CC BY
10DOI 10.47643/1815-1337_2023_10_79 УДК 34
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ НА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ Legal regulation of land relations at the municipal level
КОРОЛЕВ Роман Владимирович,
преподаватель кафедры теории и истории государства и права Санкт-Петербургского университета ГПС МЧС России. 196105, Россия, г. Санкт-Петербург, Московский пр-т., 149. E-mail: roman-korolev21@mail.ru;
KOROLEV Roman Vladimirovich,
Lecturer of the Department of Theory and History of State and Law St. Petersburg University of the Ministry of Emergency Situations of Russia. 196105, Russia, St. Petersburg, Moskovsky Ave., 149. E-mail: roman-korolev21@mail.ru
Краткая аннотация: В представленном исследовании рассматриваются особенности правового регулирования земельных отношений на муниципальном уровне.
Abstract: The presented study examines the features of the legal regulation of land relations at the municipal level.
Ключевые слова: земельные правоотношения, генеральный план, муниципальное образование, земельные отношения, земля. Keywords: land legal relations, the general plan, the municipality, land.
Для цитирования: Королев Р.В. Правовое регулирование земельных правоотношений на муниципальном уровне // Право и государство: теория и практика. 2023. № 10(226). С. 79-82. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_10_79.
For citation: Korolev R. V. Legal regulation of land relations at the municipal level // Law and state: theory and practice. 2023. No. 10(226). pp. 7982. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_10_79.
Статья поступила в редакцию: 17.07.2023
Согласно п. 141 Инструкции N 157н на счете 108 00 «Нефинансовые активы имущества казны» отражаются объекты имущества (нефинансовые активы), составляющие государственную (муниципальную) казну РФ, субъектов РФ и муниципальных образований. Согласно п. 144 Инструкции N 157н объекты нефинансовых активов, составляющих государственную (муниципальную) казну, делятся на недвижимые и движимые и учитываются соответственно на счетах 108 51 «Недвижимое имущество, составляющее казну» и 108 52 «Движимое имущество, составляющее казну».
К объектам недвижимости (недвижимого имущества) в соответствии с п. 1 ст. 130 ГК РФ относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно. Конкретные виды имущества, относящегося к недвижимому, приведены в п. 1 ст. 130 ГК РФ. Вместе с тем закрытого перечня недвижимого имущества или жестких критериев отнесения тех или иных объектов к нему законодательство не содержит. Из определения в п. 1 ст. 130 ГК РФ следует, что главный признак недвижимости - это прочная связь с землей, что является в определенной степени категорией оценочной. Потому её наличие для объектов, прямо не называемых недвижимостью в ГК РФ, может быть установлено только в каждом конкретном случае1.
Автомобильная дорога - это объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств и включающий в себя земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) и дорожные сооружения, являющиеся ее технологической частью, - защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог (п. 1 ст. 3 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах»).
Согласно Введению в Общероссийский классификатор ОК 013-2014 (СНС 2008), принятый и введенный в действие приказом Росстан-дарта от 12.12.2014 N 2018-ст, автомобильные дороги являются сооружениями, которые, в свою очередь, прочно связаны с землей. Таким образом, как правило, автомобильные дороги учитываются в составе недвижимого имущества.
Вместе с тем вопрос о том, может ли признаваться объектом недвижимого имущества автомобильная дорога, решается в каждом конкретном случае исходя из объективных технических характеристик, поскольку с точки зрения гражданского законодательства критерием, позволяющим отнести то или иное имущество к объекту недвижимости, является не название объекта, а характеристики, позволяющие отнести этот объект к вещи, прочно связанной с землей, то есть перемещение которой без несоразмерного ущерба ее назначению невозможно и которая может рассматриваться как отдельная вещь, имеющая самостоятельное хозяйственное назначение, а не часть другой вещи (ст. 130 ГК РФ, постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 16.12.2008 N 9626/08).
На уровне учреждения решение об отнесении объекта учета основных средств к недвижимому или движимому имуществу должно было быть принято и оформлено постоянно действующей комиссией по поступлению и выбытию активов учреждения (далее - Комиссия) в порядке,
1 Vinokurov, V. Administrative Offense Proceedings and Pre-Trial Dispute Resolution in the BRICS Countries / V. Vinokurov, V. Gavrilenko, V. Shenshin // BRICS Law Journal. -2022. - Vol. 9, No. 1. - P. 35-61. - DOI 10.21684/2412-2343-2022-9-1-35-61. - EDN LFJJYR.
