CC BY
4Ежеквартальный
научно-практический
журнал
УДК 349.42:502.131.1
Письменная Е. В., Лошаков А. В.
Pismennayo E. V., Loshakov A. V.
ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ОРГАНИЗАЦИИ УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ АГРАРНЫХ ТЕРРИТОРИЙ СТАВРОПОЛЬСКОГО КРАЯ
LEGAL ASPECTS OF THE ORGANIZATION OF THE SUSTAINABLE DEVELOPMENT OF STAVROPOL AGRARIAN TERRITORIES
Рассматриваются правовые вопросы планирования и организации рационального использования и охраны сельскохозяйственных угодий на территории Ставропольского края.
Ключевые слова: землеустройство, мониторинг, земельный кадастр.
In article are considered the legal questions of planning and the organization of rational use and protection of lands of agricultural purpose in Stavropol territory.
Key words: land management, monitoring, land registry.
Письменная Елена Вячеславовна -
кандидат географических наук, доцент Ставропольский государственный аграрный университет Тел.: (8652) 71-72-40 E-mail:sgaukadastr26@mail.ru
Лошаков Александр Викторович -
кандидат сельскохозяйственных наук, доцент Ставропольский государственный аграрный университет Тел.: (8652) 71-72-40 E-mail: sgaukadastr26@mail.ru
Pismennaya Elena Vyacheslavovna-
candidate of geographic sciences, docent
Stavropol State
Agrarian University
Теl.: (8652) 71-72-40
E-mail:sgaukadastr26@mail.ru
Loshakov Alexander Victorovich -
candidate of an agricultural sciences, docent
Stavropol State
Agrarian University
Теl.: (8652) 71-72-40
E-mail:sgaukadastr26@mail.ru
Формирование устойчивого развития сельских территорий становится основной государственной задачей в целях успешного решения проблемы продовольственной безопасности России и эффективного взаимодействия на международном торговом рынке. Практическая реализация устойчивого природопользования аграрных территорий решается через административно-управленческие и нормативно-правовые механизмы, последние, к сожалению, постоянно подвергаются существенной корректировке.
Планирование использования земель, их охраны в системе управления земельным фондом является важнейшей функцией правительства Ставропольского края, определяющей перспективы развития рационального землепользования. В соответствии с законодательством органы государственной власти края обязаны осуществлять планирование использования земельного фонда и охраны земель сельскохозяйственного назначения в целях обеспечения устойчивости развития региона [1]. К основным государственным правовым актам по формированию и управлению земель сельскохозяйственного назначения относятся Земельный и Градостроительный кодексы РФ, федеральные законы.
В соответствии с Федеральным законом от 18.06.2001 № 78-ФЗ «О землеустройстве» планирование, управление и организация рационального использования земель, а также их охраны проводятся в целях оптимизации распределения в соответствии с перспективами развития сельскохозяйственных отраслей, совершенствования организации территорий и определения новых направлений рационального использования земель. Планирование рационального использования сельскохозяйственных земель и их охраны осуществляется в порядке, установленном федеральным законодательством и законодательством края о землеустройстве (ст. 68 Земельного кодекса РФ от 25.10.2001 № 136-Ф3). Вместе с планированием разрабатываются и утверждаются программы (например, «Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006-2010 годы и на период до 2012 года»), которые в настоящее время «выполняют» функции схем землеустройства.
Земельным кодексом РФ определены основные приоритетные направления охраны земли как основного компонента окружающей природной среды и средства сельскохозяйствен-
в
:№ 4(12), 2013:
Науки о земле
195
ного производства. По определению ст. 77 Земельного кодекса РФ земли сельскохозяйственного назначения - земли за границами поселений, предоставленные для нужд сельскохозяйственного производства, а также земель, предназначенных для этих целей. Приоритет в структуре земель сельскохозяйственного назначения имеют сельскохозяйственные угодья, которые подлежат государственной охране. Правовая охрана сельскохозяйственных угодий имеет два направления: количественный и качественный. Для сохранения качества сельскохозяйственных угодий принят Федеральный закон от 16.07.1998 № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения». Количественный аспект ставит цель сохранения ценных угодий в сельскохозяйственном производстве, минимизацию их изъятия для предоставления в несельскохозяйственных целях (в ст. 79 Земельного кодекса РФ). Например, определено и закреплено право регионов, имеющих особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья, кадастровая стоимость которых значительно превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному образованию (или городскому округу), определить мероприятия по их сохранению (включить эти сельскохозяйственные угодья в перечень земель, использование которых для других целей не допускается).
