CC BY
79
УДК 342.98 ББК 67.401
НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПО ПРОТИВОДЕЙСТВИЮ КОРРУПЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СРЕДИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
БОРИС НИКОЛАЕВИЧ КОМАХИН,
профессор кафедры ОРД и СТ Московского Университета МВД России имени В.Я. Кикотя, доктор юридических наук
E-mail: komakhin@yandex.ru; ЕВГЕНИЙ НИКОЛАЕВИЧ ХАЗОВ,
начальник кафедры Конституционного и муниципального права Московского Университета МВД России имени В.Я. Кикотя,
доктор юридических наук, профессор E-mail: evg.hazow@yandex.ru
Научная специальность 12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право;
12.00.14 — административное право; административный процесс
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Статья посвящена роли административно-правового режима антикоррупционного поведения служащих, действию его правовых средств по преодолению конфликта интересов на государственной службе. Дана правовая характеристика федеральной, региональной и муниципальной организации развития антикоррупционной служебной деятельности.
Ключевые слова: адаптация, административно-правовой режим, антикоррупционная деятельность, конфликт интересов, модернизация, правовой режим, правоотношения, служебная деятельность.
Annotation. The Article is devoted to the role of administrative-legal regime of the anti-corruption behavior of employees, his legal means to overcome the conflict of interests in public service. Given a legal description of the Federal, regional and municipal development institutions anti-corruption performance.
Keywords: adaptation, administrative-legal regime of anti-corruption activities, conflict of interests, modernization, legal regime, legal, official activity.
Конституционное право граждан на равный доступ к государственной службе представляет собой урегулированную законодательством возможность не только претендовать на соответствующую должность и замещение ее с учетом профессиональной подготовки, опыта, уровня собственного развития, но и обязанность быть ответственным участником управления делами государства1. Особое место в государственном управлении отводится предотвращению межконфликтных ситуаций, профилактике конфликта интересов на государственной службе, особенно в связи с выполнением Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N° 273-Ф3 «О противодействии коррупции»2. Этому способствует закрепле-
ние перечня ситуаций потенциального конфликта интересов общего характера в отношении федеральных государственных служащих, утвержденных в Указах Президента Российской Федерации3, а в отношении служащих субъектов Российской Федерации и муниципальных служащих — нормативными актами соответствующего уровня. В указах более конкретному определению подвергнуты ч. 4 и 5 ст. 11 Федерального закона «О противодействии коррупции», которые содержат указание на общие способы предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной службе. Изложенные здесь способы нельзя считать исчерпывающими. Цель предотвращения и урегулирования
конфликта интересов может быть также достигнута иными путями. А именно: исключением доступа служащего к профессиональной информации; усилением контроля за выполнением государственным служащим обязанностей, в ходе выполнения которых возникает конфликт интересов; установлением коллегиального порядка принятия решений по вопросам, с которыми связан конфликт интересов4.
Процедура отказа от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов, должна быть более подробно урегулирована законодательством. Так же требует детального урегулирования процесс отвода (самоотвода) государственного служащего. Понятие отвода (самоотвода) ранее в законодательстве о государственной службе не использовалось.
В целом представляется весьма целесообразной разработка концепции административно-правового режима антикоррупционного поведения государственных служащих в процессе модернизации управления делами государства. Правовой режим и его цели — обеспечение управления антикоррупционными делами такого государства, его служащих продиктованы необходимостью развития концепции преодоления конфликта интересов. Настоящая концепция может охватывать такие ее составные части:
• методология решения общих проблем построения и развития антикоррупционной служебной деятельности (закономерности ее построения и действия; общие, специфические и частные принципы развития антикоррупционной системы государственной службы; характеристика федеральной, региональной и муниципальной организации развития этой деятельности как средства управления антикоррупционными делами государства; ее нормативная модель);
• организация антикоррупционной служебной деятельности, включая процесс поступления на соответствующую службу: поддержку прогрессивных тенденций развития общих и специфических черт антикоррупционного поведения служащих; создание антикоррупционной нормативной модели их поведения и ее реализацию;
• повышение эффективности и оценки системы управления процессами антикоррупционной деятельности служащих по результатам устране-
ния конфликта интересов и действия настоящей административно-правовой концепции в целом; • углубление стратегического содержания процесса реализации права граждан на участие в управлении антикоррупционными делами государства и его служащих (система «Открытое правительство», контроль структур гражданского общества, «умное» управление государственной службой и др.).
