CC BY
9Земельное право; природоресурсное право; экологическое право; аграрное право
DOI 10.47643/1815-1337_2021_1_274
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В СЕКТОРЕ ЭНЕРГЕТИКИ РОССИИ, ГЕРМАНИИ И ФРАНЦИИ В СФЕРЕ ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ ИЗМЕНЕНИЯ КЛИМАТА LEGAL REGULATION IN THE ENERGY SECTOR OF RUSSIA, GERMANY AND FRANCE IN THE FIELD OF CLIMATE CHANGE PREVENTION
НИКОНОВ Родион Валентинович,
младший научный сотрудник отдела экологического и аграрного законодательства
Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (ИЗиСП). Е-mail: [email protected];
Nikonov Rodion,
Junior researcher, Department of environmental and agricultural legislation of The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation. Е-mail: [email protected]
Краткая аннотация: В данной статье анализируется состояние правового регулирования сокращения выбросов парниковых газов в секторе энергетики России, Германии и Франции, являющихся Сторонами Парижского соглашения. Приведены национальные правовые акты и программы, принятые этими странами в сфере предупреждения изменения климата. Выявлены меры правового регулирования в секторе энергетики Германии и Франции и их соответствие положениям Парижского соглашения по климату.
Abstract: This article analyzes the state of legal regulation of reducing greenhouse gas emissions in the energy sector of Russia, Germany and France, which are Parties to the Paris Agreement. The national legal acts and programs adopted by these countries in the field of climate change prevention are presented. The measures of legal regulation in the energy sector of Germany and France and their compliance with the provisions of the Paris Climate Agreement were identified.
Ключевые слова: Парижское соглашение, выбросы парниковых газов, изменение климата, правовое регулирование, сектор энергетики.
Keywords: Paris Agreement, greenhouse gas emissions, climate change, legal regulation, energy sector. Дата направления статьи в редакцию: 02.12.2020
Парижское соглашение (2015 г.) для достижения цели по сдерживанию роста глобальной средней температуры в пределах 1,5-2°С по отношению к соответствующему показателю доиндустриальной эпохи ввело для стран, подписавших и ратифицировавших соглашение, обязательства, в том числе: определение на национальном уровне вкладов каждые пять лет, которые должны быть амбициознее предыдущих вкладов, и принятие внутренних мер по предотвращению изменения климата для достижения целей таких вкладов; разработки долгосрочной стратегии развития с низким уровнем выбросов парниковых газов [1].
Согласно данным, представленным в Пятом оценочном докладе Межправительственной группы экспертов по изменению климата (МГЭИК, 2014), прямые выбросы парниковых газов в разбивке по экономическим секторам в 2010 г. в производстве электро-и теплоэнергии составили 25% [2]
Рассмотрим правовое регулирование в секторе энергетики России, Германии и Франции в сфере предупреждения изменения климата, в том числе для выполнения взятых странами обязательств по Парижскому соглашению.
В Энергетической стратегии Российской Федерации, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 9 июня 2020 г. № 1523-р, отмечается смена ресурсно-сырьевого и технологического уклада в мировой энергетике к середине XXI века. Ускоренный переход к эффективной и устойчивой энергетике включает в себя уменьшение негативного воздействия отраслей энергетики на окружающую среду и их адаптацию к изменениям климата. Стратегия содержит раздел «Охрана окружающей среды и противодействие изменениям климата». Предполагаемый объем выбросов парниковых газов к 2035 г. составит 70-75% к объему выбросов в 1990 г. Данным показателям будут способствовать использование низкоуглеродных и ресурсосберегающих технологий производства; возобновляемые источники энергии и использование водорода в качестве нового энергоносителя [3].
