88УДК 348(574)
DOI 10.24411/9999-056А-2020-10032
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В СФЕРЕ РЕЛИГИИ В ПОСТСОВЕТСКОМ КАЗАХСТАНЕ: ПОДХОДЫ И ПОСЛЕДСТВИЯ
Роман Анатольевич Подопригора,
доктор юридических наук, профессор, Каспийский университет, г. Алматы, Республика Казахстан. E-mail: sakner@gmail.com
В статье рассматриваются вопросы правового регулирования в религиозной сфере в Казахстане в постсоветский период (1991—2020). Отмечаются сложности такого регулирования, вызванные отсутствием опыта, отношением государства и общества к религии, в частности, и к негосударственной активности в целом, фактическим положением религиозных объединений, угрозами экстремизма и терроризма. Выделяются два характерных периода правового регулирования — либеральный и запретительный, анализируются последствия таких подходов и для религиозных объединений, и для общества. Делается вывод: государство начинает осознавать, что проблемы в религиозной сфере невозможно решить с помощью только административно-правовых инструментов, постоянного давления, криминализации действий, не представляющих общественной опасности.
Ключевые слова: Казахстан, религия, религиозные объединения, государство, право, правовое регулирование.
LEGAL REGULATION IN THE FIELD OF RELIGION IN POST- SOVIET KAZAKHSTAN: APPROACHES AND CONSEQUENCES
Roman Podoprigora, Caspian University, Almaty, Republic of Kazakhstan. E-mail: sakner@gmail.com
The article researches the issues of legal regulation in the religious areas in post-Soviet Kazakhstan. Difficulties of such regulation are explained by the lack of experience, the attitude of the state and society to religion, in particular, and to non-state activity in general, the actual status of religious associations, threats of extremism and terrorism. Two distinctive periods — liberal and restrictive — and their consequences for the religious associations and society are also analyzed in the article. The author concludes: the state is beginning to understand that problems in the religious sphere cannot be solved using only administrative and legal tools, constant pressure, and criminalization of actions that do not pose the public danger. Keywords: Kazakhstan, religion, religion associations, state, law, legal regulation.
Правовое регулирование в сфере религии в Казахстане, несмотря на то,
что уже прошло почти тридцать лет с момента обретения независимости и формирования собственной правовой базы, вызывает много вопросов и проблем. Основными причинами этого являются следующие.
1. Отсутствие опыта правового регулирования. Казахстан, как и другие республики бывшего СССР', практически не знал такого субъекта права, как религиозные объединения. Конечно, нельзя сказать, что регулирования не было вообще. Оно было, но его трудно назвать правовым. Существовало огромное количество административных запретов, предписаний, обязанностей в отношении верующих и их ассоциаций. Никого не интересовали вопросы собственности, трудовых отношений в религиозных объединениях. Соответственно, в новых условиях законодательство, формально признавая религиозные права, свободы верующих и юридическую личность религиозных объединений, не готово учитывать особенности религиозной сферы.
2. Отношение к верующим и религиозным объединениям. Несмотря на изменение общего отношения к религии после распада СССР от негативного к позитивному или нейтральному, верующие и религиозные объединения не вовлекаются в общественное пространство. Их сферой деятельности остаётся удовлетворение религиозных потребностей. Соответственно, большинство правовых норм нацелено на создание определённых рамок, в которых верующие и их ассоциации могут функционировать. Преимущественно это административно-правовые нормы с большим количеством запретов, ограничений и предписаний и малым количеством дозволений.
3. Общая настороженность государства к частной инициативе. Религиозные объединения являются составной частью неправительственного сектора. Государство с подозрением относится к любым частным игрокам — общественным объединениям, политическим партиям, профессиональным союзам, СМИ — и пытается контролировать их деятельность, что исключает предоставление им прав, гарантий от государственного вмешательства.
4. Отсутствие материальной базы. За годы независимости религиозные объединения так и не стали собственниками имущества, включая здания и помещения, используемые для религиозных целей. Они не вовлечены в хозяйственный оборот, что обусловливает практическую неприменимость к ним многих норм гражданского, трудового, налогового права. Отсутствие внимания к религиозным организациям отмечают и российские исследователи. Так, П.В. Сергеев констатирует, что в современной России религиозные организации практически не рассматриваются наукой в качестве субъектов коммерческой деятельности, обладающих какой-либо спецификой на товарном рынке и нуждающихся в специальном исследовании [7, с. 125—126].