Кодекс предусматривает проведение государственного мониторинга, создание и ведение земельного кадастра, открытого для всех субъектов РФ хозяйственной деятельности. Положением о проведении государственного мониторинга земель, утвержденным постановлением правительства РФ от 28.11.2002 № 846 «Об утверждении Положения об осуществлении государственного мониторинга земель», установлен порядок осуществления государственного мониторинга земель. Положением о государственном земельном контроле, утвержденным постановлениями правительства РФ от 21.04.2010 № 268 «О внесении изменений и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации по вопросам государственного контроля (надзора)» и от 11.04.2011 № 267 «О внесении изменений в Положение о государственном земельном контроле», установлен процесс осуществления государственного земельного контроля за соблюдением земельного законодательства, а также требований по охране и рациональному использованию земель [2].
Региональный мониторинг осуществляется в целях наблюдения за состоянием окружающей среды, текущей оценки и прогноза дальнейших изменений ее состояния под воздействием природных и хозяйственных аспектов, обеспечения потребностей Ставропольского края, юридических лиц и граждан в достоверной информации, необходимой для ликвидации и (или) сокращения неблагоприятных последствий таких
изменений (ст. 1 закона Ставропольского края № 31-кз «Об экологическом мониторинге»). В соответствии с Методическими указаниями по проведению комплексного государственного мониторинга плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения (2003 г.) и ст. 5 закона Ставропольского края № 31-кз определены полномочия правительства Ставропольского края в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения. В настоящее время на территории Ставропольского края работы по государственному мониторингу земель (за исключением земель сельскохозяйственного назначения) не проводятся.
Федеральным законом от 18.06.2001 № 78-ФЗ «О землеустройстве» устанавливаются правовые регламенты проведения землеустройства для обеспечения рационального и эффективного использования земель и их охраны, создания оптимальной окружающей среды и природных ландшафтов, а также предусматриваются пути по проведению мероприятий. Правительство субъекта РФ (или уполномоченный им орган) принимает решение о проведении земельно-кадастровых действий на землях, находящихся в собственности региона, в случаях перераспределения используемых земельных участков для осуществления производства сельскохозяйственной продукции; а также определения нарушенных (деградированных) земель, подверженных различным видам (водной и ветровой) эрозии и другим негативным проявлениям, и проведения мероприятий по улучшению, восстановлению и консервации земель и т. д. Финансирование землеустроительных мероприятий, проводимых по решению правительства Ставропольского края (уполномоченного им органа или органов местного самоуправления), происходит за счет средств бюджетов (ст. 8 закона Ставропольского края от 22.06.2005 № 32-кз «О внесении изменений в закон Ставропольского края «Об управлении и распоряжении землями в Ставропольском крае») [3].
Основными недостатками современной системы земельных отношений Ставропольского края являются наличие не полной и четко не сформулированной нормативной правовой базы в сфере планирования, рационального использования и охраны земель в области управления земельными ресурсами и контроля использования и охраны сельскохозяйственных земель, неудовлетворительное нормативно-правовое обеспечение земельно-кадастровых действий. Как правило, действующие нормативно-правовые акты не находят правоприменительной практики и полной реализации. Многие основные положения либо не имеют реализации, либо имеют отсылочные нормы к другим федеральным законам или законам регионального уровня. Изменения и дополнения, вносимые в земельное законодательство, носят преимущественно процедурный характер (порядок установления земельных границ, их регистрации, предоставления и изъятия земель) [4].