Анализ содержания Федерального закона «Об электроэнергетике» от 26.03.2003 г. № 35-ФЗ, проведенный в рамках проблемы исследования, показал наличие правового регулирования использования возобновляемых источников энергии. В соответствии со ст. 21 Правительство Российской Федерации осуществляет поддержку использования возобновляемых источников энергии, а также стимулирование использования энергетически эффективных технологий; определяет механизм стимулирования использования возобновляемых источников энергии путем продажи электрической энергии на оптовом рынке по равновесным ценам оптового рынка с учетом надбавки [4].
Кроме этого, Распоряжением Правительства РФ от 08.01.2009 № 1-р «Об основных направлениях государственной политики в сфере повышения энергетической эффективности электроэнергетики на основе использования возобновляемых источников энергии на период до 2035 года» устанавливаются целевые показатели объема производства и потребления электроэнергии с использованием возобновляемых источников энергии [5].
В целях реализации Парижского соглашения в Российской Федерации, помимо проекта «Стратегии долгосрочного развития России с низким уровнем выбросов парниковых газов до 2050 года», разработан проект федерального закона № 1116605-7 «Об ограничении выбросов парниковых газов». В законопроекте целевой показатель сокращения выбросов парниковых газов для отраслей экономики прописан в статье 6; для отрасли энергетики, как и для других отраслей, целевой показатель не определен. В целом, указанная статья носит общий характер, следовательно, предполагается дальнейшая работа над ней [6].
В Германии в 2007 г. федеральным правительством Германии была принята «Интегрированная энергетическая и климатическая программа федерального правительства» (Das Integrierte Energie- und Klimaprogramm der Bundesregierung (IEKP), представленная пакетом из 14 законов и постановлений; 21 мая 2008 г. программа была дополнена вторым пакетом из четырех нормативно-правовых документов. В комплекс мер программы, среди прочих, включены следующие меры:
1) поправка в «Закон о возобновляемых источниках энергии» (EEG), в соответствии с которой Федеральным правительством поставлена цель увеличить долю электроэнергии из возобновляемых источников энергии с 13% в 2008 г. до 25-30% в 2020 г. (III, 6);
2) проект закона «О возобновляемых источниках энергии тепла» (EEWärmeG), с принятием которого доля возобновляемых источников энергии в теплоснабжении должна вырасти до 14%, на реализацию планируется увеличить со 130 млн в 2005 г. до 350 млн евро в 2008 г. и до 500 млн евро в 2009 г (III, 7);
3) проект поправок к регулированию доступа к газовым сетям (BMWi), с принятием которых к 2030 г. доля биогаза в сети природного газа должна составить 10%.
4) проект поправок к «Закону о биотопливе» (BImSchG), в соответствии с которыми статья о квоте на биотопливо приведет к тому, что доля биотоплива к 2020 году увеличится на 17%;
5) проект постановления регулировании биомассы, в соответствии с которым при производстве биомассы для биотоплива обеспечиваются минимальные требования к устойчивому управлению сельскохозяйственными угодьями и минимальные требования к защите естественных мест обитания. Цели переработки и поставок биомассы имеют определенный потенциал снижения выбросов парниковых газов [7].
В 2010 г. Федеральное правительство Германии приняло концепцию энергетического развития «Energiewende» (с нем. -энергетический поворот). Данный документ кратко излагает энергетическую политику Германии на период до 2050 года и устанавливает меры по продвижению технологий возобновляемой энергетики, расширению сетей электроснабжения и повышению энергетической эффективности. Идея «Energiewende» включает в себя пять основных целей: выбросы парниковых газов к 2050 г. должны быть сокращены не менее чем на 80%; технологии возобновляемой энергетики должны стать одним из основных источников энергообеспечения страны; снижается потребление электроэнергии в долгосрочной перспективе. К 2050 году потребление электричества должно быть снижено на 25% по сравнению с 2008 г.; темпы обновления зданий и сооружений должны увеличиться более чем в два раза; «Energiewende» также должна внести вклад в цели по защите климата в рамках Конвенции ООН по изменению климата [8].
Нормативно-правовой базой «Energiewende» служит ряд законов, регламентирующих возникающие отношения в сферах энергетики: атомной, из возобновляемых источников энергии.