Благодаря применению и реализации этих составных частей концепции, система народовластия способна эффективно поддерживать, т.е. координировать, субординировать, направлять в нужное русло антикоррупционную деятельность государственных служащих, равно как и собственное движение к заранее запрограммированной цели. Используемые здесь такие институты, как «адаптация», «эволюция», «целенаправленность на модернизацию» выражают цели и поведение субъектов настоящей концепции.
Наряду с этим, в рассматриваемой концепции правовое обеспечение развития антикоррупционной служебной деятельности включает в себя необходимые элементы из области преодоления конфликта интересов на государственной службе.
Теория участия государственных служащих в управлении делами государства, охватывающая, наряду с праводоступностью государственной службы, также профессиональную служебную деятельность, включая устранение конфликта интересов на государственной службе и другие элементы административно-правовой концепции антикоррупционного развития служб и служащих, концентрирует внимание управленческих органов, должностных лиц и служащих не только на целесообразности, эффективности, полезности и значимости их работы, но и прежде всего на активном использовании права в интересах формирования инновационного государства.
В предложенной концепции, как показывает процесс подготовки юристов, менеджеров в ВУЗах, не обойтись без основательного решения ряда неотложных вопросов.
В этой связи предстоит с помощью административно-правовой науки предпринять попытку ответить на вопрос, почему же, собственно, образовался ощутимый разрыв между требованиями к государ-
ственной службе и коррупционными проявлениями служебной в деятельности органах государства, особенно в органах, призванных решать антикоррупционные задачи.
Думается, что главное объяснение происшедшему заключено в том, на каких именно отраслях права, правовых нормах основывалась государственная служба в том и в другом случае. Например, трудовое право играет здесь не второстепенную роль и все чаще выступает в качестве регулятора новых отношений противодействия коррупции в поведении служащих.
Важнейшим элементом рассматриваемого механизма является не только регулирование отдельных конфликтов интересов, но и разработка средств осуществления, наряду с концепцией, стратегии профилактики и регулирования конфликта интересов в процессе борьбы с коррупцией на государственной службе.
Конечно, нельзя сводить институт конфликта интересов исключительно к противодействию коррупции, поскольку он, во всяком случае, связан главным образом с конфликтом публичного и частного интереса, который подчас имеет коррупционный результат. Государственные служащие нередко попадают в ситуацию, характеризующуюся конфликтом интересов помимо своей воли и не совершая никаких противоправных действий.
Но сама сущность конфликта между частным и публичным интересами требует более тщательного контроля за принимаемыми при этом решениями по устранению причин и условий, способствующих возникновению конфликта интересов. Принятый во исполнение данной концепции Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» по-своему определил конфликт интересов5. А именно, как ситуацию, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью служащего и законными интересами граждан, организаций, общества.
Институт конфликта интересов подвергся серьезным изменениям после принятия Федерального закона «О противодействии коррупции»6. По сравнению с указанными выше законами о государ-
ственной службе и муниципальной службе, данный закон в определении сущности интересов содержит следующие новеллы.
Отныне конфликтом интересов считается ситуация, связанная с влиянием личной заинтересованности государственного служащего на надлежащее исполнение им не только должностных (то есть по конкретной должности), но и общих служебных обязанностей. Подчеркивается при этом, что личная заинтересованность государственного служащего может быть не только прямой, но и косвенной. Аналогично предположить, что в данном случае речь может идти не о непосредственном получении государственным служащим доходов, а о создании реальной возможности их получения. Однако в любом случае понятие «личной заинтересованности» и «конфликта интересов» остается оценочной категорией.