предусмотренном п. 34 Инструкции N 157н, или в ином порядке, действовавшем на момент получения в собственность указанного имущества.
Следует отметить, что права на недвижимое имущество в соответствии с законодательством РФ подлежат государственной регистрации (п. 2 ст. 8.1, п. 1 ст. 131 ГК РФ), что должно подтверждаться выпиской из ЕГРН (ст. 28 Федерального закона от 13.07.2015 N 218-ФЗ). Таким образом, для обоснования имущества в качестве недвижимого должностными лицами учреждения может быть направлен соответствующий запрос в орган, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимость (территориальное подразделение Росреестра) для уточнения: подлежат ли такие объекты обязательной регистрации или нет.
Также необходимо отметить, что принятие к балансовому учету недвижимого имущества должно осуществляться на основании первичных учетных документов, включая и документы, подтверждающие государственную регистрацию права (п. 36 Инструкции N 157н, письма Минфина России от 06.08.2015 N 03-05-04-01/45434, от 14.07.2015 N 02-06-10/40377). Соответственно, указанные в вопросе автомобильные дороги не могут быть учтены на счете 108 51 «Недвижимое имущество, составляющее казну» до момента их государственной регистрации.
Автомобильные дороги, указанные в вопросе, являются гравийными. Существует судебная практика, согласно которой такие дороги к недвижимому имуществу не относятся. К примеру, в постановлении Второго арбитражного апелляционного суда от 08.10.2015 N 02АП-7311/15 суд признал, что автомобильная дорога общего пользования, построенная из грунта, относится к объектам транспортной инфрастуртуры, но не является сооружением, подлежащим постановке на кадастровый учет, поскольку не обладает качествами, присущими объекту недвижимости в смысле статьи 130 ГК РФ. Как указал суд, укладка подобного покрытия для проезда автомобилей не создает нового объекта недвижимости, но представляет собой улучшение полезных свойств земельного участка, на котором данные работы выполнены.
В письме Министерства экономического развития РФ от 30.04.2014 N Д23и-1518 также приводятся доводы о том, что дорожные покрытия из гравия и щебня устраиваются путем россыпи данных материалов непосредственно на земляное полотно, что исключает их прочную связь с землей, поскольку при переносе этих материалов качества, необходимые для их дальнейшего использования, сохраняются.
Вместе с тем существует и противоположная практика. Так, согласно Постановлению Третьего арбитражного апелляционного суда от 23.01.2018 N 03АП-6371/17, наличие дорожного полотна в виде гравийного покрытия не является улучшением свойств земельных участков, и такие автомобильные дороги могут являться объектами недвижимости.
Таким образом, указанные в вопросе автомобильные дороги могут являться: недвижимым имуществом; движимым имуществом; улучшением полезных свойств земельных участков, на которых они находятся.
Конкретный порядок учета автомобильных дорог определяется должностными лицами учреждения с учетом характеристик самих автомобильных дорог и норм действующего законодательства. В случае, если данные автомобильные дороги являются недвижимым имуществом, они должны быть должным образом зарегистрированы и приняты к балансовому учету. Если профильной комиссией учреждения в свое время было принято и оформлено аргументированное решение об отнесении «автомобильных дорог» к движимому имуществу с учетом технических характеристик дорог, назначения и обстоятельств их создания, то учет таких объектов имущества на счете 108 52 000 «Движимое имущество, составляющее казну» вполне обоснован.
Таким образом, гравийные автомобильные дороги в бюджетном учете учреждения могут быть отнесены как к недвижимому, так и к движимому имуществу, исходя из технических характеристик объектов и их хозяйственного назначения1.
Если профильной комиссией учреждения было принято аргументированное решение об отнесении «автомобильных дорог с гравийным покрытием» к движимому имуществу, то учет таких объектов на счете 108 52 «Движимое имущество, составляющее казну» вполне обосно-
ван2.
Решением Омского городского Совета от 30.09.2020 N 255 «О внесении изменений в Решение Омского городского Совета от 25.07.2007 N 43 «Об утверждении Генерального плана муниципального образования городской округ город Омск Омской области» утверждено Положение о территориальном планировании муниципального образования городской округ город Омск Омской области, который содержит сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения городского округа, их основные характеристики, их местоположение, а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов, параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения. Генеральный план муниципального образования городской округ город Омск Омской области подготовлен с целью научного обоснования и формирования решений, направленных на обеспечение комплексного социально-экономического и пространственного развития территории городского округа на период до 2040 года, создания комфортных условий для проживания населения, улучшения инвестиционного климата и формирования предпринимательской среды3.