Ежеквартальный
научно-практический
журнал
Полномочия Российской Федерации, установленные Федеральным законом № 78-ФЗ относительно организации, управления, использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения, и субъектов РФ не выполняются. Например, не приняты конкретные меры по разработке и внедрению Генеральной схемы землеустройства территории Российской Федерации, региональных схем и программ по использованию и охране земель; система управления и распоряжения работ по землеустройству в стране не возложена на единый федеральный орган исполнительной власти; отсутствует государственный контроль за проведением землеустройства; по отдельным видам землеустройства отсутствуют отвечающие современным требованиям и техническим условиям стандарты. Это приводит к тому, что организация сельскохозяйственного производства на Ставрополье оценивается как нерациональная, ведущая к потере ценных угодий, снижению потенциального и эффективного плодородия почвы. В 2009/2010 г. путем перераспределения площадей земли сельскохозяйственного назначения уменьшились на 0,4 тыс. га. В составе сельскохозяйственных угодий произошло перераспределение, при котором площадь пашни увеличилась на 0,9 тыс. га, площади залежи, многолетних насаждений и пастбищ уменьшились соответственно на 0,1 тыс. га, 0,5 тыс. га, 0,7 тыс. га. Чрезмерное сельскохозяйственное освоение территории края (85,5 %) привело к деградации сельскохозяйственных угодий: 12,3 % - эродированные территории, 13,5 % - дефлирован-ные. Сумма ущерба от проявления эрозионных процессов по краю за 2009/201 0 сельскохозяйственный год составила 1 388 026,57 тыс. руб. Современное состояние плодородия почв Ставрополья характеризуется как достаточно сложное [5].
С принятием Федерального закона «О землеустройстве» и подзаконных актов в его развитие не улучшилось положение обеспечения земельных изменений. Необходимо отметить, что Федеральным законом РФ от 13.05.2008 № 66-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» основная часть положений Федерального закона «О землеустройстве» вообще отсутствует, в т. ч. требования при определении границ частей объектов землеустройства, обремененных (ограниченных) в использовании. В последние годы не осуществлялось проведение землеустройства в соответствии с решениями федеральных органов государственной власти на территории Ставропольского края. Ошибочной является замена работ по планированию использования и охраны земельного фонда России только проведением работ по
градостроительной деятельности, что усугубляет ведомственный характер (особенно в части установления функциональных зон). Кроме того, в Градостроительном и Земельном кодексах имеются разночтения в определении правового режима земельных участков сельскохозяйственного назначения. Поэтому закон «О землеустройстве» необходимо дополнить положениями об отношениях территориального планирования территорий, проводимого в порядке градостроительной деятельности, и планирования рационального использования земельных ресурсов сельскохозяйственного назначения и их охраны, выполняемых в порядке землеустройства.
Документы территориального планирования, устанавливаемые Градостроительным кодексом РФ, в отличие от земельно-кадастровой документации по планированию эффективного использования, управления земель и их охраны, рассматривают территорию лишь в качестве объекта градостроительной деятельности, что на региональной практике приводит к неоправданной застройке земель сельскохозяйственного назначения [6]. Для научно обоснованного решения всех вопросов территориального планирования необходимы изменения градостроительного и земельного законодательства, определяющего основное содержание планирования рационального использования земель и их охраны, где оценочно-прогнозные проработки могут стать важным научным обоснованием для территориального планирования сельскохозяйственного производства.
Мировая практика свидетельствует о том, что в большинстве стран мира уделяется особое внимание вопросам сохранения сельскохозяйственных земель. Сокращение их площади защищено законодательными нормами и определенными действиями органов исполнительной власти. Земельные участки продуктивных земель зафиксированы в национальных реестрах, их изъятие для несельскохозяйственных нужд запрещено и (или) ограничено строгими процедурами. Эти страны проводят жесткую политику в отношении сохранения пашни и интенсивного ее использования.
В связи с хозяйственной нагрузкой на землю и требованием устойчивого развития агроланд-шафтов Ставропольского края должны стать приоритетными экологические регламенты в землепользовании и сохранении продуктивных земель. Со временем должны быть изменены экономические, экологические и социальные регламенты, которые позволяют реализовать свободу хозяйственной деятельности субъекта землепользования и усиление государственного и общественного контроля за их соблюдением. Поэтому первоочередными организационными мерами являются [2]:
- разработка концепции системы охраны земель сельскохозяйственного назначения;
в
:№ 4(12), 2013:
Науки о земле
197
- разработка федеральных, региональных и местных схем использования и охраны сельскохозяйственных земель;
- разработка федеральных, региональных и местных долгосрочных целевых программ охраны земель, включающих в себя мероприятия по предотвращению деградации почв, восстановлению почв и земельных угодий с перечнем обязательных мероприятий по охране земель;
- совершенствование земельного и градостроительного законодательства в части уточнения положений по территориальному и землеустроительному планированию использования и охраны сельскохозяйственных земель, с ликвидацией имеющихся в законодательстве разночтений, противоречий и дублирования;
- составление проектов землеустройства, в т. ч. по установлению охранных зон и границ участков на сельскохозяйственных
землях, на территории которых устанавливается особый режим пользования или оборот которых ограничен;
- мониторинг состояния земельного фонда Ставропольского края с целью своевременного выявления негативных процессов и принятия мер по их предотвращению и ликвидации;
- ежегодная подготовка информации (докладов) о состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения.