5. Угрозы насильственного экстремизма и терроризма. Многие вопросы в религиозной сфере рассматриваются через призму противодействия
экстремизму и терроризму. Это также предопределяет использование в правовом регулировании запретов и ограничений с объяснениями необходимости противостоять экстремистским и террористическим угрозам.
Несмотря на вышесказанное, правовое регулирование религиозной сферы в постсоветском Казахстане не было однородным. Мы выделяем два периода, которые условно называем либеральным (1991—2004) и запретительным (2004-2020).
Либеральный период. Несколько месяцев после обретения независимости в Казахстане действовал Закон СССР от 1 октября 1990 г. «О свободе совести и религиозных организациях», которому в этом году исполняется 30 лет. 15 января 1992 г. в Казахстане принимается собственный Закон «О свободе вероисповедания и религиозных объединениях», который во многом основывался на союзном законе.
И союзный, и казахстанский законы были, можно сказать, революционными. Впервые верующие и религиозные объединения получили невиданные ранее права и свободы, причём не только в религиозной деятельности. Помимо совершенно иных правовых возможностей совершения богослужений, обрядов, проведения собраний, миссионерской и образовательной деятельности, они стали полноправными субъектами права, получили возможность быть собственниками, принимать на работу граждан, заниматься благотворительной и предпринимательской деятельностью. Была отменена обязательная регистрация религиозных объединений, упразднён специальный государственный орган по делам религий.
Такая правовая либерализация не замедлила сказаться на религиозной обстановке. Если в 1989 г. в Казахстане было 671 религиозное объединение, то в 2004 г. их стало около 4000 (зарегистрированных и незарегистрированных) [4, с. 2]. Изменилась конфессиональная структура. В советском Казахстане количественно преобладали протестантские объединения (главным образом по причине массовой депортации в Казахстан немцев, которые через религиозные объединения пытались сохранить свою идентичность), в постсоветский период доминирующие позиции заняли исламские объединения. В страну активно проникали миссионеры различных религиозных направлений, что со временем стало вызывать недовольство со стороны населения и негативное отношение государственных органов. В 1991 г. в Казахстане было одно религиозное учебное заведение, в 2004 г. их стало 17 [4, с. 2]. В 2004 г. у религиозных объединений было в собственности 2302 зданий [4, с. 2], в то время как в советский период они вообще не могли быть собственниками какого-либо имущества.
Религиозные объединения активно участвовали в социальной жизни: осуществляли самостоятельно или совместно с государственными органами проекты в сфере образования, здравоохранения, культуры, служили
в местах лишения свободы. Только одна из церквей с начала 1990-х гг. потратила в Казахстане на гуманитарные и благотворительные проекты около 10 млн долл.
Но уже с середины 1990-х гг. стали раздаваться голоса о том, что законодательство очень либерально. Перечислим основные причины.
- Значительный рост религиозных объединений и их общественная активность. Это было неожиданным для преимущественно атеистического общества.
- Агрессивная миссионерская деятельность. Некоторые миссионеры считали, что они прибыли в языческую страну с миссией обращения большинства населения в христианство [8, с. 86—87].
- Начавшиеся процессы политизации и радикализации религии, главным образом это касается ислама. Исламские миссионеры приезжали из Саудовской Аравии, ОАЭ, Египта, Турции и других стран. Некоторые из них были связаны с радикальными и фундаменталистскими исламскими центрами и предлагали политические и идеологические альтернативы существующему в Казахстане политическому режиму.
Несмотря на официальное декларирование важности религиозных ценностей, подозрительное отношение к религиозным вопросам как своеобразное наследие советского времени продолжало сохраняться. Кроме того, представители государственных органов очень часто стали говорить об угрозах радикализма и экстремизма в связи с религиозными факторами [1, с. 4; 5, с. 2]. Причём подозрительное отношение наблюдалось не только со стороны государственных органов, но и со стороны общества. Социологические исследования показывали, что больше половины населения поддерживало введение ограничений для религиозных объединений и миссионеров [2, с. 34].
