CC BY
143
Включение в Конституцию Российской Федерации 1993 г. термина «конституционный строй» явилось стремлением ее разработчиков подчеркнуть идею конституционализма, легитимности, обязанность государства и всех участников правоотношений действовать на основе Конституции, в соответствии с ней [1, с. 7]. Конституционный строй нуждается в защите, и особая роль в этом механизме принадлежит самозащите основ конституционного строя.
В теории конституционного права отсутствуют специальные исследования, посвященные вопросам самозащиты основ конституционного строя, однако данный вопрос рассматривается через призму правовой защиты (охраны) Конституции Российской Федерации в целом. А.Н. Болехивская полагает, что установление и закрепление в Основном законе особого порядка внесения конституционных поправок и его пересмотра является формой правовой охраны Конституции, направленной на обеспечение ее стабильности. Нормы, устанавливающие данный порядок, можно определить как институт внутриконституционной самоохраны [2]. Ю.Л. Шульженко включает в самоохрану Конституции следующие средства правовой защиты: верховенство и высшую юридическую силу Конституции Российской Федерации; регулирование Конституцией порядка ее принятия, изменения, толкования, а также функционирования верховного конституционного контроля и надзора [3]. А.Н. Межецкий под самоохраной Конституции понимает закрепление особых свойств Основного закона, установление ответственности за их нарушения в самой Конституции [4, с. 13]. По мнению Т.Я. Хабриевой, бесспорное значение в деле охраны Конституции имеют ее нормы, устанавливающие жесткий порядок изменения конституционных положений - таким образом Конституция как бы самообеспечивается [5, с. 18].
Самозащита основ конституционного строя является частью института самозащиты Конституции Российской Федерации и направлена на защиту основополагающих принципов, закрепленных в гл. 1. В самой Конституции заложен правовой механизм защиты основ конституционного строя: во-первых, положения первой главы Конституции не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном Конституцией; во-вторых, никакие другие положения Конституции не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации. В.В. Мамонов рассматривает указанные положения как гарантии конституционного строя [6, с. 43].
Одним из юридических свойств Конституции является особый порядок ее изменения и внесения в нее поправок. Установление особого порядка направлено на обеспечение ее стабильности, поскольку нормы Конституции регулируют наиболее важные общественные отношения.
Перед разработчиками проекта Конституции стояла непростая задача - разработка механизма, который, с одной стороны, мог бы обеспечить стабильность основ конституционного строя, а с другой - избежать неблагоприятных последствий особого порядка изменения ее норм. Как отмечает А.В. Дайси, «...жесткость Конституции при неблагоприятных обстоятельствах может повлечь или даже спровоцировать революцию» [7, р. 57-68].
В соответствии с ч. 1 ст. 135 Конституции Российской Федерации положения главы об основах конституционного строя не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. Предложение о пересмотре указанных положений должно быть поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Конституционный суд Российской Федерации разъяснил, что положение об общем числе членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы следует понимать как предусматривающее голосование раздельно по палатам и определение его результатов, соответственно, от численности каждой палаты, установленной ст. 95 (ч. 2 и 3) Конституции Российской Федерации [8].
В таком случае в соответствии с федеральным конституционным законом должно быть созвано Конституционное Собрание. Оно либо подтверждает неизменность Конституции Российской Федерации, либо разрабатывает проект новой Конституции, который принимается Конституционным Собранием двумя третями голосов от общего числа его членов или выносится на всенародное голосование. При проведении всенародного голосования Конституция Российской Федерации считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей (ч. 3 ст. 135 Конституции).
Предусмотренный Конституцией федеральный конституционный закон, который должен урегулировать порядок формирования и деятельности Конституционного Собрания, до сих пор не принят, не смотря на многократные попытки внесения законопроектов в Государственную Думу. Вопрос о его принятии остается открытым. По мнению В.Е. Першина, в обществе сложилось мнение, что принятие закона «О Конституционном Собрании» неизбежно приведет к принятию вскоре новой Конституции. Кроме того, у законодателя отсутствует сложившееся представление о составе Конституционного Собрания, условиях и инициаторах его созыва, объемах и сроках полномочий Собрания [9, с. 59]. По нашему мнению, пересмотр российской Конституции в сложный период мог бы стать основой легитимной смены или развития конституционного строя.
По нашему мнению, Федеральный конституционный закон «О Конституционном Собрании» должен содержать ряд гарантий, обеспечивающих защиту основ конституционного строя.
Проблема гарантированности основ конституционного строя была изучена Н.А. Ткачевой. Под гарантиями реализации основ конституционного строя она понимает организационно-правовые условия и средства, которые обеспечивают реальность, социальную исполнимость предписаний, содержащихся в нормах института основ конституционного строя, а также их охрану и защиту в случае нарушения. Автор выделяет специальные гарантии - нормы, содержащиеся в тексте самой Конституции, текущем конституционном законодательстве или отраслевом и направленные на реализацию норм, закрепляющих основы конституционного строя [10, с. 16-17].