Помимо вышеуказанного, новеллой закона является распространение института урегулирования конфликта интересов на все виды государственной службы, а также указание на неосновательное обогащение.
Несмотря на то, что Федеральный закон « О противодействии коррупции» содержит новое определение конфликта интересов, распространяющееся на все виды государственной службы, (а также на муниципальную службу), старое определение данного понятия было сохранено. Более того, одновременно с принятием закона о противодействии коррупции законодатели внесли изменение в Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации»7, дополнив его ст. 14.1, в которой также содержится иное определение конфликта интересов на муниципальной службе. Все это свидетельствует об отсутствии системного подхода к антикоррупционному поведению служащих в законотворческой деятельности.
Представляется перспективным закрепление в подзаконных актах, устанавливающих особенности предотвращения и разрешения конфликта интересов в различных государственных органах, перечня ситуаций, связанных с наличием потенциальной угрозы возникновения конфликта интересов. Ситуация с трудоустройством государственного служащего на работу по совместительству является, по сути, такой ситуацией (конфликт интересов еще отсутствует,
но угроза его возникновения становится реальной, что требует инициирования процедуры проверки). В ряде случаев предотвращение или урегулирование конфликта интересов может быть достигнуто только путем увольнения служащего (в отношении гражданских служащих это можно сделать по п. 13 ч. 1 ст. 33 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»)8.
В научной литературе высказана мысль о том, что закрепление в законодательстве возможности отстранения гражданского служащего до решения вопроса о его виновности в возникновении конфликта интересов противоречит принципу обеспечения государственным служащим общепризнанных социальных и трудовых прав и свобод. Как отмечается в литературе9, недопустимо даже руководствуясь соображениями государственной целесообразности, произвольно лишать служащих этих прав и свобод, умалять или искажать их содержание. В частности, сомнительна с точки зрения соответствия данному принципу сформулированная в ст. 19 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» правовая конструкция урегулирования конфликта интересов, когда на одном лишь предположении о наличии личной заинтересованности представитель нанимателя может принять решение об отстранении служащего от должности10. Это положение способно привести к нарушению права на труд, на профессиональное достоинство и репутацию, поскольку противоречит презумпции добросовестного поведения служащего.
Также требует детального урегулирования процесс отвода (самоотвода) государственного служащего. Понятие отвода (самоотвода) ранее в законодательстве о государственной службе не использовалось.
Неотложной частью данного административно-правового режима является не только разработка концепции, стратегии антикоррупционной деятельности субъектов государственной службы, которая рассматривается как определенная перспектива в поведении органов управления, замещающих должность государственной службы, направленная на недопущение коррупционных проявлений. Речь идет о законодательно установленных правилах, выраженных в виде запретов, ограничений и требований, следование которым предопределяет форми-
рование устойчивого антикоррупционного поведения служащих.
Существенное место среди требований к антикоррупционному поведению служащего занимают этические правила, связанные по большей части с так называемыми неправовыми категориями (уважительное отношение, соблюдение норм морали и нравственности, корректность, толерантность в обращении с гражданами и т.п.), руководствоваться которыми важно не только в профессиональной среде, при осуществлении должностных полномочий, но и в повседневной жизни служащих. В этой связи заслуживает поддержки мнение о разработке и принятии этического кодекса поведения служащего, который, естественно, не может заменить правовое регулирование посредством нормативных актов.
В целом действовавший в рассматриваемом режиме механизм обусловливает необходимость концептуальной разработки новых подходов к организации структурирования управления инновационно-служебной деятельностью на основе принципиальных положений о едином управлении государственной службой; автономном ее функционировании; децентрализации; публичности, обеспечивающей связь служащих с общественными объединениями и гражданами.