Утверждены сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения городского округа, их основные характеристики, их местоположение, параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов.
Постановлением Правительства Нижегородской области от 20.10.2020 N 864 «Об утверждении генерального плана сельского поселе-
1 Колесник, А. А. Концептуальные основы обеспечения безопасности Союзного государства: состояние и пути совершенствования / А. А. Колесник // Право. Безопасность. Чрезвычайные ситуации. - 2022. - № 2(55). - С. 42-51. - ЕЭЫ PEGZWE.
2 http://www.garant.rU/consult/budget/1410810/#к22бХе]8ХБ81
3 Литвинов, Н. П. Проблемы соблюдения основных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации в области экономической деятельности в условиях чрезвычайной ситуации / Н. П. Литвинов // Право. Безопасность. Чрезвычайные ситуации. - 2022. - № 4(57). - С. 19-25. - ЕЭЫ УКОУОО.
ния Большеболдинский сельсовет Большеболдинского муниципального района Нижегородской области» Генеральный план утвержден в следующем составе: Положение о территориальном планировании сельского поселения; карта границ населенных пунктов сельского поселения; карта функциональных зон сельского поселения; карта планируемого размещения объектов сельского поселения; карты развития объектов транспортной, социально-бытовой и культурной инфраструктуры сельского поселения; карты развития объектов и сетей инженерно-технического обеспечения сельского поселения1.
Определены этапы реализации генерального плана: первая очередь - до 2026 года; расчетный срок - до 2038 года.
В вышеназванном Положении приведены сведения, в частности: об объектах местного значения (объектах инженерной и транспортной инфраструктуры, производственных объектах, образовательных учреждениях, спортивных и физкультурно-оздоровительных сооружениях, предприятиях бытового и коммунального обслуживания), планируемых к размещению на территории сельского поселения; об объектах федерального, регионального и местного значения, планируемых к размещению в функциональных зонах сельского поселения.
Законом Свердловской области от 19.03.2021 N 19-ОЗ «О регулировании отдельных отношений в сфере комплексного развития территорий в Свердловской области» установлены полномочия органов государственной власти Свердловской области и органов местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, в сфере комплексного развития территорий.
Определено, что собственники жилых помещений в многоквартирных домах, отвечающих критериям, которым должны соответствовать не признанные аварийными и подлежащими сносу или реконструкции многоквартирные дома, устанавливаемым Правительством Свердловской области, и включенных в границы подлежащей комплексному развитию территории жилой застройки, по письменному заявлению приобретают за доплату жилые помещения большей площади и (или) жилые помещения, имеющие большее количество комнат, чем предоставляемые им жилые помещения, в порядке, установленном Правительством Свердловской области, в том числе за счет средств материнского (семейного) капитала, жилищных субсидий и социальных выплат, право на получение которых подтверждается также государственными жилищными сертификатами, и иных не запрещенных федеральным законодательством источников.
Гражданам, нуждающимся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма (в том числе гражданам, принятым на учет до 1 марта 2005 года в целях последующего предоставления им жилых помещений по договорам социального найма), и имеющим в собственности или в пользовании на условиях социального найма жилые помещения в многоквартирном доме, включенном в границы территории, в отношении которой принято решение о комплексном развитии территории жилой застройки, жилищные условия улучшаются путем предоставления жилых помещений по норме предоставления площади жилого помещения по договору социального найма на одного человека, установленной Правительством Свердловской области, во внеочередном порядке.
Взамен освобождаемой собственником или нанимателем по договору социального найма комнаты (комнат) в коммунальной квартире, являющейся таковой на 1 января 2021 года, во включенном в решение о комплексном развитии территории жилой застройки многоквартирном доме ему предоставляется в собственность или по договору социального найма отдельная квартира.
В случае если освобождаемая комната (комнаты) в коммунальной квартире находится в общей собственности двух или более лиц, отдельная квартира в соответствии с федеральным законом предоставляется всем таким лицам в общую собственность.
Обращаясь к судебной практике, отметим, что муниципалитет обязан сформировать участок под МКД по обращению собственника в разумный срок.
Так, Верховный Суд РФ признал незаконным отказ органа МСУ в формировании земельного участка под МКД по причине того, что муниципалитет не выделил денег на разработку проекта межевания в районе данного МКД2.
