CC BY
171DOI 10.47643/1815-1337_2022_3_187 УДК 349.3
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В СФЕРЕ ПОГРЕБЕНИЯ И ПОХОРОННОГО ДЕЛА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ LEGAL REGULATION IN THE SPHERE OF BURIAL AND FUNERAL CARE IN THE RUSSIAN FEDERATION
РЫБИНА Светлана Николаевна,
кандидат биологических наук, доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин юридического факультета Владимирского юридического института ФСИН России.
600020, Россия, Владимирская обл., г. Владимир, ул. Большая Нижегородская, 67е. Е-mail: rybina.sn@yandex.ru;
Rybina Svetlana Nikolaevna,
Candidate of Biological Sciences, Associate Professor of the Department of Civil Law Disciplines of the Faculty of Law VUI of the Federal Penitentiary Service of Russia. 600020, Russia, Vladimir region, Vladimir, Bolshaya Nizhegorodskaya str., 67e. Е-mail: rybina.sn@yandex.ru
Краткая аннотация: В данной статье освещена актуальная тема, изучающая необходимость совершенствования законодательства в области погребения и похоронного дела в целях создания единой системы ритуальных услуг в Российской Федерации. Рассматривается роль как государства в целом, так и субъектов Российской Федерации, в частности, в организации и проведении погребения лиц на современном этапе. Особое внимание уделяется анализу нового проекта Федерального закона «О похоронном деле в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Abstract: This article highlights an urgent topic that studies the need to improve legislation in the field of burial and funeral business in order to create a unified system of funeral services in the Russian Federation. The role of both the state as a whole and the subjects of the Russian Federation, in particular, in the organization and conduct of the burial of persons at the present stage is considered. Particular attention is paid to the analysis of the new draft Federal Law «On the funeral business in the Russian Federation and on amendments to certain legislative acts of the Russian Federation».
Ключевые слова: ритуально-похоронное дело, погребение, качество ритуальных услуг, законопроект, создание единых реестров, специализированные службы по вопросам похоронного дел, инвентаризация кладбищ.
Keywords: ritual and funeral business, burial, quality of funeral services, draft law, creation of unified registers, specialized funeral services, inventory of cemeteries.
Дата направления статьи в редакцию: 25.02.2022
Дата публикации: 31.03.2022
Ритуально-похоронное дело является одной из наиболее социально значимых отраслей в сфере услуг и затрагивает интересы всего населения страны. Росстат опубликовал статистику, по данным ведомства, в январе-декабре 2021 года в стране умерло 2,445 миллиона человек, это на 15,1% больше по сравнению с аналогичным периодом 2020 года (2,124 миллиона человек), согласно которой естественная убыль населения России в прошлом году составила 1,04 миллиона человек. Имеет место отрицательный естественный прирост населения, при этом смертность более чем в 2 раза превышает показатели рождаемости. [1].
Повышенный уровень смертности актуализирует сферу услуг, связанных с погребением умерших. Ныне действующий Закон РФ от 12 января 1996 г № 8- ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее Закон № 8-ФЗ) [2] был, безусловно, прогрессивным шагом, так как позволил существенно улучшить нормативное обеспечение деятельности ритуальных организаций и фирм. Но минуло более 20 лет, и данный нормативный правовой акт стал тормозом дальнейшего развития похоронной отрасли. Это стало одной из главных проблем, так как практика ритуального обслуживания ушла далеко вперед, а Закон как бы застыл на месте. Принципиально иными стали земельные отношения. Другими, за данный период стали государственные и муниципальные предприятия, в ведении которых находятся кладбища. Сейчас вся ответственность за организацию ритуально-похоронного обслуживания возложена на органы местного самоуправления, которые во многих регионах неудовлетворительно решают вопросы содержания и благоустройства городских и сельских кладбищ, у многих из них отсутствуют: - средства на поддержание кладбищ, - квалифицированные кадры, - уточняющая нормативная базы.
