CC BY
657
УДК 340.130.568
ПРАВОВОЙ ХАРАКТЕР ЛОКАЛЬНЫХ НОРМАТИВНЫХ АКТОВ
И.В. Малышева
В теории права локальное регулирование рассматривают частью механизма правового регулирования и локальные акты называются подзаконными нормативными правовыми актами. Однако ряд признаков локальных нормативных актов не соответствуют признакам нормативного правового акта, что создаёт проблемы в механизме правового регулирования и снижает упорядоченность общественных отношений в целом.
Ключевые слова: локальный нормативный акт; нормативный правовой акт; нормативность; норма права; правовое регулирование; правотворчество; нормотворчество.
Определение значимости локального нормативного регулирования в современной правовой науке и юридической практике не подлежит сомнению, в отличие от советских времён [12, с. 69-70], когда, по сути, правовая наука искала способы обоснования, осуществляла поиск места в механизме правового регулирования и необходимости реализации актов локального нормотворчества. При этом необходимо обратить внимание, что и сейчас границы локального регулирования чётко не очерчены, существуют споры по используемой терминологии, правовому характеру локального регулирования и иные. Точки зрения отечественных правоведов зачастую расходятся в вопросах определения сущности, места и роли локальных нормативных актов, их иерархии в структуре правового регулирования [9].
Нужно отметить, что большинство авторов учебников по теории государства и права выделяют локальные (внутриорганизационные) нормативные правовые акты как разновидность подзаконных нормативных правовых актов [10, с. 286; 13, с. 417; 8, с. 267], под которыми понимаются акты, принимаемые в пределах своей компетенции администрацией предприятий, учреждений, организаций для регулирования внутренней деятельности (организация труда, внутренняя дисциплина) и распространяющиеся на работников соответствующих предприятий, учреждений и организаций [13, с. 417]. Однако есть в рамках теории государства и права и иная позиция: Т.Н. Радько, В.В. Лазарев и Л.А. Морозова в учебнике не рассматривают локальные нормативные правовые акты как разновидность подзаконных нормативных правовых актов, представляя последние в системе [11, с. 161-162], однако при описании признаков нормативных правовых актов они упоминают акты нормативного, но не правового характера, называя в качестве таковых уставы партий, общественных организаций и др. [11, с. 159], таким образом, высказывая позицию о неправовом характере и локального регулирования в целом.
Ю.Г. Лескова и А.А. Диденко, цитируя И.С. Шиткину, замечают отсутствие в современной юридической науке системных исследований
124
локального нормотворчества субъектов предпринимательской деятельности [9]. Обратим внимание: авторы используют термин «локальное нормотворчество». Очевидным является проблема слабой изученности локального правотворчества, или нормотворчества, не только применительно к предпринимательской деятельности. В.К. Самигуллин, ссылаясь на авторитетные в теории права позиции С.С. Алексеева и В.Г. Горшенёва, высказывает мнение о необходимости рассмотрения локального регулирования как специфической формы (средства, способа, метода) в рамках всей системы правового регулирования общественных отношений, а не только в пределах предмета и метода отдельных отраслей права [12, с. 69], тем самым признавая, во-первых, локальное регулирование частью механизма правового регулирования и, во-вторых, придавая локальным нормам межотраслевой характер. Однако есть логика и обоснованность в позиции Ю.Г. Лесковой и А.А. Диденко, которые рассматривают локальные нормативные правовые акты как часть трудового законодательства, поддерживая позицию С.В. Веряшкина, хотя некоторые ученые видят в них источники административного права. При этом Ю.Г. Лескова и А.А. Диденко различают корпоративные нормативные акты и локальные акты. Корпоративные акты определяют, по их мнению, особые «корпоративные отношения изначально сформировавшиеся в рамках гражданского права как отдельный вид гражданско-правовых отношений, но современное развитие социальных и рыночных отношений обусловило то, что в составе корпоративного права возникли и углубляются в своем применении публично-правовые (преимущественно - административные) нормы» [9]. Но это пока лишь теория. Обоснованность отнесения локальных нормативных актов к трудовому законодательству определяется закреплением их в Трудовом кодексе РФ (далее - ТК РФ) (п.1 ст. 8. Локальные нормативные акты, содержащие нормы трудового права): «работодатели, за исключением работодателей -физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями, принимают локальные нормативные акты, содержащие нормы трудового права (далее - локальные нормативные акты), в пределах своей компетенции в соответствии с трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективными договорами, соглашениями» [3]. Обращает внимание то, норма ТК РФ говорит о том, что локальные нормативные акты содержат нормы трудового права, то есть правовые нормы. Это говорит о правовом характере локальных актов.
