Правовое регулирование земель сельскохозяйственного назначения Ставропольского края Текст научной статьи по специальности «Социальная и экономическая география»

110

жквар™лнй^...-.

Др Ставрополья

научно-практическии журнал

УДК 349.6.332

Письменная Е. В., Перепелкина А. А., Ковалева А. А., Перов А. Ю., Одинцов С. В.

Pismennaya E. V., Perepelkina A. A., Kovaleva A. A., Perov A. Yu., Odintsov S. V.

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ СТАВРОПОЛЬСКОГО КРАЯ

LEGAL REGULATION OF AGRICULTURAL LANDS OF STAVROPOL REGION

Рассматриваются нормативные документы различных уровней, выявляются противоречия, решение которых требует неотложного урегулирования различных отраслей права и регламентирования градостроительной и землеустроительной деятельности.

Ключевые слова: управление земельными ресурсами, рациональное использование и охрана земель, устойчивое развитие аграрного землепользования.

The regulatory documents, laws and target programs of different levels are discussed, the contradictions are shown up. Their solution requires urgent urgent adjustment of various branches of the law and regulation of town-planning and land surveying.

Keywords: management of land resources, rational use and protection of land, sustainable development of agriculial land.

Письменная Елена Вячеславовна -

кандидат географических наук,

доцент кафедры землеустройства и кадастра

Ставропольский государственный

аграрный университет

Тел.: 8-918-775-60-70

E-mail: vitko2004@mail.ru

Перепелкина Анастасия Александровна -

аспирант, ассистент кафедры землеустройства и кадастра

Ставропольский государственный аграрный университет Тел.: 8-918-758-39-08 E-mail: ada_hell@mail.ru

Ковалева Алеся Александровна -

аспирант, ассистент кафедры землеустройства и кадастра

Ставропольский государственный аграрный университет Тел.: 8-918-797-82-01 E-mail: alesya-25.12.88@mail.ru

Перов Александр Юрьевич -

аспирант, ассистент кафедры землеустройства и кадастра

Ставропольский государственный аграрный университет Тел.: 8-918-792-55-54 E-mail: sgaukadastr26@mail.ru

Одинцов Станислав Владимирович -

кандидат географических наук,

старший преподаватель кафедры землеустройс

и кадастра

Ставропольский государственный аграрный университет Тел.: 8-928-955-73-26 E-mail: sgaukadastr26@mail.ru

Pismennaya Elena Vyacheslavovna -

PhD in Geography,

Docent of Department of Land Management and Cadastre Stavropol State Agrarian University Tel.: 8-918-775-60-70 E-mail: vitko2004@mail.ru

Perepelkina Anastasiya Alexandrovna -

Ph.D. student, assistant of Department of Land Management and Cadastre

Stavropol State Agrarian University Tel.: 8-918-758-39-08 E-mail: ada_hell@mail.ru

Kovaleva Alesya Alexandrovna -

Ph.D. student, assistant of Department of Land Management and Cadastre

Stavropol State Agrarian University

Tel.: 8-918-797-82-01

E-mail: alesya-25.12.88@mail.ru

Perov Alexander Yurevich -

Ph.D. student, assistant of Department of Land Management and Cadastre

Stavropol State Agrarian University Tel.: 8-918-792-55-54 E-mail: sgaukadastr26@mail.ru

Odintsov Stanislav Vladimirovich -

PhD in Geography,

Senior Lecturer of Department of Department of Land Management and Cadastre

Stavropol State Agrarian University

Tel.: 8-928-955-73-26

E-mail: sgaukadastr26@mail.ru

Планирование использования земель и их охраны в системе управления земельными ресурсами является важнейшей функцией Ставропольского края,

определяющей перспективы развития рационального землепользования. Поэтому органы государственной власти края обязаны осуществлять планирование исполь-

Вестник АПК

Ставрополья

-----№ 1(9), 2013 =

зования земель сельскохозяйственного и несельскохозяйственного назначения и их охраны в целях обеспечения устойчивости развития региона. Поэтому на всех уровнях власти важно увязать комплекс социальноэкономических, организационных и природных условий с тем, чтобы при организации территории были полностью решены возникшие задачи, выполнены поставленные цели и соблюдены требования оптимизации природной среды [1].

К основным государственным правовым актам по формированию и управлению земель сельскохозяйственного назначения относятся Земельный и Градостроительный кодексы РФ, а также федеральные законы, такие как «О развитии сельского хозяйства», «Об обеспечении плодородия земель сельскохозяйственного назначения посредством государственного регулирования », «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», «О переводе земельных участков или земель из одной категории в другую», «Об охране окружающей среды» и др.

