow University of Russia
E.N. HAZOV
chief of chair of the constitutional and municipal law, doctor ofjurisprudence, professor
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
^^ Актуальные проблемы административного права ^^
Annotation. The Article is devoted to disclosing of a role-administrative legal regime of anti-corruption conduct servants working of his legal means for overcoming the conflict interest in the public service. Special place is given to such scientific fundamentals of the regime as the methodology of solving the common problems of the development of anti-corruption performance, including the regularities of its construction and actions; any General, special and specific principles for the development of anti-corruption public service system. The characteristic of Federal, regional and municipal organization for the development of anti-corruption performance. Stressed the need for the support of the progressive tendencies of development of General and specific features of anti-corruption activities of public officials as a means of overcoming the conflict of interests.
Key words: adaptation, administrative-legal regime of anti-corruption efforts, law, innovation, human resources, conflict of interest, modernization, legal status, legal, service activity, the employees, the strategy of innovative development, purposefulness, evolution, effectiveness.
Конституционное право граждан на равный доступ к государственной службе представляет собой урегулированную законодательством возможность не только претендовать на соответствующую должность и замещение ее с учетом профессиональной подготовки, опыта, уровня собственного развития, но и обязанность быть ответственным участником управления делами государства. Особое место в государственном управлении отводится предотвращению межконфликтных ситуаций, профилактике конфликта интересов на государственной службе, особенно в связи с выполнением Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N° 273-Ф3 «О противодействии коррупции»1. Этому может способствовать закрепление перечня ситуаций потенциального конфликта интересов общего характера в отношении федеральных государственных служащих, который целесообразно утвердить Указом Президента Российской Федерации, а в отношении служащих субъектов Российской Федерации и муниципальных служащих — нормативными актами соответствующего уровня. В указе более конкретному определению могут быть подвергнуты ч.ч. 4 и 5 ст. 11 Федерального закона «О противодействии коррупции», которые содержат указание на общие способы предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной службе. Изложенные здесь способы нельзя считать исчерпывающими. Цель предотвращения и урегулирования конфликта интересов может быть также достигнута иными путями. А именно: исключением доступа служащего к профессиональной информации; усилением контроля за выполнением государственным служащим обязанностей, в ходе выполнения которых возникает конфликт интересов; установлением коллеги-
ального порядка принятия решений по вопросам, с которыми связан конфликт интересов2.
Процедура отказа от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов, должна быть более подробно урегулирована законодательством. Так же требует детального урегулирования процесс отвода (самоотвода) государственного служащего. Понятие отвода (самоотвода) ранее в законодательстве о государственной службе не использовалось.
В целом представляется весьма целесообразной разработка концепции административно-правового режима антикоррупционного поведения государственных служащих в процессе модернизации управления делами государства. Правовой режим и его цели — обеспечение управления антикоррупционными делами такого государства, его служащих — продиктованы необходимостью развития концепции преодоления конфликта интересов. Настоящая концепция может охватывать такие ее составные части:
ф методология решения общих проблем построения и развития антикоррупционной служебной деятельности (закономерности ее построения и действия; общие, специфические и частные принципы развития антикоррупционной системы государственной службы; характеристика федеральной, региональной и муниципальной организации развития этой деятельности как средства управления антикоррупционными делами государства; ее нормативная модель); ф организация антикоррупционной служебной деятельности, включая процесс поступления на соответствующую службу: поддержку прогрессивных тенденций развития общих и спец-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
ифических черт антикоррупционного поведения служащих; создание антикоррупционной нормативной модели их поведения и ее реализация; ф повышение эффективности и оценки системы управления процессами антикоррупционной деятельности служащих по результатам устранения конфликта интересов и действия настоящей административно-правовой концепции в целом; ф углубление стратегического содержания процесса реализации права граждан на участие в управлении антикоррупционными делами государства и его служащих (система «Открытое правительство», контроль структур гражданского общества, «умное» управление государственной службой и др.).