Запретительный период. В 2004 г. начинается возвращение государства в религиозную сферу. В этом году вводится институт религиоведческой экспертизы. В 2005 г. появляются положения об обязательной регистрации религиозных объединений и миссионеров, реанимируется специализированный государственный орган — Комитет по делам религий Министерства юстиции Республики Казахстан. Восемь законов внесли десятки поправок в Закон 1991 г. Их могло быть и больше, но Конституционный Совет дважды признавал законы о поправках неконституционными. Надо признать, что в это же время государство начало серьёзное наступление на другие права и свободы (собраний, ассоциаций, распространение информации), и понятно, что для религиозных прав не могло быть сделано исключение.
Давление немного стихло в 2009—2010 гг., когда Казахстан председательствовал в ОБСЕ. Но в 2011 г. очень быстро и скрытно от общества был разработан новый Закон о религиозной деятельности и религиозных
объединениях, который принимается 11 октября 2011 г. Для его продвижения создали даже специальный орган — Агентство по делам религий (достаточно высокий уровень в системе государственной администрации в те годы). Закон вызвал очень большую волну критики со стороны местных и зарубежных религиозных объединений, правозащитных организаций, иностранных государств, но они никак не могли повлиять на его принятие. Закон 2011 г. очень серьёзно сказался как на религиозной обстановке, так и на правовых возможностях религиозных объединений.
В плане религиозной обстановки на треть снизилось количество религиозных объединений (с 4551 до 3088 [3, с. 4]). Сокращение произошло, прежде всего, по причине новых количественных критериев для создания местного религиозного объединения (если ранее требовалось 10 чел., то по новому закону — 50). Но большинство объединений, которые не отвечали новым государственным требованиям и не имели шансов на перерегистрацию, никуда не исчезли: они либо влились в другие религиозные объединения, либо стали существовать нелегально. По имеющимся оценкам, в Казахстане действует около 2000 незарегистрированных организаций [6, с. 14].
Также снизилось количество централизованных (республиканских и региональных) объединений. В качестве республиканских, помимо Духовного Управления Мусульман Казахстана (ДУМК), зарегистрирован только Митрополичий округ Русской Православной Церкви в Республике Казахстан (Православная Церковь Казахстана), а в качестве региональных — несколько епархий, входящих в состав Митрополичьего округа РПЦ и Христианский Центр Свидетелей Иеговы. Все мусульманские религиозные объединения де-факто должны входить в состав ДУМК.
Заметно сократилось число религиозных образовательных учреждений. Если в 1995 г. в Казахстане существовало 25 таких учреждений, принадлежавших семи деноминациям, то в 2018 г. стало 15. Большинство из них исламские, только Русская Православная Церковь и Католическая Церковь имеют по одному учебному заведению [9, с. 594]. Возобновилась эмиграция по религиозным мотивам, которая почти сошла на нет в годы, предшествующие принятию нового закона.
Заметно изменились и правовые возможности. Закон сохранил введённые ранее институты обязательной регистрации религиозных объединений и миссионерской деятельности, расширил основания для проведения религиоведческой экспертизы (практически вся религиозная литература и предметы религиозного назначения, поступающие и обращающиеся в Казахстане, должны пройти экспертизу).
Помимо этого, он ввёл: запрет религиозной деятельности (включая индивидуальные обряды) в государственных органах и государственных организациях, а также в организациях образования; необходимость согласования
с государственными органами мест проведения богослужений, собраний (в случае если здание не является культовым), распространения религиозной литературы и предметов религиозного назначения; ограничения религиозной деятельности за пределами территориальной единицы, в которой религиозное объединение зарегистрировано; более жёсткие процедуры государственной регистрации.
В итоге этих и некоторых других ограничений и запретов сфера деятельности религиозных объединений заметно сузилась. Им, как и в советское время, дозволяют в строго определённых рамках заниматься удовлетворением религиозных потребностей. Всё, что находится за их пределами, — нежелательно. В правоприменительной практике стали встречаться случаи привлечения к ответственности за чтение молитв в хосписах, организацию детских лагерей по просьбе верующих родителей, дарение религиозной литературы в неустановленных местах, скачивание религиозных текстов в гаджеты и т.д. На призывы государственных органов помочь в решении общественных проблем (например, в борьбе с коррупцией) религиозные лидеры отвечают, что они могут помочь, но при этом вынуждены будут нарушать законы.
