CC BY
36
УДК 34 ББК 67
РАЗВИТИЕ ИНФОРМАЦИОННОГО ОБЩЕСТВА И АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ МОДЕРНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ
БОРИС НИКОЛАЕВИЧ КОМАХИН,
кандидат юридических наук, доцент кафедры ОРД Московского Университета МВД России имени В.Я. Кикотя Научная специальность 12.00.14 — административное право,
административный процесс E-mail: komakhin@yandex.ru
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Раскрываются базовые научные и прикладные аспекты правовой модернизации служебных отношений на этапе развития информационного общества. Обращено особе внимание на информационные отношения служб и служащих, укрепление единства управленческо-правовой теории и практики.
Ключевые слова: служба, реформирование, государство, модернизация, информационное общество, инновация, сотрудничество, труд, законодательство.
Annotation. the article describes the basic scientific and applied aspects of legal modernization of the service relationship at the stage of development of the information society. Facing a special focus on media relations services and employees, strengthening the unity of administrative law theory and practice.
Keywords: service, reform, state, modernization, information society, innovation, cooperation, labour, legislation.
Формирование резерва эффективных управленческих кадров в единстве со стратегией развития системы службы в Российской Федерации и ее регионах, нацеленное на реализацию инновационного потенциала теории организации, права и управления, является важнейшей из задач. Модернизационным приоритетом устойчивого функционирования государственной и муниципальной службы России становится обретение имени нового качества развития и адек-ватная инновационная активность.
Фундаментальные изменения в теоретико-правовой науке, обусловленные инноватизацией технологий управления, становятся в мире юридической иннова-тики не целью, а средством развития государственной и муниципальной службы. Причем, изменения происходят под влиянием базовых условий конкурентоспособности в сфере служебных отношений, роста числа конкурентов и источников конкуренции.
Информационное общество и формирующееся инновационное государство определяют сущность, содержание, направления совершенствования служебной деятельности и соответствующих правоотношений в государственной и муниципальной службе.
Использование прогрессивных информационных технологий, необходимость сокращения затрат времени на оказание новых услуг населению и, следовательно, на ускоренное получение служащими инновационных знаний, обеспечивающих высокое качество услуг, объективно ведут к поиску и подготовке высокообразованных специалистов в области внедрения нового, передового. Все это требует преодоления неповоротливости нынешней системы образования, не переориентированной на рынок труда. Необходимы разработка и реализация целостной системы организационно-управленческих инноваций развития служебных отношений.
Задачи преодоления архаичности кадровых служб, инертности значительной части чиновничества, сдерживающей развитие инноваций в нашей стране, невозможно решить без инновационной стратегии заданного развития, базирующегося на использовании человеческого капитала, интеллектуальных ресурсов с использованием информационных технологий.
Вместе с тем в проведении реформы государственной службы имеется немало сложностей. Они обусловлены тем, что сущность, содержание развития прин-
ципа профессионализма и компетентности служащих не в полной мере опираются на теоретико-правовые основы гражданской службы, на институционализа-цию принципа профессионализма и компетентности в качестве одного из приоритетных направлений реформирования.
Действие принятой всенародным голосованием Конституции Российской Федерации 1993 года ставит в центр жизнедеятельности информационного общества, наряду с другими, проблему реализации прав и свобод человека и гражданина в сфере государственной и муниципальной служб. В соответствии с частью 4 статьи 32 Конституции «Граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе»1.
В Российской Федерации признано необходимым осмысление по-новому, с позиций модернизации и развития информационного общества взаимной связи, существующей между конституционным правом граждан на равный доступ к государственной службе и их правом на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (статья 32 Конституции Российской Федерации)2.
Наряду с тем необходимы уточненные категории, закрепляющие сущность инноваций на госслужбе, и определение инновационной стратегии развития в информационном обществе системы государственной и муниципальной служб. Ибо их значимость для развития теории и практики государственного и муниципального управления постоянно возрастает.
Право граждан на равный доступ к государственной и муниципальной службам целесообразно именовать как «право на официальную службу по управлению делами государства в информационном обществе». Это наименование отражает демократическую, информационную суть, гражданскую позицию госслужбы, превращение ее в ходе реформирования и модернизации управления из «службы государевой» (как это традиционно было в нашей стране) в службу подлинно гражданскую, без подавления интереса граждан к государственной и муниципальной службам, к повышению их роли в управлении делами государства3.
В этом случае управление делами государства не только в нормативной форме, но и по результатам рассматривается как целенаправленный и демократический процесс воздействия граждан — основного субъекта управления на объекты управления — различные явления и процессы: социальные общности, службы и служащие, управленческие механизмы, информационные технологии и т.д.
Единство и целостность информационно-правового пространства России, в котором взаимодействуют права граждан на равный доступ к государственной и муниципальной службам и на участие их в управлении делами государства, непосредственно отражают потребность в развитии данных прав, равно как и слу-жебно-правовой и управленческо — правовой систем Российской Федерации.