Благодаря применению и реализации этих составных частей концепции, система народовластия способна эффективно поддерживать, т.е. координировать, субординировать, направлять в нужное русло антикоррупционную деятельность государственных служащих, равно как и собственное движение к заранее запрограммированной цели. Используемые здесь такие институты, как «адаптация», «эволюция», «целенаправленность на модернизацию» выражают цели и поведение субъектов настоящей концепции.
Наряду с этим, в рассматриваемой концепции правовое обеспечение развития антикоррупционной служебной деятельности включает в себя необходимые элементы из области преодоления конфликта интересов на государственной службе.
Теория участия государственных служащих в управлении делами государства, охватывающая, наряду с праводоступностью государственной службы, также профессиональную служебную деятельность, включая устранение конфликта интересов на государственной службе и другие элементы административно-правовой концепции антикоррупционного развития служб и служащих, концентрирует внимание управленческих органов, должностных лиц и служащих не только на целесообразности, эффективности, полезности и значимости их работы, но и, прежде всего, на активном использовании права в интересах формирования инновационного государства.
В предложенной концепции, как показывает процесс подготовки юристов, менеджеров в ВУЗах,
не обойтись без основательного решения ряда неотложных вопросов.
В этой связи предстоит с помощью административно-правовой науки предпринять попытку ответить на вопрос: почему же, собственно, образовался ощутимый разрыв между требованиями к государственной службе и коррупционными проявлениями служебной деятельностьи в органах государства, особенно в органах, призванных решать антикоррупционные задачи?
Думается, что главное объяснение происшедшему заключено в том, на каких именно отраслях права, правовых нормах основывалась государственная служба в том и в другом случае.
Например, трудовое право играет здесь не второстепенную роль и все чаще выступает в качестве регулятора новых отношений противодействия коррупции в поведении служащих.
Важнейшим элементом рассматриваемого механизма является не только регулирование отдельных конфликтов интересов, но и разработка средств осуществления, наряду с концепцией, стратегии профилактики и регулирования конфликта интересов в процессе борьбы с коррупцией на государственной службе.
Конечно, нельзя сводить институт конфликта интересов исключительно к противодействию коррупции, поскольку он, во всяком случае, связан, главным образом, с конфликтом публичного и частного интереса, который подчас имеет коррупционный результат. Государственные служащие нередко попадают в ситуацию, характеризующуюся конфликтом интересов помимо своей воли и не совершая никаких противоправных действий.
Но сама сущность конфликта между частным и публичным интересами требует более тщательного контроля за принимаемыми при этом решениями по устранению причин и условий, способствующих возникновению конфликта интересов.
Принятый во исполнение данной концепции Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» по-своему определил конфликт интересов. А именно, как ситуацию, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
возникнуть противоречие между личной заинтересованностью служащего и законными интересами граждан, организаций, общества.
Институт конфликта интересов подвергся серьезным изменениям после принятия Федерального закона «О противодействии коррупции». По сравнению с указанными выше законами о государственной службе и муниципальной службе, данный закон в определении сущности интересов содержит следующие новеллы.
Отныне конфликтом интересов считается ситуация, связанная с влиянием личной заинтересованности государственного служащего на надлежащее исполнение им не только должностных (т.е. по конкретной должности), но и общих служебных обязанностей. Подчеркивается при этом, что личная заинтересованность государственного служащего может быть не только прямой, но и косвенной.
Аналогично предположить, что в данном случае речь может идти не о непосредственном получении государственным служащим доходов, а о создании реальной возможности их получения. Однако, в любом случае понятие «личной заинтересованности» и «конфликта интересов» остается оценочной категорией.
Помимо вышеуказанного, новеллой закона является распространение института урегулирования конфликта интересов на все виды государственной службы, в том числе на правоохранительную и военную, а также указание на неосновательное обогащение.
Несмотря на то, что Федеральный закон «О противодействии коррупции» содержит новое определение конфликта интересов, распространяющееся на все виды государственной службы, (а также на муниципальную службу), старое определение данного понятия было сохранено. Более того, одновременно с принятием закона о противодействии коррупции, законодатели внесли изменение в Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации», дополнив его ст. 14.1, в которой также содержится иное определение конфликта интересов на муниципальной службе. Все это свидетельствует об отсутствии системного подхода к антикоррупционному поведению служащих в законотворческой деятельности.