В соответствии с Федеральный закон от 18.06.2001 № 78-ФЗ «О землеустройстве» планирование и организация рационального использования земель и их охраны проводятся в целях совершенствования распределения земель в соответствии с перспективами развития экономики, улучшения организации территорий и определения иных направлений рационального использования земель и их охраны. Планирование рационального использования сельскохозяйственных земель и их охраны осуществляется в порядке, установленном федеральным законодательством и законодательством края о землеустройстве (ст. 68 Земельного кодекса РФ от 25.10.2001 № 136-ФЗ). Вместе с планированием разрабатываются и утверждаются программы (например, «Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006-2010 годы и на период до 2012 года»), которые в настоящее время выполняют функции схем землеустройства.

Земельным кодексом РФ установлен приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства сельскохозяйственного производства. По определению ст. 77 Земельного кодекса РФ земли сельскохозяйственного назначения - земли за границами населенного пункта, предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей. Приоритет в составе земель сельскохозяйственного назначения, безусловно, имеют сельскохозяйственные угодья, которые подлежат особой охране. Правовая охрана сельхозугодий имеет два основных аспекта: количественный и качественный. В целях сохранения качества сельскохозяйственных земель принят Федеральный закон от 16.07.1998 № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия зе-

Наукиоземле

мель сельскохозяйственного назначения». Количественный аспект ставит цель сохранения ценных угодий в сельскохозяйственном производстве, минимизацию их изъятия для предоставления в несельскохозяйственных целях (в ст. 79 Земельного кодекса РФ). В частности, закреплено право регионов, располагающих особо ценными продуктивными сельскохозяйственными угодьями кадастровая стоимость которых существенно превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу), принять меры по их сохранению (включить эти угодья в перечень земель, использование которых для других целей не допускается) [2, 3].

Кодекс предусматривает создание государственного земельного кадастра, который включает проведение мониторинга, открытого для всех субъектов хозяйственной деятельности. Положением об осуществлении государственного мониторинга земель, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 28.11.2002 № 846 «Об утверждении Положения об осуществлении государственного мониторинга земель», установлен порядок осуществления государственного мониторинга земель. Положением о государственном земельном контроле, утвержденным постановлениями Правительства РФ от 21.04.2010 № 268 «О внесении изменений и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации по вопросам государственного контроля (надзора)» и от 11.04.2011 № 267 «О внесении изменений в Положение о государственном земельном контроле», установлен порядок осуществления государственного земельного контроля за соблюдением земельного законодательства, требований по охране и использованию земель.

Так, региональный мониторинг осуществляется в целях наблюдения за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменений ее состояния под воздействием природных и антропогенных факторов, обеспечения потребностей Ставропольского края, юридических и физических лиц в достоверной информации, необходимой для предотвращения и (или) уменьшения неблагоприятных последствий таких изменений (ст. 1 закона Ставропольского края «Об экологическом мониторинге»). В соответствии с Методическими указаниями по проведению комплексного мониторинга плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения (2003 г.) и ст. 5 закона Ставропольского края № 31-кз определены полномочия правительства Ставропольского края в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения. В настоящее время на территории Ставропольского края работы по государственному мониторингу земель (за исключением земель сельскохозяйственного назначения) не проводятся.

Федеральным законом от 18.06.2001 № 78-ФЗ «О землеустройстве» устанавливаются пра-

112

Др Ставрополья

научно-практическии журнал

вовые основы проведения землеустройства в целях обеспечения рационального использования земель и их охраны, создания благоприятной окружающей среды и улучшения ландшафтов, а также предусматриваются пути по проведению мероприятий. Правительство субъекта РФ (или уполномоченный им орган) принимает решение о проведении землеустройства на землях, находящихся в собственности региона, в случаях перераспределения используемых земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства; а также выявления нарушенных земель, подверженных водной и ветровой эрозии и другим негативным воздействиям, и проведения мероприятий по восстановлению и консервации земель и т. д. Землеустроительные мероприятия, проводимые по решению правительства Ставропольского края (уполномоченного им органа или органов местного самоуправления), оплачиваются за счет средств соответствующих бюджетов (ст. 8 закона Ставропольского края от 22.06.2005 № 32-кз «О внесении изменений в закон Ставропольского края «Об управлении и распоряжении землями в Ставропольском крае») [4].