Отсутствие закона о Конституционном Собрании представляет собой значительный пробел в системе специальных гарантий. В указанный закон целесообразно включить следующий комплекс гарантий основ конституционного строя:
1. Обеспечение высокого качества текста новой Конституции. Формирование Конституционного Собрания должно происходить на смешанных началах. Одна часть членов Конституционного Собрания должна формироваться из представителей государственных органов, как федеральных, так и региональных. Вторая часть - из представителей науки, делегированных учебными и научными организациями.
2. Детальное регламентирование порядка работы Конституционного Собрания. Закон должен заранее предусмотреть формы работы Конституционного Собрания, а также процедуры, в соответствии с которыми оно должно работать.
3. Определение источника финансовых средств для обеспечения деятельности Конституционного Собрания. Финансовые затраты на созыв и обеспечение работы Конституционного Собрания могут быть весьма значительны в связи с продолжительностью работы, обеспечением необходимых гарантий и оплаты труда членам Собрания, а также привлекаемым на временной или постоянной основе экспертам. В законе и Бюджетном кодексе Российской Федерации должен быть определен источник финансирования расходов на создание и деятельность Конституционного Собрания.
4. Установление порядка проведения всенародного голосования по проекту новой Конституции в дополнение к нормам Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» [11].
Федеральный конституционный закон «О Конституционном Собрании» должен быть принят, однако все его положения необходимо тщательно взвесить и выверить с тем, чтобы избежать конфликтных ситуаций при разработке и принятии проекта новой Конституции.
Общественная дискуссия по изменению или сохранению действующей Конституции Российской Федерации 1993 г. неизменной должна быть открытой и свободной. Но, тем не менее, нельзя забывать о том, что главная роль в данном вопросе должна принадлежать Конституционному Собранию и гражданам Российской Федерации.
Конституция Российской Федерации 1993 г. впервые в отечественной истории закрепила приоритет одних конституционных норм перед другими. В соответствии с ч. 2 ст. 16 никакие другие положения Конституции не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации.
Глава первая в иерархии правовых норм стоит выше преамбулы и гл. 2-9 Конституции. В науке конституционного права это явление обозначается двояко. Одни авторы говорят о гл. 1 как о «конституции в конституции» [12; 13, с. 71; 14, с. 64], другие говорят о «наивысшей» юридической силе главы об основах конституционного строя [10, с. 12] - оба варианта являются приемлемыми.
Особая роль норм основ конституционного строя признавалась еще советскими государствоведами. В советский период система конституционных норм, закрепляющих и регулирующих основы общественного строя и политики СССР, рассматривалась не просто как целостный политико-правовой институт, а как институт институтов [15, с. 17].
Тем не менее, в российской истории в 1993 г. впервые установлен приоритет норм одной главы Конституции перед ее иными нормами.
Наивысшая юридическая сила основ конституционного строя проявляется в необходимости: во-первых, рассмотрения остальных норм Конституции через призму соответствующих основополагающих принципов; во-вторых, обеспечения соответствия им иных норм Конституции; в-третьих, «для преодоления в правоприменительной и правотворческой практике пробелов, коллизий, иных противоречий» [16, с. 58].
Все положения Основного закона следует понимать и толковать в контексте соответствующего принципа или принципов первой главы.
Кроме того, изменения, вносимые в гл. 2-9, второй раздел и преамбулу Конституции Российской Федерации, не должны нарушать нормы, содержащиеся в первой главе. Ни Конституционное Собрание, ни Федеральное Собрание не могут одобрить изменения в перечисленные разделы Конституции, которые бы противоречили основам конституционного строя.
В связи с этим актуальным является вопрос о том, какой орган уполномочен установить соответствие новых или уже действующих положений Конституции основам конституционного строя. Сама Конституция этого не определяет, однако, кроме Конституционного суда Российской Федерации, нет такого органа государственной власти, который мог бы компетентно решить эту задачу. По мнению Л.В. Лазарева, хотя сама Конституция и Федеральный конституционный закон «О Конституционном суде Российской Федерации» [17] такое полномочие на Конституционный суд не возлагают, оно естественным образом вытекает из его функции судебного органа конституционного контроля, который самостоятельно и независимо осуществляет судебную власть посредством конституционного судопроизводства [12].
И если касательно уже действующих норм необходимо исходить из презумпции конституционности и законности норм - применительно к Конституции предполагается, что она не содержит противоречий в своем тексте, из чего и следует исходить при толковании любых ее норм в их соотношении с положениями гл. 1, следовательно, нельзя аналогично относиться и к поправкам.