В результате реальных ожидаемых изменений в организационно-правовом регулировании в ритуально-похоронной сфере за последнее время почти не произошло.
Кроме того, проверка показала, что в условиях регулирования наиболее важных вопросов организации похоронного дела на муниципальном уровне граждане сталкиваются с избыточностью процедур по оформлению необходимых для погребения документов, низким качеством ритуальных услуг, отсутствием квалифицированных ритуальных агентов, навязыванием дорогостоящих услуг, вымогательством и другими нарушениями.
Вместе с тем в названной сфере не завершено формирование понятийного аппарата. В частности, не установлены понятия «специализированная служба по вопросам похоронного дела», «семейное (родовое) захоронение» и ряд других. В Законе № 8-ФЗ отсутствует даже само понятие «кладбище».
Для организации похорон граждане вынуждены оформлять более 5 документов в различных инстанциях, в том числе в учреждениях здравоохранения, органах внутренних дел, органах записи актов гражданского состояния, органах местного самоуправления, специализирован-
ПРАВО И ГОСУДАРСТВО: теория и практика. 2022. № 3(207)
ных службах по вопросам похоронного дела (далее - специализированные службы), межведомственное взаимодействие которых отсутствует. Перемещения заявителей между названными учреждениями с учетом очередей и волокиты при оформлении документов по сути представляют собой «похоронный марафон» [3].
Таким образом, действующий сегодня Закон № 8-ФЗ о похоронном деле от 1996 г. потерял актуальность, связи с чем необходимы новые правила регулирования сферы ритуальных услуг.
Новый проект Федерального закона «О похоронном деле в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее Законопроект) вынесен на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания 27 ноября 2020 года. [4].
Одним из положительных моментов Законопроекта - это расширение понятийного аппарата. Уточнены разграничения понятий кладбище с местом погребения. Наряду с этим даны другие термины и определения (крематории, колумбарии крематории, похоронные дома и др.) и каждый имеет свой механизм правового регулирования. Необходимо отметить, что в действующем Законе №8 - ФЗ имеет место только один термин -это место погребения.
Следующий важный аспект - это новый поход к разграничению полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере похоронного дела. В действующей редакции про полномочия и про разграничения такого раздела не было вообще, то есть этот момент был упущен, возможно в связи с этим многие вопросы огранизационно-правового регулирования похоронной отрасли на практике вызывают путаницу, а органы местного самоуправления, в некоторых субъектах, так скажем не особо проявляют рвение в этом вопросе.
Полагаем целесообразным, чтобы в Законопроекте ключевые моменты ритуально-похоронного дела были отданы на уровень Правительства Российской Федерации, а на субъекты уже спускалась именно доработка основных положений, которые в дальнейшем можно просто расширить, но тем не менее как бы за основу взять всё-таки то, что предусмотрено на федеральном уровне.
Одним из существенных изменений, предусматриваемых Законопроектом, станет создание единых реестров по вопросам похоронного дела специализированных служб и недобросовестных специализированных служб. Таким образом похороны станут госуслугой, а всех участников рынка ритуальных услуг планируется внести в специальный реестр, который будет содержать информацию не только о перечне оказываемых услуг, но и их стоимость.
В Разделе 3. Законопроекта, изложены «Гарантии осуществления погребения», необходимо отметить, что гарантии не претерпели серьезных изменений и остались прежними. То есть, это те же две гарантии: -социальное пособие; - гарантированный перечень. Касаемо мест погребения, по-прежнему остались и кладбище, и крематории, и колумбарии, единственное что принципиально добавилось в Законопроекте -это частная собственность на данные объекты, и если, в части крематориев и колумбария в принципе достигнуто понимание на уровне сложившейся судебной практики, на уровне уже отработанного механизма. А вот вопрос с частыми кладбищами, пока на сегодняшний день действительно остаётся открытым и требует дополнительного регулирования в части внесения изменений в земельное законодательство, которые поднимались Минстроем России с 2019 г. Предлаголось внести поправки, разрешающие данную категорию кладбища. Потому что в данном случае кладбище - это часть земельного участка, возможна без каких-либо построек, исключительно с планировкой исключительно под места захоронения, как места захоронения общие, так и места захоронения семейные. Соответственно - это просто отдельные участки внутри самого кладбища. Возникает ряд вопросов: на каком праве собственности или на каком праве пользования, будут ли данные земельные участки, которые, например, семейные родовые ставится на кадастровый учёт внутри самого кладбища? Конечно, все эти вопросы от неясной позиции законодателя сейчас попали в зону дискуссии.