Проблема отсутствия чёткости понимания локального регулирования, его правового характера, а также его места в механизме правового регулирования зачастую проявляется при выявлении дефектов права. Однако стоит заметить, что множество дефектов, прежде всего, правовые коллизии, формируются как результат существования неопределённости в системе источников, построения этой системы и её иерархической структуры, включая локальные акты.
Одним из первых научно обоснованных исследований локального правового регулирования датируется серединой 80-х годов прошлого столетия, связано с монографическим исследованием Л.И. Антоновой. Такой интерес к
локальным актам, очевидно, был связан с экономическим ростом страны, увеличением количества предприятий, учреждений и организаций и очевидной невозможностью в рамках огромного союзного государства быстро изменять действующее законодательство, реагируя на стремительный рост промышленности и развитие иных сфер жизни общества. Как следствие, «на уровне предприятий (объединений) и организаций сформировалась совокупность нормативно-правовых актов, которые во взаимосвязи с действующим законодательством юридически обеспечивали интересы развития производственных и управленческих отношений этих предприятий (объединений) и организаций, что в теоретическом плане давала возможность вести речь о локальном правовом комплексе» [12, с. 70]. Известный правовед Т.В. Кашанина ввела в теорию права иное понятие - корпоративное право, определяя его, по сути, как систему локальных нормативных актов. Одной из особенностей корпоративного права, выделенной в качестве признака, Т.В. Кашанина называет выраженность воли коллектива [12, с. 71]. Кстати, указанные выше корпоративные акты, выделяемые Ю.Г. Лесковой и А.А. Диденко, отражающие корпоративное право, вероятно, являются концептуальным продолжением предложенной Т.В. Кашаниной теории, хотя, справедливости ради, нужно заметить, что Ю.Г. Лескова и А.А. Диденко разграничивают понятия корпоративный нормативный акт и локальный нормативный акт.
В.К. Самигуллин не сомневается в правовом характере локального регулирования. Учёный полагает, что локальное правовое регулирование - это «форма (способ, средство, метод) децентрализованного правового регулирования общественных отношений» [12, с. 72], однако в той же статье ниже он высказывает следующую мысль: «по существу, локальное регулирование, оставаясь в своей первооснове правовым, в части развивается на стыке между правом и не-правом. Не-правом в смысле, с одной стороны, не юридических, а иных социальных регуляторов» [12, с. 73]. Это позволяет развивать дискуссию о неправовом характере локальных нормативных актов.
В теоретическом отношении в сфере локального регулирования представлены практически все понятия и категории, все существенные специально-юридические инструментарии, что свойственны механизму правового регулирования общественных отношений в целом, а именно: нормы права, формально выраженные акты, отвечающие требованиям законности и др. Это, возможно, позволяет определять локальный механизм правового регулирования. «В этой области имеют место быть и нормотворчество, и правореализация, взятые в единстве двух начал: материально-правового и процедурно-процессуального» [12, с. 72-73]. В качестве предположения можно высказать следующую мысль: механизм локального правового регулирования представляет часть всего целостного механизма правового регулирования, как системы всех средств воздействия права на общественные отношения.
Для того, чтобы разобраться в сути вопроса о правовом характере, очевидным является необходимость обратиться к признакам нормативных правовых актов. К ним относятся следующие:
1. В нормативном правовом акте содержатся нормы права [11, с. 157], то есть данному виду правового акта присуща нормативность. Нормативность предполагает, что нормы права регулируют не отдельный случай, а повторяющиеся, типичные ситуации и группы отношений в организации, состоят из правил поведения общего характера [9]. Нормативность связана с субъектной неопределённостью, зачастую противопоставляется индивидуальной определённости. Нормативность так или иначе называет субъекта, категорию лиц, имеющих права и обязанности, в некотором роде, ограничивает понятие «все»: напр., «пенсионеры», «обучающиеся», «сотрудники уголовно-исполнительной системы» и т.д., при этом отсутствует, точнее невозможна, поимённая индивидуализация. Нормативность, безусловно, присуща и локальным нормативным актам. Также очевидным является нормативный характер и иных социальных регуляторов, таких, как морально-нравственный, обычаи и традиции, религиозные нормы. То есть это не специфический правовой признак.
2. Нормативный правовой акт имеет формальную определённость и особую структуру [11, с. 158]. При создании нормативных правовых актов необходимо соблюдать требования юридической техники и системный характер права, отраслевую принадлежность нормативного правового акта. Локальные акты подобны правовым и стилистически, и с позиции формальной определённости.