В соответствии с Федеральным законом № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (гл. 3)11 и посредством этих принципов исследуется состояние правового регулирования государственной службы, ее кадрового обеспечения; контроля за соблюдением служащими нормативных правовых актов, в том числе и по вопросам антикоррупционной деятельности.
Однако, поскольку Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации»12 только определил задачи органа управления государственной службой, но не содержит нормы о статусе этого органа, возможны варианты реализации законодательного закрепления положений закона о создании структуры Федерального управления государственной службой (ФУГС). В состав последней могут войти подразделения: по оказанию методической помощи кадровым службам; выработке и согласовании административных регламентов, методик, требований к компетенции государственных служащих, порядку проведения их аттестации; обе-
спечению соблюдения обязательных требований к деятельности служащих по борьбе с коррупцией и профилактике конфликта интересов на службе13.
Именно неотчуждаемость права на создание ФУГС, действующего в единстве с соответствующими обязанностями, выступает ключевым направлением укрепления административно-правового режима антикоррупционной деятельности служащих в сочетании с правом граждан участвовать в управлении антикоррупционными делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, включая служащих и должностных лиц. Причем все это разные плоскости единой комплексной проблемы, отраженные в теории и практике (в широком и узком смыслах) антикоррупционной деятельности государственных служащих. На наш взгляд, право-пониманию управления антикоррупционной деятельностью служащих в широком смысле соответствует управленческое право и служебно-правовая аналитика, а в узком — административное право с элементами служебно-правовой инноватики.
Также возможна постановка вопроса о том, что право граждан на равный доступ к государственной службе целесообразно также именовать как «право на официальную службу по управлению делами государства». Это наименование отражает демократическую суть, государственную позицию служащих, превращение ее в ходе совершенствования системы государственного управления из «службы государевой» (как это традиционно было в нашей стране) в службу подлинно гуманную, общечеловеческую, не имеющую ничего общего с коррупционной деятельностью чиновников, ведущей нередко к конфликту интересов.
Сопоставление антикоррупционного законодательства, действующего в сфере государственной службы и ее различных субъектов, позволяет убедиться в том, что, при всем своеобразии антикоррупционного законодательства, сущность в основе своей совпадает с административно-правовым режимом антикоррупционной деятельности государственных служащих14. В этой связи более правомерно говорить не о разных моделях законодательства, а о различиях в формах деятельности этого режима, проявляющихся в таких институтах, как «инновационное развитие государственной службы», «антикоррупционная деятельность служащих», «управле-
ние антикоррупционной деятельностью служащих по результатам».
Управление по результатам следует анализировать на примере четырех циклов: планирование (расстановка приоритетов и планирование с целью оптимизации управления), исполнение (помощь в достижении лучших результатов), оценка (оценка результатов и эффекта деятельности), пересмотр (внесение корректив в соответствии с результатами), и дополняется показателем уровня противодействия коррупции в деятельности государственных служащих.
В условиях действия административно-правового режима антикоррупционной работы служащих необходимо перенести акцент на совершенствование деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов; на принятие мер по предотвращению конфликта интересов после ухода со службы; обеспечении реализации обязанности служащих сообщать о ставших им известными в связи с выполнением своих должностных обязанностей случаях коррупционных или иных правонарушений, а также на осуществлении проверки достоверности таких сведений. Существенной мерой стало представление служащими сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера в отношении себя, супругов, несовершеннолетних детей, проведение проверки достоверности этих сведений и их опубликование15. Системный характер приобретает проведение служебных проверок (расследований) случаев коррупционных проявлений.
1 См.: Конституция Российской Федерации (ред. от 21 июля 2014 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации.
4 августа 2014 г., № 31, ст. 4398. http://www.pravo.dov.ru; Зубов И.Н., Хазов Е.Н., ЭриашвилиН.Д., Багмет А.М., Белоновский В.Н., ЗинченкоЕ.Ю., ОпалеваА.А., ЧертоваН.А., Освелюк А.М., Егоров С.А., Миронов А.Л., Булавин С.П., АлексеевИ.А., Кальги-на А.А., Павлова Е.А., Кирсанов А.Ю. Конституционное право России. Учебник для студентов вузов М., 2015. Сер. Dura lex, sed lex. 7-е изд., перераб. и доп.