Существенными недостатками современной системы земельных отношений России и субъектов Северо-Кавказского федерального округа (в том числе Ставропольского края) являются отсутствие полной и четко сформулированной нормативной правовой базы в сфере планирования, рационального использования и охраны земель, в области управления земельными ресурсами и контроля использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения, неудовлетворительное нормативное правовое обеспечение землеустройства земель сельскохозяйственного назначения. Как правило, действующие законодательные акты и их нормы не находят правоприменительной практики и полной реализации. Многие основные положения либо не имеют реализации, либо имеют отсылочные нормы к другим федеральным законам или законам регионального уровня. Изменения и дополнения, вносимые в земельное законодательство, носят процедурный характер (порядок установления границ земельных участков, их регистрации, предоставления и изъятия земель) [5].

Полномочия Российской Федерации, установленные Федеральным законом № 78-ФЗ относительно организации использования и охраны сельскохозяйственных земель, и субъектов РФ не выполняются. Например, не приняты конкретные меры по разработке и реализации Генеральной схемы землеустройства территории Российской Федерации, региональных схем и программ по использованию и охране земель различного уровня; координация работ по землеустройству в стране не возложена на единый федеральный орган исполнительной власти; отсутствует контроль за проведением землеустройства; по видам землеустроительных работ не разработаны отве-

чающие современным требованиям и техническим условиям стандарты, регламенты, нормы и правила и др. Это приводит к тому, что организация сельскохозяйственного производства на Ставрополье оценивается как нерациональная, ведущая к потере ценных угодий, снижению потенциального и эффективного плодородия почвы. В 2009-2010 гг. путем перераспределения площадей земли сельскохозяйственного назначения уменьшились на 0,4 тыс. га. В составе сельскохозяйственных угодий произошло перераспределение, при котором площадь пашни увеличилась на 0,9 тыс. га, площади залежи, многолетних насаждений и пастбищ уменьшились соответственно на 0,1;

0,5 и 0,7 тыс. га. Чрезмерное сельскохозяйственное освоение территории края (85,5 %) привело к деградации сельскохозяйственных угодий: 12,3 % - эродированные территории, 13,5 % - дефлированные. Сумма ущерба от проявления эрозионных процессов по краю за 2009/10 сельскохозяйственный год составила 1388026,57 тыс. руб. Современное состояние плодородия почв Ставрополья характеризуется как достаточно сложное [4].

С принятием Федерального закона «О землеустройстве» и подзаконных актов в его развитие не улучшилось положение обеспечения земельных преобразований. Необходимо отметить, что Федеральным законом РФ от 13.05.2008 № 66-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» значительная часть положений Федерального закона «О землеустройстве» вообще исключена, в т. ч. требования об обязательном проведении землеустройства при определении границ частей объектов землеустройства, ограниченных в использовании. Проведение землеустройства в соответствии с решениями федеральных органов государственной власти на территории Ставропольского края в последние годы не осуществлялось. Ошибочной является замена работ по планированию использования и охраны земель России только проведением работ по градостроительной деятельности, что усугубляет ведомственный характер (особенно в части установления функциональных зон). Кроме того, в Градостроительном и Земельном кодексах имеются разночтения в определении правового режима земельных участков сельскохозяйственного назначения. Поэтому закон «О землеустройстве» необходимо дополнить положениями об отношениях территориального планирования территорий, проводимого в порядке градостроительной деятельности, и планирования рационального использования земельных ресурсов сельскохозяйственного назначения и их охраны, выполняемых в порядке землеустройства.

Вестник АПК

Ставрополья

-----№ 1(9), 2013 =

Документы территориального планирования, устанавливаемые Градостроительным кодексом РФ, в отличие от землеустроительной документации по планированию использования земель и их охраны, рассматривают территорию лишь в качестве объекта градостроительной деятельности, что на практике приводит к неоправданной застройке земель сельскохозяйственного назначения. Кроме того, Кодекс не предусматривает разработки комплексных документов территориального планирования. Различные виды документов территориального планирования, относящиеся к разным уровням управления, не соотносятся между собой ни по названию, ни по содержанию [1].

Для научно обоснованного решения всех вопросов территориального планирования необходима корректировка градостроительного и существующего земельного законодательства, определяющего основные положения планирования рационального использования земель и их охраны, где оценочно-прогнозные проработки могут станут важным научным обоснованием для территориального планирования сельскохозяйст венного производства.