Представляется перспективным закрепление в подзаконных актах, устанавливающих особенности предотвращения и разрешения конфликта интересов в различных государственных органах, перечня ситуаций, связанных с наличием потенциальной угрозы возникновения конфликта интересов. Ситуация с трудоустройством государственного служащего на работу по совместительству является, по сути, такой ситуацией (конфликт интересов еще отсутствует, но угроза его возникновения становится реальной, что требует инициирования процедуры проверки).
В ряде случаев предотвращение или урегулирование конфликта интересов может быть достигнуто только путем увольнения служащего (в отношении гражданских служащих это можно сделать по п. 13 ч. 1 ст. 33 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»).
В научной литературе высказана мысль о том, что закрепление в законодательстве возможности отстранения гражданского служащего до решения вопроса о его виновности в возникновении конфликта интересов противоречит принципу обеспечения государственным служащим общепризнанных социально-трудовых прав и свобод.
Как отмечается в литературе3, недопустимо, даже руководствуясь соображениями государственной целесообразности, произвольно лишать служащих этих прав и свобод, умалять или искажать их содержание. В частности, сомнительна с точки зрения соответствия данному принципу сформулированная в ст. 19 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» правовая конструкция урегулирования конфликта интересов, когда на одном лишь предположении о наличии личной заинтересованности представитель нанимателя может принять решение об отстранении служащего от должности. Это положение способно привести к нарушению права на труд, на профессиональное достоинство и репутацию, поскольку противоречит презумпции добросовестного поведения служащего.
Также требует детального урегулирования процесс отвода (самоотвода) государственного служащего. Понятие отвода (самоотвода) ранее в законодательстве о государственной службе не использовалось.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
Неотложной частью данного административно-правового режима является не только разработка концепции, стратегии антикоррупционной деятельности субъектов государственной службы, которая рассматривается как определенная перспектива в поведении органов управления, замещающих должность государственной службы, направленная на недопущение коррупционных проявлений. Речь идет о законодательно установленных правилах, выраженных в виде запретов, ограничений и требований, следование которым предопределяет формирование устойчивого антикоррупционного по-ведения служащих.
Существенное место среди требований к антикоррупционному поведению служащего занимают этические правила, связанные по большей части с так называемыми неправовыми категориями (уважительное отношение, соблюдение норм морали и нравственности, корректность, толерантность в обращении с гражданами и т.п.), руководствоваться которыми важно не только в профессиональной среде, при осуществлении должностных полномочий, но и в повседневной жизни служащих.
В этой связи заслуживает поддержки мнение о разработке и принятии этического кодекса поведения служащего, который, естественно, не может заменить правовое регулирование посредством нормативных актов.
В целом действовавший в рассматриваемом режиме механизм обусловливает необходимость концептуальной разработки новых подходов к организации структурирования управления инновационно-служебной деятельностью на основе принципиальных положений о едином управлении государственной службой; автономном ее функционировании; децентрализации; публичности, обеспечивающей связь служащих с общественными объединениями и гражданами.
В соответствии с Федеральным законом № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (гл. 3) и посредством этих принципов исследуется состояние правового регулирования государственной службы, ее кадрового обеспечения; контроля за соблюдением служащими нормативных правовых актов, в том числе и по вопросам антикоррупционной деятельности.
Однако, поскольку Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Фе-
дерации» только определил задачи органа управления государственной службой, но не содержит нормы о статусе этого органа, возможны варианты реализации законодательного закрепления положений закона о создании структуры Федерального управления государственной службой (ФУГС). В состав последней могут войти подразделения по: оказанию методической помощи кадровым службам; выработке и согласованию административных регламентов, методик, требований к компетенции государственных служащих, порядку проведения их аттестации; обеспечению соблюдения обязательных требований к деятельности служащих по борьбе с коррупцией и профилактике конфликта интересов на службе.