2 См.: Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 (ред. от 22 декабря 2014 г.) «О противодействии коррупции» Собрание законодательства Российской Федерации 2008, № 52 (ч. 1), ст. 6228. http://www.pravo.dov.ru; Прудников А.С., Авсеенко В.И.,
Зинченко Е.Ю., Хазов Е.Н. Конституционное право России. М.,
2006. 2-е изд., перераб. и доп.
3 См.: Указ Президента РФ от 8 марта 2015 г. № 120 (ред. от 15 июля 2015 г.) «О некоторых вопросах противодействия коррупции» Собрание законодательства Российской Федерации
9 марта 2015 г., № 10, ст. 1506. http://www.pravo.dov.ru Указ Пре-
зидента РФ от 11 апреля 2014 г. № 225 (ред. от 15 июля 2015 г.)
«О Национальном плане противодействия коррупции на 2014—
2015 годы» Собрание законодательства Российской Федерации 14 апреля 2014 г., № 15, ст. 1729. http://www.pravo.dov.ru
4 См.: Ерохин В.И., Ерохина Ю.В. Научно-практический комментарий к Модельному закону «О противодействии коррупции», М.: РОСМЭН-ПРЕСС, 2012. С. 69—79; Куракин А.С. Современные формы проявления коррупции в системе государственной службы // Гражданин и право. 2008. № 2; Коус В.М. Административно-правовое регулирование противодействия коррупции в государствах-участниках содружества независимых государств // Административное право. Учебник с антикоррупционными инновациями (ч. I). M.: 2011. С. 94—98, 141—146; Габричидзе Б.Н., Эриашвили Н.Д., Белоновский В.Н., Чернявский А.Г., Кузнецов С.М., Хазов Е.Н., ГалузоВ.Н. Система органов государственной власти России: учебное пособие. М., 2013. Сер. Magister. 3-е изд., перераб. и доп.
5 См.: Федеральный закон 27 июлям 2004 г. № 79-ФЗ (ред. от 8 июля 2015 г.) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» Собрание законодательства Российской Федерации 2 августа 2004 г., № 31, ст 3215. http://www.pravo.dov.ru
6 См.: Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ (ред. от 22 декабря 2014 г.) «О противодействии коррупции» Собрание законодательства Российской Федерации. 2008, № 52 (ч. 1), ст. 6228. http://www.pravo.dov.ru; Маилян С.С., Хазов Е.Н., Богданов А.В. Противодействия коррупционным проявлениям в правоохранительных органах. Вестник Московского университета МВД России. 2012. № 6. С. 101—104.
7 См.: Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ (ред. 30 марта 2015 г.) «О муниципальной службе в Российской Федерации» Собрание законодательства Российской Федерации, 5 марта 2007 г., № 10, ст. 1152, http://www.pravo.dov.ru; Хазов Е.Н., Прудников А.С., Грудцына Л.Ю., Белоновский В.Н. Муниципальное право: учебник. М., 2013.
8 См.: Федеральный закон 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (ред. от
8 июня 2015 г.) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» Собрание законодательства Российской Федерации 2 августа 2004 г., № 31, ст 3215. http://www.pravo.dov. ru; Алексеев И.А., Виноградов В.А., Егоров С.А., ЗинченкоЕ.Ю., Зубов И.Н., Кирнос А.В., Кирсанов А.Ю., Миронов А.Л., Олимпи-ев А.Ю., Осавелюк А.М., Павлов Е.А., Проценко Е.Д., Прудников А.С., Скрипкин Г.Ф., Трофимов М.С., Хазов Е.Н., ЧертоваН.А., Чихладзе Л.Т., Эриашвили Н.Д. Конституционное право России. учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция» / под ред. И.Н. Зубова, А.С. Прудникова, Е.Н. Хазова. М., 2013. Сер. Юриспруденция для бакалавров.