По нашему мнению, возможно - это будут объекты имущественных прав, и земельный участок под объект похоронного назначения вероятно будет предоставляется безвозмездно, есть минимальные размеры земельного участка, которые можно сформировать и предоставить на основании действующего законодательства. Для того, чтобы похоронные объекты, в том числе кладбища официально имели место, необходимо внести изменения не только в Законопроект, но и в земельное законодательство, чтобы частные кладбища имели статус объекта государственно-частного партнерства. При этом земельный участок под данным похоронным объектом, должен находится в государственном ведении и передаваться в так называемую субаренду. Таким образом, частному оператору предоставляется право получать прибыль за указываемые услуги и при этом содержать кладбище. Сегодня данная схема уже работает для крематориев, более 50% которых созданы на средства частного капитала. Предполагается, что решение о возможности создания частного места захоронения и правил его функционирования смогут принимать региональные власти.
Раздел 6. Законопроекта «Место захоронения» безусловно влечет за собой изменения, в том числе и в земельном законодательстве. С учетом выше изложенных статистических показателей смертности населения ведет к росту количества мест, предоставляемых для захоронения. В настоящее время, к сожалению, отсутствует официальная статистика, дающая точные цифры как по общей площади земель, занятых под кладбища, так и общее количество кладбищ на территории нашего государства.
Согласно земельному законодательству необходимо использовать рационально и предпринимать меры по её охране. Также согласно Федеральному закону от 18. 06. 2001 № 78-ФЗ «О землеустройстве» [6] организация использования земель их охраны проводятся в целях совершенствования распределения земель в соответствии с перспективами развития экономики, улучшения организации территорий и определения иных направлений рационального использования земель и их охраны в Российской Федерации, субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях. Таким образом, можно сделать вывод, что при решении вопросов о рациональном использовании земель важно учиты-
вать такие важнейшие направления как экономика, предпринимательство и т.д. Соответственно процент предоставление земель для погребения умерших не должен превышать процент предоставления земель для иных потребностей государства.
Инвентаризация кладбищ - еще одна цель Законопроекта. Задача заключается в том, чтобы привести в порядок места для захоронений, которая была поставлена перед регионами еще осенью 2021 года. Новое распоряжение Правительства РФ от 2 сентября 2021 года № 2 424-р [5] рекомендовало регионам провести инвентаризацию кладбищ к 2026 году и разместить на порталах государственных и муниципальных услуг созданные по ее итогам реестры мест захоронений. Инвентаризация кладбищ, очень важный момент реформирования ритуально-похоронного дела, что позволит решить многие проблемы: повсеместную коррупцию, продажу информации о смерти, «черных ритуальных агентов» и так далее, но для успешной реализации данного важного управленческого и социального проекта необходимы надлежащие административные, кадровые, технические и финансовые условия и ресурсы.
По данным экспертов, сегодня в России больше половины кладбищ заброшены и их содержанием не занимается никто. Новый Законопроект предусматривает решение этой проблемы. Документ предполагает также инвентаризацию мест захоронений и расширение круга лиц, ответственных за места захоронения, чтобы решить проблему брошенных могил.