Именно неотчуждаемость права на создание ФУГС, действующего в единстве с соответствующими обязанностями, выступает ключевым направлением укрепления административно-правового режима антикоррупционной деятельности служащих в сочетании с правом граждан участвовать в управлении антикоррупционными делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, включая служащих и должностных лиц. Причем все это разные плоскости единой комплексной проблемы, отраженные в теории и практике (в широком и узком смыслах) антикоррупционной деятельности государственных служащих. На наш взгляд, правопониманию управления антикоррупционной деятельностью служащих в широком смысле соответствует управленческое право и служебно-правовая аналитика, а в узком — административное право с элементами служебно-правовой инноватики.
Также возможна постановка вопроса о том, что право граждан на равный доступ к государственной службе целесообразно также именовать как «право на официальную службу по управлению делами государства». Это наименование отражает демократическую суть, государственную позицию служащих, превращение ее в ходе совершенствования системы государственного управления из «службы государевой» (как это традиционно было в нашей стране) в службу подлинно гуманную, общечеловеческую, не имеющую ничего общего с коррупционной деятельностью чиновников, ведущей нередко к конфликту интересов.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
Сопоставление антикоррупционного законодательства, действующего в сфере государственной службы и ее различных субъектов, позволяет убедиться в том, что, при всем своеобразии антикоррупционного законодательства, сущность в основе своей совпадает с административно-правовым режимом антикоррупционной деятельности государственных служащих. В этой связи более правомерно говорить не о разных моделях законодательства, а о различиях в формах деятельности этого режима, проявляющихся в таких институтах, как «инновационное развитие государственной службы», «антикоррупционная деятельность служащих», «управление антикоррупционной деятельностью служащих по результатам».
Управление по результатам следует анализировать на примере четырех циклов: планирование (расстановка приоритетов и планирование с целью оптимизации управления), исполнение (помощь в достижении лучших результатов), оценка (оценка результатов и эффекта деятельности), пересмотр (внесение корректив в соответствии с результатами), и дополняется показателем уровня противодействия коррупции в деятельности государственных служащих.
В условиях действия административно-правового режима антикоррупционной работы служащих необходимо перенести акцент на совершенствова-
ние деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов; на принятие мер по предотвращению конфликта интересов после ухода со службы; обеспечение реализации обязанности служащих сообщать о ставших им известными в связи с выполнением своих должностных обязанностей случаях коррупционных или иных правонарушениях, а также на осуществление проверки достоверности таких сведений. Существенной мерой стало представление служащими сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера в отношении себя, супругов, несовершеннолетних детей, проведение проверки достоверности этих сведений и их опубликование. Системный характер приобретает проведение служебных проверок (расследований) случаев коррупционных проявлений.
1 Собрание законодательства Российской Федерации (далее — ФЗ РФ). 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6228.
2 Куракин А.С. Современные формы проявления коррупции в системе государственной службы // Гражданин и право. 2008. № 2; Коус В.М. Административно-правовое регулирование противодействия коррупции в государствах-участниках содружества независимых государств // Административное право. Учебгик с антикоррупционными инновациями (часть I). M.: 2011. С. 94—98, 141—146.
3 См.: Гусев А.В. Российская государственная гражданская служба: проблемы правового регулирования. Екатеринбург, 2005. С. 177—179.
7-е издание
учебник
Земельное право. 7-е изд., перераб. и доп. Учебник. Гриф МО РФ. Гриф УМО. Гриф УМЦ «Профессиональный учебник». (Серия «Dura lex, sed lex»). / Под ред. И.А. Соболя, Н.А. Волковой, Г.В. Чубукова. ЮНИТИ, 2013. 359 с.
Излагаются теоретические и законодательные основы использования и охраны земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации, характеризуются конституционные формы земельной собственности, земельные права и обязанности собственников и иных правообладателей земельных участков, раскрываются правовой режим различных категорий земель, способы укрепления земельного правопорядка, охраны земель, защиты земельных прав граждан и юридических лиц, правила применения юридической ответственности за нарушение земельного законодательства. Для студентов и преподавателей юридических вузов и факультетов, а также широкого круга читателей, интересующихся вопросами правового положения земель в условиях рыночной экономики России.