Неуклонное увеличение использования энергии из возобновляемых источников имеет основополагающее значение в законодательстве Германии. В связи с этим был разработан успешный инструмент стимулирования производства возобновляемых источников энергии «Закон о возобновляемых источниках энергии» (Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG), который впервые вступил в силу в 2000 году и с тех пор постоянно развивается (EEG 2004, EEG 2009, EEG 2012, EEG 2014, EEG 2017).
«Закон об энергии морского ветра» (Offshore Wind Energy Act (WindSeeG 2017) (WindSeeG 2017) от 1 января 2017 г. определил цели расширения использования энергии морского ветра, в частности в интересах защиты климата и окружающей среды, увеличение установленной мощности морской ветроэнергетики в период с 2021 по 2030 г. [9]
Таким образом, в Германии сложилась обширная нормативно-правовая база по регулированию в секторе энергетики; в законах, относящихся к сфере эколого-правового регулирования в области возобновляемых источников энергии, отражены цели по снижению выбросов парниковых газов, достижению углеродного нейтралитета к 2050 г., в целом, охране климата.
В Федеральном законе «Об охране климата» от 12.12.2019 г. (Bundes-Klimaschutzgesetz (KSG) в § 4 (1,2) годовые эмиссии парниковых газов (млн т СО2-экв.) в секторе энергетики на период до 2030 года указаны в Приложении 2: в 2020г - 280, в 2022 г - 257 и в 2030 г - 175 и по сравнению с 2020 г. в 2030 г. объемы выбросов парниковых газов в секторе энергетики должны быть снижены в 1, 6 раза. Установленные максимальные выбросы парниковых газов в секторе энергетики в 2030 г. составляют 175-183 млн т СО2-экв. [10].
В «Федеральной программе по охране климата 2030 для реализации плана по охране климата на 2050 год» (Klimaschutzprogramm 2030 der Bundesregierung zur Umsetzung des Klimaschutzplans 2050) определены направления и меры для достижения указанных выше целей, в том числе, постепенное уменьшение и прекращение производства электроэнергии на основе сжигания угля, достижение к 2030 году 65% -ной доли возобновляемой энергии в общем объеме вырабатываемой энергии [11].
ПРАВО И ГОСУДАРСТВО: теория и практика. 2021. № 1(193)
Во Франции предупреждение изменение климата впервые нашло правовое закрепление в 2005 г. с принятием закона «Основы энергетической политики» № 2005-781 (Energy Policy Framework (POPE, No. 2005-781)(2005 )), в котором говорится, что борьба с изменением климата является одним из приоритетов энергетической политики Франции. Закон содержит цели по увеличению доли возобновляемых источников энергии в национальном балансе, диверсификации и повышение энергоэффективности, снижению выбросов парниковых газов на 3% в год и общего объема выбросов на 75% к 2050 г. [12]
В 2015 г. с принятием «Закона об энергетическом переходе и зеленом росте» (Закон №2015-992. Loi sur la transition énergétique et la croissance verte 2018) (LTECV) Loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte) энергетическая политика Франции была обновлена. В указанном законе в разделе I закреплены следующие цели в секторе энергетики по борьбе с изменением климата:
1) сократить потребление первичной энергии ископаемого топлива на 30% к 2030 г. по сравнению с базовым 2012 г.;
2) увеличить долю возобновляемых источников энергии до 23% от валового конечного потребления энергии в 2020 г. и до 32% от этого потребления в 2030 г. (Ст. 1 (V)).
3) увеличить стоимость компонента углерода, встроенного в тарифы на внутренних налогах на потребление энергетических продуктов, перечисленных в ст. 265 таможенного кодекса, достичь стоимости тонны углерода 30,50 евро в 2017 году, от 47,50 евро в 2019 году, 56 евро в 2020 году и 100 евро в 2030 году (Ст.1 (VIII) [13].