Модернизация государственной службы и проведение административной реформы, являющиеся частью развития информационного общества, затрагивают многие аспекты информационного и административно-правового обеспечения прав, свобод человека и гражданина, его права на равный доступ к государственной и муниципальной службам. Причем модернизация предполагает в качестве исходного начала активное поведение самих граждан — участников служебных, управленческих отношений. Поведение граждан как стороны модернизационного процесса есть, таким образом, действие, имеющее побудительный мотив для обновления законодательства России, регулирующего информационно-правовые отношения граждан по поводу государственной, муниципальной служб и управления делами государства в целом. Именно отсюда берет свое начало необходимость уточнения категориальной сущности развития служб в информационном обществе на методологических основах модернизации государственной и муниципальной служб. Возникла потребность в выделении понятия «информационное развитие государственной и муниципальной служб», отличительной особенностью которого является его нацеленность на выработку и применение новых обоснованных, прогрессивных и нестандартных управленческих решений и технологий относительно информационно-правового обеспечения комплекса этих служб, действующих и в центре, и в регионах, и на местах4.
Отдельные исследователи — администрати-висты видят главную проблему управления в том, чтобы урегулировать лишь внутриорганизацион-ные отношения или отделить региональные органы управления, их служащих от федеральных органов государственной власти. Однако что станет в будущем с правом граждан на информацию, на доступ к госслужбе, как будет развиваться жизнедеятельность человека на государственной и муниципальной службах, как будут осуществляться участие граждан в управлении делами государства и гарантироваться другие информационно обеспеченные права и свободы личности гражданина? Эти вопросы неполно ставятся в правовых исследованиях5.
Безусловно, надо учитывать, что обширный системный кризис, пережитый Россией, все еще затрудняет полномасштабное осуществление таких исследований. В этих условиях является правомерным постановка вопроса о модернизации и инновационном развитии государственной и муниципальной служб, затрагивающим информационно-правовую, административно-управленческую и трудоправовую проблематику.
Чтобы сделать реальностью право на равный доступ к государственной и муниципальной службам в информационном обществе России, предстоит упорядочить, а лучше всего создать новую, информационно развитую систему нормотворчества об управлении по результатам в органах представительной (законодательной) и исполнительной власти, включая законодательство о службе и службах. Вместе с тем, нужно усилить информационную функцию государства, роль информации в публичном праве, его взаимодействие с частным правом.
Однако при поступлении на государственную службу гражданин Российской Федерации одновременно реализует возможность пользоваться информацией о наличии должностей, о свободном выборе профессиональной трудовой деятельности и относящемся к группе политических конституционных прав, о праве на равный доступ к государственной и муниципальной службам6.
Разумеется, само по себе изменение терминологии не затрагивает сущности регулируемых отношений и ни в коем случае не может быть самоцелью. Замена трудоправовых терминов на служебно-правовые должна идти постепенно и, естественно, на основе изменения самого метода правового регулирования служебных отношений, в том числе структуры правовых норм. Даже после формирования достаточно самостоятельной системы служебного законодательства в нем могут встречаться термины, заимствованные из трудового, информационного и иного права. Ведь правовая наука вполне допускает существование понятий, имеющих межотраслевой характер.
Государственная служба является целостной системой административных, информационных, трудовых и иных отношений, что не исключает установление единого правового регулирования в этой сфере. Такой подход обозначен в Конвенции Международной организации труда №2 151 «О защите права на орга-ни-зацию и процедурах определения условий занятости на государственной службе» (1978 г.).
Необходимо с помощью информационных средств активнее развивать такие формы занятости населения,
как работа на дому с применением персональных компьютеров, активнее использовать интернет-ресурсы, сформировать и задействовать трудовые коллективы малых предприятий в сфере услуг и бизнеса7.
Сегодня в России насчитывается свыше десяти миллионов инвалидов, многие из которых имеют ограничения в мобильности, но вполне могут работать дома после соответствующей переподготовки и получения необходимой компьютерной грамотности. Частичную занятость можно при этом обеспечить также женщинам, воспитывающим маленьких детей и ухаживающих за престарелыми гражданами. Все это достаточно большие трудовые ресурсы, так необходимые сегодня стране для реализации программы ее социально-экономического развития.
Весьма важен социально-психологический эффект глобальной информатизации служб, направленный на повышение качества жизни населения. Именно поэтому во многих странах сегодня существуют программы государственной поддержки систем и технологий обеспечения доступа населения к национальным и мировым информационным ресурсам. Так, например, в США уже более 15 лет действуют меры государственной поддержки процесса подключения пользователей к сети Интернет. Для оказания этих услуг населению установлены налоговые льготы, а подключение для представителей малообеспеченных слоев дотируется государством. Этот опыт нужно использовать в России.