Мировая практика свидетельствует о том, что в большинстве стран мира уделяется особое внимание вопросам сохранения сельскохозяйственных земель. Сокращение их площади защищено законодательными нормами и определенными действиями органов исполнительной власти. Земельные участки продуктивных земель зафиксированы в национальных реестрах, их изъятие для несельскохозяйственных нужд запрещено и (или) ограничено строгими процедурами. Эти страны проводят жесткую политику в отношении сохранения пашни и интенсивного ее использования.

В связи с хозяйственной нагрузкой на землю и требованием устойчивого развития агроландшафтов Ставропольского края должны стать приоритетными экологические регламенты в землепользовании и сохранении продуктивных земель. Со временем должны быть изменены экономические, экологические и социальные регламенты, в пределах которых реализуется свобода хозяйственной деятельности субъекта землепользования и усилен государственный и общественный контроль за их соблюдением.

Наукиоземл£

Поэтому первоочередными организационными мерами являются [4, 6]:

- разработка концепции системы охраны земель сельскохозяйственного назначения;

- разработка федеральных, региональных и местных схем использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения;

- разработка федеральных, региональных и местных долгосрочных целевых программ охраны земель, включающих в себя мероприятия по предотвращению деградации почв, восстановлению почв и земельных угодий с перечнем обязательных мероприятий по охране земель;

- упорядочение земельного и градостроительного законодательства в части уточнения положений по территориальному и землеустроительному планированию использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения, с ликвидацией имеющихся в законодательстве разночтений, противоречий и дублирования;

- составление проектов землеустройства, в т. ч. по установлению охранных зон и границ участков на землях сельскохозяйственного назначения, на территории которых устанавливается особый режим использования земель или оборот которых ограничен;

- мониторинг состояния земельного фонда Российской Федерации и субъектов РФ с целью своевременного выявления негативных процессов и принятия мер по их предотвращению и ликвидации;

- ежегодная подготовка информации (докладов) о состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения.

Таким образом, планирование и охрана земель сельскохозяйственного назначения и организация рационального использования должны быть направлены на определение краткосрочной и долгосрочной перспективы их использования (без подмены генеральных схем целевыми программами), разработку обязательных мероприятий по охране сельскохозяйственных угодий с учетом хозяйственной деятельности, природных и других условий, а также на определение иных направлений.

Литература

1. Волкова С. Н. Состояние и основные направления развития землеустройства в Российской Федерации : монография. М. : Государственный университет по землеустройству, 2006.

2. Подколзин А. И., Есаулко А. Н., Под-колзин О. А. и др. Региональная система совершенствования управления земельными ресурсами посредством паспортизации почв // Вестник АПК Ставрополья. 2011. № 1. С. 15-18.

3. Кипа Л. В., Татаринцева А.А., Марко-

References

1. Volkova S. N. Condition and main trends of development of land land management in Russia: monography. M. : State Institute of land management, 2006.

2. Podkolzin A. I., Esaulko A. N., Podkolzin O. A. et al. Regional system of improving land management through certification of soil // Agricultural Bulletin of Stavropol Region. 2011. № 1. P. 15-18.

3. Kipa L. V., Tatarintseva A. A., Markova M. M. The effectiveness of state control over land use and protection as an instrument of legal

Ежеквартальный

научно-практический

журнал

еегник АПК

Ставрополья

ва М. М. Эффективность государственного контроля за использованием и охраной земель как инструмент правового регулирования в ставропольском крае // Вестник АПК Ставрополья. 2012. Т. 7. № 3. С. 115118.

4. Письменная Е. В. Формирование устойчивых агроландшафтов: теория и практика (на примере Северного Кавказа). Берлин : LAP LAMBERT Academic Publishing GmbH, 2012.

5. Подколзин О. А., Лошаков А. В., Письменная Е. В и др. Территориальное планирование и прогнозирование. Ставрополь, 2010. 96 с.

6. Подколзин О. А., Лошаков А. В., Письменная Е. В. и др. Современные проблемы землеустройства, земельного кадастра, мониторинга земель. Ставрополь, 2011. 68 с.

regulation in Stavropol region // Agricultural Bulletin of Stavropol Region. 2012. V. 7. № 3(7). P 115-118.

4. Pismennaja E. V. Formation of sustainable agrolandscapes: theory and practice (on the example of the North Caucasus) : monography. Berlin, 2012.

5. Podkolzin O. A., Loshakov A. V., Pismennaya E. V. et al. Spatial planning and forecasting. Stavropol, 2010. 96 p.

6. Podkolzin O. A., Loshakov A. V., Pismennaya E. V. et al. Modern problems of land use, land registry, land monitoring. Stavropol, 2010. 68 p.