«Закон № 2017-1839 от 30 декабря 2017 г., прекращающий исследования и разработку углеводородов и содержащий различные положения, касающиеся энергетики и окружающей среды» (LOI n° 2017-1839 du 30 décembre 2017 mettant fin à la recherche ainsi qu'à l'exploitation des hydrocarbures et portant diverses dispositions relatives à l'énergie et à l'environnement) ввел запрет всех видов деятельности по разведке и разработке углеводородного ископаемого топлива (газ, нефть, уголь) на территории Франции с 2040 г. [14].
Для достижения целей Франции по Парижскому соглашению в Законе №2019-1147 от 8.11.2019 г. «Об энергетике и климате» (LOI n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l'énergie et au climat (1) определена цель уменьшить потребления ископаемого топлива на 40% к 2030 году [15]
В «Национальной низкоуглеродной стратегии развития» (Stratégie Nationale Bas-Carbone (SNBC) [16] для сектора энергетики приняты и закреплены законодательно три углеродных бюджета (утверждены Декретом №2020-457 от 21 апреля 2020 года «О национальных углеродных бюджетах и национальной низкоуглеродной стратегии» (Décret n° 2020-457 du 21 avril 2020 relatif aux budgets carbone nationaux et à la stratégie nationale bas-carbone): первый - с 2015г по 1018 г (127Мт СО2-экв); второй - с 2019г по 2023г (110 Мт СО2-экв); третий - 2024 г по 2028 г (96 Мт СО2-экв.). Таким образом, величина углеродных бюджетов от первого к третьему сокращается, и третий углеродный бюджет меньше первого в 1,3 раза [17]
К 2050 г. предполагается практически полная декарбонизация сектора энергетики Франции; сокращение выбросов парниковых газов уменьшится по сравнению с 2015 г. на 95%.
Таким образом, исследование законодательства России, Германии и Франции по правовому регулированию в секторе энергетики показало следующее.
В России в настоящее время работа по правовому обеспечению выполнения взятых на себя обязательств по Парижскому соглашению продолжается.
В Германии и Франции в правовом регулировании сектора энергетики основополагающее знание имеет снижение использования ископаемого топлива и неуклонное увеличение использования энергии из возобновляемых источников.
В целях выполнения Парижского соглашения в Германии на период с 2020 по 2030 гг. для сектора энергетики определены три временных периода, для каждого из которых законодательно определены допустимые объемы выбросов парниковых газов с тенденцией к сокращению; установлены максимальные выбросы парниковых газов в секторе энергетики в 2030 г. Во Франции на период с 2015 по 2028 гг. определены три углеродных бюджета с последовательным уменьшением их объемов. В результате в Германии и Франции к 2050 г. предполагается практически полная декарбонизация сектора энергетики. По нашему мнению, опыт Германии и Франции в правовом регулировании выбросов парниковых газов в секторе энергетики для выполнения своих обязательств по Парижскому соглашению может быть полезен для совершенствования законодательства Российской Федерации в сфере предупреждения изменения климата.
Библиография:
1. Парижское соглашение (2015 г.) URL: http://unfccc.int/files /meetings/paris_nov_2015/application/pdf/paris_agreement_russian_.pdf (дата обращения: 24.01.2021)
2. Изменение климата, 2014 г. Смягчение воздействий на изменение климата. Вклад Рабочей группы III в Пятый оценочный доклад Межправительственной группы экспертов по изменению климата. Резюме для политиков. URL: http://www.ipcc.ch/pdf/assessmentreport/ar5/wg3/WG3AR5_SPM_brochure_ru.pdf (дата обращения: 24.01.2021).
3. Распоряжение Правительства РФ от 9 июня 2020 г. № 1523-р «Об Энергетической стратегии РФ на период до 2035 г.» URL: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/74148810/ (дата обращения: 11.01.2021).