На наш взгляд, необходимо наделить Конституционный суд полномочиями по проверке соответствия вносимых в Конституцию изменений на предмет их соответствия нормам главы об основах конституционного строя.
В соответствии со ст. 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном суде Российской Федерации» компетенция Конституционного суда, установленная указанной статьей, может быть изменена не иначе как путем внесения изменений в федеральный конституционный закон. Поэтому ст. 3 необходимо дополнить п. 2.1 следующего содержания: «2.1) проверяет соответствие принятого Федеральным Собранием Российской Федерации закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации главе первой Конституции Российской Федерации». Кроме того, закон необходимо дополнить гл. Х1.1 «Рассмотрение дел о соответствии главе первой Конституции Российской Федерации закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации». Признание закона о поправке соответствующим гл. 1 Конституции является необходимым условием для вступления в силу указанного закона; признание закона не соответствующим - является обязательным для исполнения всеми органами государственной власти, не может быть преодолено повторным голосованием в Федеральном Собрании Российской Федерации и является основанием для прекращения рассмотрения законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации.
Соответствующие изменения необходимо внести и в Федеральный закон от 4 марта 1998 г. № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» [18] -дополнить его ст. 7.1 «Дача заключения о соответствии принятого закона главе первой Конституции Российской Федерации». В частности, целесообразно установить пятидневный срок, в течение
которого Председатель Совета Федерации должен направить соответствующее обращение в Конституционный суд.
Предложенный механизм позволит обеспечить соответствие вносимых в гл. 3-8 Конституции поправок основополагающим принципам конституционного строя.
Таким образом, самозащита основ конституционного строя является одной из форм защиты основ конституционного строя, включающей особый порядок изменения, а также наивысшую юридическую силу норм гл. 1 Конституции Российской Федерации.
Хотя Конституция Российской Федерации 1993 г. закрепила специальный механизм пересмотра положений главы об основах конституционного строя, однако Федеральный конституционный закон «О Конституционном Собрании» до настоящего времени не принят. По нашему мнению, принятие указанного закона необходимо в ближайшее время. При этом он должен содержать ряд гарантий, обеспечивающих защиту основ конституционного строя: обеспечение высокого качества текста новой конституции; детальное регламентирование порядка работы Конституционного Собрания; финансовое обеспечение его деятельности; регламентацию порядка проведения референдума по вопросу принятия Конституции.
Наивысшая юридическая сила основ конституционного строя должна обеспечиваться безусловным соответствием остальных норм Конституции главе об основах конституционного строя. При этом необходимо исходить из непротиворечивости первоначального текста Конституции, однако будущие изменения, вносимые в Конституцию, должны обязательно проверяться Конституционным судом Российской Федерации на соответствие гл. 1 Конституции.
Литература
1. Кабышев В.Т. К вопросу об истории науки конституционного права постсоветской России // Конституционное развитие России: Межвузовский сб. науч. статей. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2005. Вып. 6. Ч. 2.
2. Болехивская А.Д. Правовая охрана Конституции Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2006.
3. Шульженко Ю.Л. Самоохрана Конституции Российской Федерации. М.: Изд-во ИГиП РАН, 1997.
4. Межецкий А.Н. Правовые основы деятельности органов прокуратуры по охране Конституции Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2007.
5. Хабриева Т.Я. Правовая охрана Конституции. Казань: Изд-во Казанского ун-та, 1995.
6. Мамонов В.В. Конституционный строй Российской Федерации: понятие, основы, гарантии // Государство и право. 2004. № 10.
7. Dicey A.V. Introduction to the Law of the Constitution. Liberty Classics, Indianapolis, 1982.
8. Постановление Конституционного суда РФ от 12 апреля 1995 года № 2-П «По делу о толковании статей 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 16. Ст. 1451.
9. Першин Е.В. История и современное состояние дискуссии о принятии Федерального конституционного закона «О Конституционном Собрании» // Проблемы государственного строительства // Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. 2002. № 12 (168).
10. ТкачеваН.А. Проблемы гарантированности основ конституционного строя: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ставрополь, 2004.
11. СЗ РФ. 2004. № 27. Ст. 2710.
12. Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. Л.В. Лазарева. М.: ООО «Новая правовая культура», 2009.
13. Страшун Б.А. Историко-правовой комментарий к Конституции РФ 12 декабря 1993 г. М.: Издат. группа «ИНФРА-М», 1996.
14. Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Л.А. Окунькова. М., 1996.
15. Степанов И.М. Конституция и политика / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М.: Наука, 1984.
16. Бондарь Н.С. Конституция, конституционный контроль и социальные противоречия современного общества // Журнал российского права. 2003. № 11.
17. СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.
18. СЗ РФ. 1998. № 10. Ст. 1146.