В заключение хотелось бы отметить, что с момента вступления в законную силу Федерального закона «О погребении и похоронном деле» прошло достаточно немалый промежуток времени, за который как в обществе, так и в государстве произошли существенные социально-экономические изменения, в связи с чем, на наш взгляд, необходимо пересмотреть ряд аспектов, касаемые похоронной деятельности и процесса погребения, в том числе и на законодательном уровне.
Принятие федерального закона «О похоронном деле в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» будет способствовать упорядочению отношений в сфере похоронного дела, расширит полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в указанной сфере и устранит пробелы правового регулирования, которыми пользовались недобросовестные юридические и физические лица при осуществлении деятельности в сфере похоронного дела.
Библиогра фия:
1. Социально-экономическое положение России - 2021 г. [Электронный ресурс] - URL: https://rosstat.gov.ru/?http://www.gks.ru/ (дата обращения:
20.02.2022).
2. Федеральный закон «О погребении и похоронном деле» от 12.01.1996 № 8-ФЗ [Электронный ресурс] // Доступ из справочной правовой системы « Консул ьтантПл юс».
3. Перечень поручений Президента Российской Федерации по результатам проверки исполнения законодательства и решений Президента Российской Федерации по вопросам организации погребения и похоронного дела, проведенной Контрольным управлением Президента Российской Федерации от 9 июля 2017 года N Пр-1330 [Электронный ресурс] // Доступ из справочной правовой системы «Консул ьтантПлюс».
4. Законопроект № 1063916-7 О похоронном деле в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации. Система обеспечения законодательной деятельности. [Электронный ресурс] - URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/1063916-7 (дата обращения: 24.02.2022).
5. Распоряжение Правительства РФ от 02.09.2021 N 2424-р «Об утверждении Национального плана («дорожной карты») развития конкуренции в Российской Федерации на 2021 - 2025 годы» [Электронный ресурс] // Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
6. Федеральный закон «О землеустройстве» от 18.06.2001 № 78-ФЗ [Электронный ресурс] // Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
References (transliterated):
1. Social'no-ekonomicheskoe polozhenie Rossii - 2021 g. [Elektronnyj resurs] - URL: https://rosstat.gov.ru/?http://www.gks.ru/ (data obrashcheniya: 20.02.2022).
2. Federal'nyj zakon «O pogrebenii i pohoronnom dele» ot 12.01.1996 № 8-FZ [Elektronnyj resurs] // Dostup iz spravochnoj pravovoj sistemy «Konsul'tant-Plyus».
3. Perechen' poruchenij Prezidenta Rossijskoj Federacii po rezul'tatam proverki ispolneniya zakonodatel'stva i reshenij Prezidenta Ros-sijskoj Federacii po voprosam organizacii pogrebeniya i pohoronnogo dela, provedennoj Kontrol'nym upravleniem Prezidenta Rossijskoj Federacii ot 9 iyulya 2017 goda N Pr-1330 [Elektronnyj resurs] // Dostup iz spravochnoj pravovoj sistemy «Konsul'tantPlyus».
4. Zakonoproekt № 1063916-7 O pohoronnom dele v Rossijskoj Federacii i o vnesenii izmenenij v otdel'nye zakonodatel'nye akty Rossijskoj Federacii. Sistema obespecheniya zakonodatel'noj deyatel'nosti. [Elektronnyj resurs] - URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/1063916-7 (data obrashcheniya: 24.02.2022).
5. Rasporyazhenie Pravitel'stva RF ot 02.09.2021 N 2424-r «Ob utverzhdenii Nacional'nogo plana («dorozhnoj karty») razvitiya konkurencii v Rossijskoj Federacii na 2021 - 2025 gody» [Elektronnyj resurs] // Dostup iz spravochnoj pravovoj sistemy «Konsul'tantPlyus».
6. Federal'nyj zakon «O zemleustrojstve» ot 18.06.2001 № 78-FZ [Elektronnyj resurs] // Dostup iz spravochnoj pravovoj sistemy «Konsul'-tantPlyus».