4. Федеральный закон от 26.03.2003 N 35-Ф3 (ред. от 27.12.2019) "Об электроэнергетике"
URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_41502/ (дата обращения: 24.01.2021).
5. Распоряжением Правительства РФ от 08.01.2009 № 1-р «Об основных направлениях государственной политики в сфере повышения энергетической эффективности электроэнергетики на основе использования возобновляемых источников энергии на период до 2035 года». URL: https://legalacts.ru/doc/rasporjazhenie-pravitelstva-rf-ot-08012009-n-1-r/ (дата обращения: 24.01.2021).
6. Проект Федерального закона «Об ограничении выбросов парниковых газов» от 20 февраля 2021 г. №1542п-П11, Москва. Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации. URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/1116605-7 (дата обращения: 24.01.2021).
7. Das Integrierte Energie- und Klimaprogramm der Bundesregierung. URL: https://www.bmu.de/fileadmin/bmuimport/files/pdfs/allgemein/application/pdf/hintergrund_meseberg.pdf (дата обращения: 24.01.2021).
8. Deutschlands Energiewende uRl: http://www.energiewende-global.com/de/ (дата обращения: 24.01.2021).
9. Offshore Wind Energy Act (WindSeeG 2017) URL: https://www.bmwi.de/ Redaktion/EN/Downloads/E/windseeg-gesetz-en.pdf?_blob=publicationFile&v=3 (дата обращения: 24.01.2021).
10. Bundes-Klimaschutzgesetz (KSG) URL: https://www.gesetze-im internet.de/ksg/BJNR251310019.html (дата обращения: 24.01.2021).
11. Klimaschutzprogramm 2030 der Bundesregierung zur Umsetzung des Klimaschutzplans 2050 URL: https://www.bmu.de/fileadmin/Daten_BMU/ Down-load_PDF/Klimaschutz/klimaschutzprogramm_2030_umsetzung_klimaschutzplan.pdf (дата обращения: 24.01.2021).
12. Energy Policy Framework (POPE, No. 2005-781)(2005). URL: http://www.lse.ac.uk/GranthamInstitute/law/energy-policy-framework-pope-no-2005-781/ (дата обращения: 24.01.2021).
13. Loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte URL: https://www.ecologique-solidaire.gouv.fr/loi-transition-energetique-croissance-verte (дата обращения: 24.01.2021).
14. LOI n° 2017-1839 du 30 décembre 2017 mettant fin à la recherche ainsi qu'à l'exploitation des hydrocarbures et portant diverses dispositions relatives à l'énergie et à l'environnement URL: https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/ JORFTEXT000036339396/ (дата обращения: 24.01.2021).
15. LOI n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l'énergie et au climat (1) URL:https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000039355955&categorieLien=id (дата обращения: 23.01.2021).
16. Stratégie Nationale Bas-Carbone URL: https://www.ecologique-solidaire.gouv.fr/sites/default/files/2020-03-25_MTES_SNBC2.pdf (дата обращения:
24.01.2021).
17. Décret n° 2020-457 du 21 avril 2020 relatif aux budgets carbone nationaux et à la stratégie nationale bas-carbone URL: https://www.legifrance.gouv.fr/ affich Texte.do?cidTexte=JORFTEXT000041814459 (дата обращения: 24.01.2021).
References (transliterated):
1. Parizhskoe soglashenie (2015 g.) URL: http://unfccc.int/files /meetings/paris_nov_2015/application/pdf/paris_agreement_russian_.pdf (data obrashcheniya: 24.01.2021)
2. Izmenenie klimata, 2014 g. Smyagchenie vozdejstvij na izmenenie klimata. Vklad Rabochej gruppy III v Pyatyj ocenochnyj doklad Mezhpravitel'stvennoj gruppy ekspertov po izmeneniyu klimata. Rezyume dlya politikov. URL: http://www.ipcc.ch/pdf/assessmentreport/ar5/wg3/WG3AR5_SPM_brochure_ru.pdf (data obrashcheniya: 24.01.2021).