Таким образом, планирование и организация рационального использования и охраны сельскохозяйственных земель должны быть направлены на определение перспектив их использования (без подмены генеральных схем целевыми программами), разработку приоритетных мероприятий по охране сельскохозяйственных угодий с учетом специфики хозяйственной деятельности, природных и иных условий, а также на определение других направлений.
Литература
1. Витько Е. В. Теоретические подходы к формированию устойчивости агроланд-шафтов // Современные ресурсосберегающие инновационные технологии возделывания сельскохозяйственных культур в Северо-Кавказском федеральном округе : сб. науч. тр. по материалам 75-й науч.-практ. конф. (г. Ставрополь, 22-24 марта 2011 г). Ставрополь, 2011. С. 83-87.
2. Письменная Е. В. Формирование устойчивости аграрных территорий // Факторы устойчивого развития регионов России. Книга 10. Новосибирск : Издательство «СИБПРИНТ», 2011. С. 229-251.
3. Витько Е. В., Лошаков А. В. Земельный фонд Кочубеевского района и его изменения // Агропромышленный комплекс: состояние, проблемы, перспективы : сб. науч. тр. Пенза-Нейбранденбург, 2007. С.16-17.
4. Письменная Е. В. Формирование устойчивых агроландшафтов: теория и практика (на примере Северного Кавказа). Germany : LAP LAMBERT Academic Publishing GmbH&Co, 2012. 436 с.
5. Витько Е. В., Лошаков А. В. Восстановление и улучшение деградированных земель сенокосов и пастбищ террас реки Кубани // Наука в современных условиях: от идеи до внедрения. Димитровград, 2007. С. 254-258.
6. Письменная Е. В., Татаринцева А. А. Агро-ландшафты Ставрополья: история и перспективы развития // Экономический потенциал и перспективы России и стран СНГ. Книга 2. Краснодар : АНО «Центр социально-политических исследований «Премьер», 2012. С.16-43.
References
1. Vitko E. V. Theoretical approaches to formation of stability of agrolandscapes // Modern resource-saving innovative technologies of cultivation of agricultural crops in the North Caucasian Federal district: Sat. scientific. tr. Based on the 75th scientific-practical. conf. (Stavropol, march 22-24, 2011). Stavropol, 2011. P. 83-87.
2. Formation of stability of agrarian territories / E. V. Pismennaya / Factors of a sustainable development of regions of Russia. Book 10. Novosibirsk : publishing house «SIBPRINT», 2011. P. 229-251.
3. Vitko E. V., Loshakov A. V. Land fund of the Kochubeevsky area and its change // Agro-industrial complex: condition, problems, prospects: Sat. scientific. tr. Penza-Ney-brandenburg, 2007. P. 16-17.
4. Pismennaya E. V. Formation of steady agro-landscapes: the theory and practice (on the example of the North Caucasus). Germany : LAP LAMBERT Academic Publishing GmbH&Co, 2012. 436 p.
5. Vitko E. V., Loshakov A. V. Restoration and improvement of the degraded lands of haymakings and pastures of terraces of the Kuban River // Science in modern conditions: from idea before introduction. Dimitrovgrad, 2007. P. 254-258.
6. Pismennaya E. V., Tatarintseva A. A. Agrolandscapes of Stavropol Territory: history and development prospects // Economic potential and prospects of Russia and CIS countries. Book 2. Krasnodar : Autonomous non-commercial organization center of socio-political researches premier, 2012. P. 16-43.