Нельзя не отметить такой позитивный фактор: несмотря на продолжающийся глобальный финансово-экономический кризис, информационная сфера мирового сообщества продолжает развиваться исключительно динамично. При этом те страны, которые сделали ставку на свое приоритетное информационное развитие, получают значительные конкурентные преимущества перед другими. Характерными примерами здесь являются Финляндия, Норвегия, Швеция и Ирландия, Сингапур, Южная Корея, Япония и др.8
Но речь сегодня идет не столько о рейтинге информационного развития той или иной страны, а о том, как она использует информационный и интеллектуальный потенциал своих служб и служащих для своего экономического и социально-культурного развития. Несмотря на то, что в отношении России введены экономические санкции, такой потенциал в нашей стране имеется и это позволяет государству переходить к новому этапу развития — системной модернизации служб на основе широкого использования новых информационных технологий. Стратегическим фактором этого процесса становится приоритетное развитие
информационного общества, которое создает новые возможности для более эффективного использования службами и служащими самого важного потенциала нашей страны — интеллектуального9.
Поэтому международное сотрудничество в области развития информационного общества включает участие государственной и муниципальной служб, их служащих в формировании систем международной информационной безопасности, совершенствования взаимодействия органов власти Российской Федерации и иностранных государств в области предупреждения, выявления, пресечения и ликвидации последствий использования информационных и телекоммуникационных технологий в террористических и иных преступных целях.
1 Конституция Российской Федерации (ред. от 21.07.2014) // Собрание законодательства Российской Федерации. 04.08.2014, № 31, ст. 4398. http://www.pravo.dov.ru, Зубов И.Н., Хазов Е.Н., Эриашвили Н.Д., Багет А.М., Белоновский В.Н., Освелюк А.М., Опалева А.А., Миронов А.Л., Булавин С.П., Егоров С.А., Зин-ченко Е.Ю., Прудников А.С., Павлов Е.А. Конституционное право России. Учебник (для бакалавров) 7-издание М.: ЮНИ-ТИ-ДАНА, 2015
2 См.: Хазов Е.Н. Конституционные гарантии прав и свобод человека и гражданина в России теоретические основы и проблемы реализации. Автореферат диссертации на соискании ученой степени доктора юридических наук/ Московский университет МВД Российской Федерации. Москва 2011. Хазов E.H. Понятие и сущность конституционных гарантий прав и свобод человека и гражданина //Образование. Наука. Научные кадры. 2011. № 3. Хазов Е.Н. Понятие, содержание и особенности политических гарантий конституционных прав и свобод человека и гражданина Право и жизнь.2010.№ 142(4), Хазов Е.Н. Понятие, содержание и особенности социально-нравственных гарантий конституционных прав и свобод человека и гражданина Право и жизнь.2010.№ 141 (3), Хазов Е.Н. Понятие, содержание и особенности экономических гарантий конституционных прав
и свобод человека и гражданина Право и жизнь.2010.№ 140 (2).С. 17-21
3 См.: Габричидзе Б.Н., Эриашвили Н.Д., Белоновский В.Н., Чернявский В.С., Кузнецов С.М., Хазов Е.Н., Галузо В.Н. Система органов государственной власти России. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Юриспруденция», «Политология», «Государственное и муниципальное управление»/Москва 2013.
4 См.: Гаюров Ш.К. Свобода информации и личное информационное право граждан: теория и практика: монография. Рос. ун-т дружбы народов. — М.: 2009; Куняев Н.Н. От освоения информационно-коммуникационных технологий
5 См., например: Устинович Е.С., Бледнова Е.М. Доступ к информации и государственное информационное обслуживание населения // Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации. 7-ая Международная научно-практическая конференция факультета государственного управления МГУ имени М. В. Ломоносова. 27-29 мая 2009 г. Материалы конференции. — М.: МАКС Пресс, 2009: Червяковский А.В. Регулирование доступа граждан к правовой информации, размещенной на официальных сайтах федеральных органов исполнительной власти // Законы России: опыт, анализ, практика. 2010. №4. С. 24-28.
6 Грудцина Л.Ю, Хазов Е.Н, Белоновский В.Н, Антонова Н.А, Кардашова И.Б, Егоров С.А, Зинченко Е.Ю, Прудников А.С, Эриашвили Н.Д. Муниципальное право России. Учебник М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2013.
7 Комахин Б.Н Административно — правовое регулирование деятельности государственных гражданских служащих в контексте инновационного развития.КВ Административное право и практика администрирования. 1013, № 9, С. 79-87.
8 См.: Зубов И.Н., Василевич Г.А., Хазов Е.Н., Прудников А.С..Конституционное право зарубежных стран. Учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция» ЮНИТИ-ДАНА, Москва, 2013.
9 Агафонов С.И., Комахин Б.Н, Хазов Е.Н. Основные направления модернизации профессиональной деятельности служащих на основе административно-правового моделирования Вестник Московского университета МВД России. 2014. № 12, Комахин Б.Н Критерий повышения профессиональной деятельности государственных служащих. .КВ Административное право и практика администрирования. 1013, № 6, С. 1-15.