3. Обязательный характер реализации правовых норм, содержащихся в нормативном правовом акте. Необходимо отметить, что обязательность при реализации обеспечивается благодаря механизму юридической ответственности. Это довольно значимый признак, отличающий право от иных регуляторов общественных отношений: санкции устанавливаются только государством и механизм их реализации строго предусмотрен законодательными актами. Говоря о локальных нормативных актах, стоит отметить, что ст. 192 ТК РФ предполагает дисциплинарную юридическую ответственность «за совершение дисциплинарного поступка, то есть неисполнение или ненадлежащее исполнение работникам по его вине возложенных на него трудовых обязанностей», последние (трудовые обязанности) могут быть предусмотрены и локальным актом, напр., правилами внутреннего трудового распорядка или иным. Таким образом, за нарушение норм локального акта возможна юридическая ответственность.
Ю.Г. Лескова и А.А. Диденко, выделяя «корпоративное право», предполагают обеспечение корпоративных норм корпоративными санкциями [9], однако понятие таких санкций и механизм их (санкций) действия при непосредственном регулировании общественных отношений в статье не описаны.
4. Нормативный правовой акт образуется в результате правотворческой деятельности компетентных государственный органов, органов местного самоуправления, в особых случаях - в результате прямого волеизъявления народа (референдума) [11, с. 156]. Это отражает монополию государства на создание правовых норм, не позволяя негосударственным органам создавать правовые нормы. Значимый признак для оценки правового, точнее, неправового характера локального регулирования.
5. Т.Н. Радько, В.В. Лазарев и Л.А. Морозова справедливо отмечают в качестве одного из основных признаков нормативного правового акта -закрепление процедуры его создания в соответствующих нормативных правовых актах, что определяет «законность и эффективность подготавливаемых нормативных правовых актов» [11, с. 158-159]. Данное положение представляется логичным и обоснованным. Это положение представляется особо значимым для определения правового характера локальных нормативных актов.
Нормативный правовой акт создаётся в особом порядке его подготовки, принятия, опубликования и вступления в силу, наличие «технологии создания нормативного правового акта» [11, с. 158] нацелена на придание такому документу формальной определённости, что направлено на упрощение процедуры его реализации и единообразия толкования правовых норм.
При этом сама процедура создания нормативного правового акта регламентирована соответствующими нормативными правовыми актами: процедуру создания федеральных конституционных законов и федеральных законов закрепляет Конституция РФ, регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации [6], регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" [5], процедура создания законов субъектов РФ так же предусмотрена законодательством субъектов РФ. Процедура создания подзаконных актов также прописана в нормативных правовых актах, напр.: Указ Президента РФ «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» [4], правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утверждённые, утверждённые Постановлением Правительства [7]. Правотворчеством является нормотворчество и органов местного самоуправления, которые на основании ст. 12 Конституции РФ «не входят в систему органов государственной власти». Правотворчество органов местного самоуправления также порой относят к локальному, так как изначально локальное правотворчество рассматривалось как элемент демократизации общества, с целью развития муниципальных органов самоуправления и детализации правовых норм действующего законодательства применительно к конкретным организациям. Правотворчество органов местного самоуправления называется делегированным, это определяется тем, что государство делегирует
правотворческие полномочия органам местного самоуправления: п. 2 ст. 132 Конституции РФ закрепляет возможность наделения органов местного самоуправления «отдельными государственными полномочиями». Очевидно, что правотворческие полномочия в определённых п. 1 ст. 132 Конституции РФ сферах представляют именно такую разновидность. Уже эта конституционная норма наделяет нормативные акты органов местного самоуправления правовым характером. Стоит в этой связи отразить положения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: п. 1 ст. 4 этого закона включает в правовую основу местного самоуправления «уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты» [2]. Указанным Федеральным законом № 131-ФЗ определены: вопросы местного значения каждого отдельно муниципального образования (глава 3); принятие решение сходом граждан, осуществляющим полномочия представительного органа муниципального образования (ст. 25), право на правотворческую инициативу граждан (ст. 26) и иные формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления (глава 5); установлены виды муниципальных правовых актов, особенности деятельности представительного органа, процедуру создания муниципальных правовых актов, включая особенности вступления в силу указанных актов (глава 7). Таким образом, государство не просто делегирует негосударственным органам местного самоуправления правотворческие полномочия, оно в федеральном законе прописывает процедуру их создания, включая процедуру обнародования.
Система локальных нормативных актов и процедура их создания нормативно не закреплены, кроме некоторых процедурных моментов. Напр., п. 2 ст. 22 ТК РФ обязывает работодателя «знакомить работников под роспись с принимаемыми локальными нормативными актами, непосредственно связанными с их трудовой деятельностью». Данное положение ставит под сомнение правомерность отнесения локального нормотворчества к разновидностям правотворчества, а локального нормативного акта к разновидности правовых.