9 См.: Гусев А.В. Российская государственная гражданская служба: проблемы правового регулирования. Екатеринбург, 2005. С. 177—179; Комахин Б.Н., Хазов Е.Н. Правовой режим антикоррупционной деятельности служащих — средство пре-
одоления конфликта интересов. Вестник Московского университета МВД России. 2013. № 11. С. 159—160.
10 См.: Федеральный закон 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (ред. от 8 июня 2015 г.) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» Собрание законодательства Российской Федерации 2 августа 2004 г., № 31, ст. 3215. http://www.pravo.dov.ru
11 См.: Федеральный закон 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ (ред. от 2 июля 2013 г.) «О системе государственной службы Российской Федерации» Собрание законодательства Российской Федерации 2 июня 2003 г., № 22, ст. 2063. http://www.pravo.dov.ru
12 См.: Федеральный закон 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (ред. от 8 июня 2015 г.) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» Собрание законодательства Российской Федерации 2 августа 2004 г., №31, ст. 3215. http://www.pravo.dov.ru
13 См.: Комахин Б.Н., Хазов Е.Н. Правовой режим антикоррупционной деятельности служащих — средство преодоления конфликта интересов. Вестник Московского университета МВД России. 2013. № 11. С. 159—164; Ерохин В.И., Ерохина Ю.В. Научно-практический комментарий к Модельному закону «О противодействии коррупции», М.: РОСМЭН-ПРЕСС, 2012. С. 208—216; Белоновский В.Н., Хазов Е.Н., Эриашвили Н.Д., Чихдадзе Л.Т., Миронов А.Л., Кальгина А.А., Опалева А.А. Актуальные проблемы конституционного права России. Учебник для студентов высших учебных заведений, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»; по научной специальности 12.00.02 «Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право» / М., 2016. Сер. Magister.
14 См.: Румянцев Н.В., Эриашвили Н.Д., Хазов Е.Н. Организация и деятельность полиции (милиции) зарубежных государств Учебник / М., 2013; Габричидзе Б.Н., Эриашвили Н.Д., Белоновский В.Н., Чернявский А.Г., Кузнецов С.М., Хазов Е.Н., Галузо В.Н. Система органов государственной власти России: учебное пособие. М., 2013. Сер. Magister. 3-е изд., перераб. и доп.; Габричидзе Б.Н., Эриашвили Н.Д., Белоновский В.Н., Чернявский А.Г., Кузнецов С.М., Хазов Е.Н., Галузо В.Н. Система органов государственной власти России: учебное пособие. М., 2013. Сер. Magister. 3-е изд., перераб. и доп.
15 См.: Указ Президента РФ от 2 апреля 2013 г. № 309 (ред. от 8 марта 2015 г.) «О мерах по реализации отдельных положений «Федерального закона о противодействии коррупции» ( вместе с «Положением о порядке запросов в Федеральную службу по финансовому мониторингу при осуществлений проверок в целях противодействия коррупции» Собрание законодательства Российской Федерации 8 апреля 2013 г., № 14, ст. 1670. http://www. pravo.dov.ru; Маилян С.С., Хазов Е.Н., Богданов А.В. Противодействия коррупционным проявлениям в правоохранительных органах. Вестник Московского университета МВД России. 2012. № 6. С. 101—104.
Конституционное право России. Схемы и определения. Учебное пособие. Гриф УМЦ «Профессиональный учебник». Гриф НИИ образования и науки. Багмет А.М., Бычкова Е.И., Сунцова Е.А. Изд-во ЮНИТИ, 2015. 208 стр.
Академия
Следственного комитета Российской Федерации
Конституционное право России
Раскрываются традиционные для учебной дисциплины, науки и отрасли конституционного права вопросы, представленные в виде схем и основных определений.
Для курсантов, слушателей и студентов юридических вузов и специальностей, а также для всех интересующихся проблемами конституционного права России.