Ранее собственник квартиры в этом доме обратился с соответствующим заявлением в администрацию города. Управление градостроительства и архитектуры ответило - мол, местным бюджетом предусмотрены бюджетные ассигнования на выполнение работ по подготовке документации по планировке территории для ряда улиц города. Но ваша улица, к сожалению, в их число не входит, а разработка проектной документации на территорию в районе вашего МКД в части разработки проекта межевания в указанный период не планируется.
Неравнодушный житель обратился в суд и потребовал признать отказ в формировании земельного участка незаконным и возложить на муниципалитет обязанность произвести спорное формирование.
Однако и районный, и областной суды, и Девятый КСОЮ в иске отказали:
Управление градостроительства и архитектуры исполняет свои обязанности на основании бюджетных ассигнований,
значит, при указанных обстоятельствах отказ в проведении работ по подготовке документации по планировке территории в целях образования испрашиваемого земельного участка не может рассматриваться как неправомерное бездействие органа публичной власти.
ВС РФ отменил все судебные постановления по делу, отметив следующее: в силу ч. 13 ст. 39.20 Земельного кодекса особенности приобретения прав на земельный участок под МКД устанавливаются федеральными законами, а в силу ч. 2, ч. 3 и ч. 5 ст. 16 Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации« процесс формирования земельного участка и проведения его кадастрового учёта является завершающей стадией перехода в общую долевую собственность собственников помещений в МКД земельного участка, на котором расположен этот дом;
1 Трофимов, В. В. Функция антикоррупционной экспертизы законопроектов в деятельностной структуре законотворчества(постановка вопроса в контексте решения задачи усиления национальной безопасности) / В. В. Трофимов, Ю. В. Горюшина // Право. Безопасность. Чрезвычайные ситуации. - 2022. - № 1 (54). - С. 29-39. - ЕЭЫ СиРВиЕ.
2 Определение Верховного Суда РФ от 30 сентября 2020 г. № 56-КАД20-1-К9
следовательно, в случае обращения собственника помещения в МКД в уполномоченный орган с заявлением о формировании земельного участка, на котором расположен этот дом, формирование и проведение кадастрового учёта земельных участков осуществляются в разумный срок самими органами публичной власти, на которые возложена соответствующая функция;
отказывая заявителю, суды не учли, что он неоднократно обращался в уполномоченный орган с заявлением о формировании земельного участка, необходимого для дальнейшей эксплуатации МКД, в котором он проживает; его заявление (еще от 2017 г.) включено в Перечень обращений о формировании земельных участков под МКД для подготовки документации по планировке территории; однако, судя из отзыва муниципалитета, работы по формированию земельных участков в спорном районе с 2017 по 2019 год не планировались, не планируются эти работы и в ближайшей перспективе (2020, 2021 и 2022 годы),
следовательно, административный истец фактически лишён права сформировать испрашиваемый земельный участок в предполагаемый федеральным законодателем разумный срок; а значит, отказ в формировании участка незаконен1.
Таким образом, в представленном исследовании рассмотрены некоторые особенности правового регулирования земельных отношений на муниципальном уровне.
Библиография:
1. Vinokurov, V. Administrative Offense Proceedings and Pre-Trial Dispute Resolution in the BRICS Countries / V. Vinokurov, V. Gavrilenko, V. Shenshin // BRICS Law Journal. - 2022. - Vol. 9, No. 1. - P. 35-61. - DOI 10.21684/2412-2343-2022-9-1-35-61. - EDN LFJJYR.
2. Колесник, А. А. Концептуальные основы обеспечения безопасности Союзного государства: состояние и пути совершенствования / А. А. Колесник // Право. Безопасность. Чрезвычайные ситуации. - 2022. - № 2(55). - С. 42-51. - EDN PEGZWE.
3. Литвинов, Н. П. Проблемы соблюдения основных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации в области экономической деятельности в условиях чрезвычайной ситуации / Н. П. Литвинов // Право. Безопасность. Чрезвычайные ситуации. - 2022. - № 4(57). - С. 19-25. - EDN UKQVCQ.
4. Трофимов, В. В. Функция антикоррупционной экспертизы законопроектов в деятельностной структуре законотворчества(постановка вопроса в контексте решения задачи усиления национальной безопасности) / В. В. Трофимов, Ю. В. Горюшина // Право. Безопасность. Чрезвычайные ситуации. - 2022. - № 1 (54). -С. 29-39. - EDN CURBUE.