3. Rasporyazhenie Pravitel'stva RF ot 9 iyunya 2020 g. № 1523-r «Ob Energeticheskoj strategii RF na period do 2035 g.» URL: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/74148810/ (data obrashcheniya: 11.01.2021).
4. Federal'nyj zakon ot 26.03.2003 N 35-FZ (red. ot 27.12.2019) "Ob elektroenergetike"
URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_41502/ (data obrashcheniya: 24.01.2021).
5. Rasporyazheniem Pravitel'stva RF ot 08.01.2009 № 1-r «Ob osnovnyh napravleniyah gosudarstvennoj politiki v sfere povysheniya energeticheskoj effektivnosti elektroenergetiki na osnove ispol'zovaniya vozobnovlyaemyh istochnikov energii na period do 2035 goda». URL: https://legalacts.ru/doc/rasporjazhenie-pravitelstva-rf-ot-08012009-n-1-r/ (data obrashcheniya: 24.01.2021).
6. Proekt Federal'nogo zakona «Ob ogranichenii vybrosov parnikovyh gazov» ot 20 fevralya 2021 g. №1542p-P11, Moskva. Gosudarstvennaya Duma Federal'nogo Sobraniya Rossijskoj Federacii. URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/1116605-7 (data obrashcheniya: 24.01.2021).
7. Das Integrierte Energie- und Klimaprogramm der Bundesregierung. URL: https://www.bmu.de/fileadmin/bmuimport/files/pdfs/allgemein/application/pdf/hintergrund_meseberg.pdf (data obrashcheniya: 24.01.2021).
8. Deutschlands Energiewende URL: http://www.energiewende-global.com/de/ (data obrashcheniya: 24.01.2021).
9. Offshore Wind Energy Act (WindSeeG 2017) URL: https://www.bmwi.de/ Redaktion/EN/Downloads/E/windseeg-gesetz-en.pdf?_blob=publicationFile&v=3 (data obrashcheniya: 24.01.2021).
10. Bundes-Klimaschutzgesetz (KSG) URL: https://www.gesetze-im internet.de/ksg/BJNR251310019.html (data obrashcheniya: 24.01.2021).
11. Klimaschutzprogramm 2030 der Bundesregierung zur Umsetzung des Klimaschutzplans 2050 URL: https://www.bmu.de/fileadmin/Daten_BMU/ Down-load_PDF/Klimaschutz/klimaschutzprogramm_2030_umsetzung_klimaschutzplan.pdf (data obrashcheniya: 24.01.2021).
12. Energy Policy Framework (POPE, No. 2005-781)(2005). URL: http://www.lse.ac.uk/GranthamInstitute/law/energy-policy-framework-pope-no-2005-781/ (data obrashcheniya: 24.01.2021).
13. Loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte URL: https://www.ecologique-solidaire.gouv.fr/loi-transition-energetique-croissance-verte (data obrashcheniya: 24.01.2021).
14. LOI n° 2017-1839 du 30 décembre 2017 mettant fin à la recherche ainsi qu'à l'exploitation des hydrocarbures et portant diverses disposi-tions relatives à l'énergie et à l'environnement URL: https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/ JORFTEXT000036339396/ (data obrashcheniya: 24.01.2021).
15. LOI n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l'énergie et au climat (1) URL:https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000039355955&categorieLien=id (data obrashcheniya: 23.01.2021).
16. Stratégie Nationale Bas-Carbone URL: https://www.ecologique-solidaire.gouv.fr/sites/default/files/2020-03-25_MTES_SNBC2.pdf (data obrashcheniya:
24.01.2021).
17. Décret n° 2020-457 du 21 avril 2020 relatif aux budgets carbone nationaux et à la stratégie nationale bas-carbone URL: https://www.legifrance.gouv.fr/ affich Texte.do?cidTexte=JORFTEXT000041814459 (data obrashcheniya: 24.01.2021).