В этой связи проблемным является вопрос о систематизации локальных нормативных актов: «практика издания различных сборников этих актов может лишь приветствоваться. Так, в Академии ВЭГУ (г. Уфа) в хождении очень неплохой «Сборник локальных нормативных актов», посвященных регулированию образовательного процесса в образовательном учреждении и деятельности его субъектов» [12, с. 74]. Зачастую систематизация локальных нормативных актов в учреждениях, организациях и на предприятиях не осуществляется.
Перечисленные выше признаки характерны для всех нормативных правовых актов, однако для подзаконных актов существуют специфические признаки и свойства. В.Б. Чамаров, ссылаясь на известного правоведа Ю.А.
Тихомирова, определяет значимые свойства всех ведомственных правовых актов: подзаконность, специализированность и оперативная распорядительность [14]. Очевидным представляется сходство ведомственного и локального регулирования. Обозначенные свойства ведомственных актов, такие как специализированность и оперативная распорядительность отражают не только сущность этого вида правового регулирования, но и его ценность. Именно оперативность и учёт специфики предприятия, учреждения или организации как признаки и свойства локального регулирования определяют их несомненную значимость.
Однако, право создаётся и обеспечивается государством, проявляя тем самым не столько волевой характер, сколько государственно-властный. Но для того, чтобы государственная власть действовала в рамках правовых принципов и обеспечивала законность, демократизм, справедливость необходима чёткая правовая регламентация регулирования общественных отношений. Локальные нормативные акты по ряду признаков действительно являются правовыми, их сущность также отражает именно правовой характер. При этом, отсутствие правовой ясности в законодательных актах государства, выражающаяся в отсутствии: признания локального нормативного акта правовым; определения системы локальных нормативных правовых актов; отсутствие определения сферы правового регулирования, а так же процедуры их создания, изменения и отмены не позволяют представить локальное регулирование в целостной системе правового регулирования, что приводит к дефектности права и повышает конфликтность общественных отношений.
Список литературы
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 04.08.2014. № 31. ст. 4398.
2. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 15.02.2016) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 06.10.2003. № 40. ст. 3822.
3. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 № 197-ФЗ (ред. от 30.12.2015) // Собрание законодательства РФ. 07.01.2002. № 1 (ч. 1). ст. 3.
4. Указ Президента РФ от 23.05.1996 № 763 (ред. от 14.10.2014) «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» // «Собрание законодательства РФ». 27.05.1996. № 22. ст. 2663.
5. Постановление СФ ФС РФ от 30.01.2002 № 33-СФ (ред. от 10.02.2016) «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания
Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 18.02.2002 - № 7. -ст. 635.
6. Постановление Государственной Думы ГД ФС РФ от 22.01.1998 № 2134-II ГД (ред. от 26.02.2016) «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 16.02.1998. № 7. ст. 801.
7. Постановление Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009 (ред. от 21.03.2016) «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» // Собрание законодательства РФ. 18.08.1997. № 33. ст. 3895.
8. Лазарев В.В., Липень С.В. Теория государства и права: учебник. М., 2011. 634 с.
9. Лескова Ю.Г., Диденко А.А. Источники корпоративного права // Власть Закона. 2015. № 3. С. 49 - 65.
10. Матузов Н,И., Малько А.В. Теория государства и права: учебник. М., 2015. 528 с.
11. Радько Т.Н., Лазарев В.В., Морозова Л.А. Теория государства и права: учебник для бакалавров. М., 2013. 576 с.
12. Самигуллин В.К. Локальное нормативное регулирование в механизме современного правового регулирования общественных отношений // Вестник ВЭГУ (Восточная экономико-юридическая гуманитарная академия) 2015. № 4 (78). С. 68-77.
13. Теория государства и права: учебник / под ред. А.С. Пиголкина, Ю.А. Дмитриева. М., 2008.
14. Чамаров В.Б. Правовая судьба ведомственного правотворчества // Административное право и процесс. 2015. № 1. С. 55 - 62.
Малышева Инна Викторовна, канд. юрид. наук, подполковник внутренней службы, доц. кафедры государственно-правовых дисциплин, [email protected], Россия, Новокузнецк, Кузбасский институт ФСИН России
LEGAL CHARACTER OF LOCAL REGULATION I.V. Malysheva
In the theory of the right local regulation is considered part of the mechanism of legal regulation and local acts are called subordinate regulations. However, a number of signs of local regulations don't correspond to signs of the regulatory legal act that creates problems in the mechanism of legal regulation and reduces orderliness of the public relations in general.
Keywords: local statutory act; regulatory legal act; normativnost; rule of law; legal regulation; law-making; rule-making.
Malysheva Inna Viktorovna, PhD. jurid. Sciences, Colonel of internal service, Assoc. Department of State and legal disciplines, [email protected], Russia, Novokuznetsk, Kuzbass Institute FSIN Russia