5. Шеншин, В. М. Обеспечение экологической безопасности Российской Федерации как элемент национальной безопасности / В. М. Шеншин, С. Ю. Коряго // Право. Безопасность. Чрезвычайные ситуации. - 2021. - № 2(51). - С. 33-37. - ED№ OWQZGY
6. Шеншин, В. М. Отражение экологической преступности в статистике / В. М. Шеншин // Вопросы статистики. - 2017. - № 11. - С. 81-87. - EDN
YMOYDN
7. Шеншин, В. М. Социальный запрос общества как неологизм уголовно-экологической политики / В. М. Шеншин // Актуальные проблемы российского права. - 2018. - № 10(95). - С. 236-244. - DOI 10.17803/1994-1471.2018.95.10.236-244. - EDN YOICCL.
8. Шеншин, В. М. Теоретические подходы и проблемы разграничения экологических правонарушений / В. М. Шеншин ; Санкт-Петербургский военный институт войск национальной гвардии. - Белгород : Общество с ограниченной ответственностью Эпицентр, 2017. - 156 с. - ISBN 978-5-9500376-9-6. - eDn XMNIVV.
References:
1. Vinokurov, V. Administrative Offense Proceedings and Pre-Trial Dispute Resolution in the BRICS Countries / V. Vinokurov, V. Gavrilenko, V. Shenshin // BRICS Law Journal. - 2022. - Vol. 9, No. 1. - P. 35-61. - DOI 10.21684/2412-2343-2022-9-1-35-61. - EDN LFJJYR.
2. Kolesnik, A. A. Conceptual foundations of ensuring the security of the Union State: state and ways of improvement / A. A. Kolesnik // Pravo. Safety. Emergency situations. - 2022. - № 2(55). - Pp. 42-51. - EDN PEGZWE.
3. Litvinov, N. P. Problems of observance of fundamental human and civil rights and freedoms in the Russian Federation in the field of economic activity in an emergency situation / N. P. Litvinov // Law. Safety. Emergency situations. - 2022. - № 4(57). - Pp. 19-25. - EDN UKQVCQ.
4. Trofimov, V. V. The function of anti-corruption expertise of draft laws in the activity structure of lawmaking (posing the question in the context of solving the problem of strengthening national security) / V. V. Trofimov, Yu. V. Goryushina // Pravo. Safety. Emergency situations. - 2022. - № 1 (54). - PP. 29-39. - EDN CURBUE.
5. Shenshin, V. M. Ensuring environmental safety of the Russian Federation as an element of national security / V. M. Shenshin, S. Y. Koryago // Pravo. Safety. Emergency situations. - 2021. - № 2(51). - Pp. 33-37. - ED no. OWQZGY
6. Shenshin, V. M. Reflection of environmental crime in statistics / V. M. Shenshin // Questions of statistics. - 2017. - No. 11. - PP. 81-87. - EDN YMOYDN
7. Shenshin, V. M. Social request of society as a neologism of criminal and environmental policy / V. M. Shenshin // Actual problems of Russian law. - 2018. - № 10(95). - Pp. 236-244. - DOI 10.17803/1994-1471.2018.95.10.236-244. - EDN YOICCL.
8. Shenshin, V. M. Theoretical approaches and problems of differentiation of environmental offenses / V. M. Shenshin ; St. Petersburg Military Institute of National Guard Troops. - Belgorod : Epicenter Limited Liability Company, 2017. - 156 p. - ISBN 978-5-9500376-9-6. - EDN XMNIVV.
1 http://www.garant.rU/news/1419533/#ixzz6cfrTrg14; Шеншин, В. М. Обеспечение экологической безопасности Российской Федерации как элемент национальной безопасности / В. М. Шеншин, С. Ю. Коряго // Право. Безопасность. Чрезвычайные ситуации. - 2021. - № 2(51). - С. 33-37. - ED№ OWQZGY; Шеншин, В. М. Отражение экологической преступности в статистике / В. М. Шеншин // Вопросы статистики. - 2017. - № 11. - С. 81-87. - EDN YMOYDN; Шеншин, В. М. Социальный запрос общества как неологизм уголовно-экологической политики / В. М. Шеншин // Актуальные проблемы российского права. - 2018. - № 10(95). - С. 236-244. - DOI 10.17803/19941471.2018.95.10.236-244. - EDN YOICCL; Шеншин, В. М. Теоретические подходы и проблемы разграничения экологических правонарушений : / В. М. Шеншин ; Санкт-Петербургский военный институт войск национальной гвардии. - Белгород : Общество с ограниченной ответственностью Эпицентр, 2017. - 156 с. - ISBN 978-5-95003769-6. - EDN XMNIVV.