Всё это последствия ужесточения государственной политики и правовых основ в религиозной сфере. Объясняется такое ужесточение по-разному: необходимость усиления контроля в религиозной сфере, оптимизация числа религиозных объединений, ограничение их доступа в публичную сферу, важность противодействия религиозному экстремизму и терроризму.
Почти 10 лет действия закона показали, что цели достигнуты. Но вряд ли это тот случай, когда надо радоваться такому достижению. Некоторые проблемы до сих пор существуют, к примеру, те же самые угрозы насильственного экстремизма и терроризма. Отсутствует адекватная оценка этих угроз, равно как и понимание причин их возникновения, а государственные усилия часто расходуются на борьбу с безобидными религиозными структурами и верующими.
Кроме того, государство до сих пор уверено, что оно изначально может разделить «хорошие» и «плохие» религии и сформировать разную правоприменительную практику по отношению к ним. Часто, когда принимаются очередные ограничения, заявляется, что законопослушным организациям не надо беспокоиться, обременения направлены на деструктивные, опасные организации. Но в действительности страдают в первую очередь именно законопослушные.
Надо признать, что государственные органы начинают понимать, что проблемы в религиозной сфере невозможно решить с помощью только административно-правовых инструментов, постоянного давления, криминализации действий, не представляющих общественной опасности.
На переосмысление также влияют и другие факторы: международные обязательства, о которых часто напоминают Казахстану международные организации и иностранные правительства; репутационные и инвестиционные моменты (Казахстан заботится о своей репутации, местах в различных международных рейтингах, инвестиционной привлекательности, на которую, в числе прочего, оказывает влияние ситуация с состоянием прав человека); региональная конкуренция, особенно со стороны Узбекистана, который также предпринимает меры по либерализации религиозной сферы.
Вместе с тем и в обществе, и в государстве до сих пор сильны подозрительные, а порой и враждебные настроения по отношению к религиозным институтам. Демонизация угроз экстремистской и террористической деятельности, необходимость обеспечения национальной безопасности, защиты т.н. традиционных духовных основ также сказываются на регулировании и правоприменительной практике. Права и свободы верующих и их ассоциаций не являются приоритетом, когда речь идёт об указанных выше обстоятельствах.
Можно предположить, что противостояние либеральных и запретительных подходов будет продолжаться в обозримом будущем. Многое будет зависеть от общего политико-правового режима после транзита власти, о котором сегодня все говорят в Казахстане, и изменения отношения общества к религии. Не исключено, что появятся основания для начала нового периода правового регулирования в сфере религии.
ЛИТЕРАТУРА И ИСТОЧНИКИ
1. Сергеев П.В. К вопросу о коммерческой деятельности религиозных организаций // Вестник Моск. ун-та. Серия 11. Право. 2019. С. 125—134.
2. Мухашов А. Залог стабильности общества // Казахстанская правда. 2004. 18 июня.
3. Трофимов Я.Ф. Государственно-церковные отношения в современном Казахстане. Алматы: «Эдшет Пресс», 1997. 177 с.
4. Ережепов Б. Проповедники из подполья // Казахстанская правда. 2000. 29 янв.
5. Мухашов А. Религия очень чувствительный вопрос // Юридическая газета. 2000. 14 апр.
6. Иванов А. Правовые аспекты религиозной ситуации в Алматы. Социологическое исследование. Алматы, 2000.
7. Кадыров Б., Курпякова Н., Полонская Е. Религиозная грамотность — залог общественной безопасности // Казахстанская правда. 2012. 16 нояб.
8. Подопригора P.A. Религиозная ситуация и проблемы свободы религии и убеждений в Казахстане // Свобода религии и убеждений в условиях современных вызовов: материалы Междунар. экспертного форума. Бишкек, 2016. С. 13—17.
9. Podoprigora R. School and religion in Kazakhstan: No choice for believers // Journal of school choice. 2018. No 12. P. 588—604.
