CC BY
411
Конституционное право
УДК 349.3
В.С. Бялт
кандидат юридических наук
Санкт-Петербургский университет МВД России Российская Федерация, 198206, Санкт-Петербург, ул. Лётчика Пилютова, д. 1. E-mail: [email protected].
С.Н.Трипутин
Санкт-Петербургский университет МВД России Российская Федерация, 198206, Санкт-Петербург, ул. Лётчика Пилютова, 1. E-mail: [email protected].
Правовое регулирование условий прохождения государственной службы в органах внутренних дел Российской Федерации: актуальные проблемы и пути решения
Статья посвящена исследованию вопросов, связанных с особенностями правового регулирования прохождения государственной службы сотрудниками органов внутренних дел. Авторы рассматривают нормативную правовую базу, регулирующую условия прохождения службы в органах внутренних дел, практику её применения, а также анализируют имеющиеся проблемы в данной области и предлагают обоснованные пути их решения.
Ключевые слова: государственная служба; органы внутренних дел; полиция; правовое регулирование; условия службы.
Viktor S. Bjalt
Сand. Sci. (Jurid.)
Saint-Petersburg University of the MIA of Russia 1, Letchika Pilyutova str., Saint-Petersburg, 198206, Russian Federation. E-mail: [email protected].
Sergey N. Triputin
Saint-Petersburg University of the MIA of Russia 1, Letchika Pilyutova str., Saint-Petersburg, 198206, Russian Federation. E-mail: [email protected].
Legal regulation of conditions of civil service in the internal Affairs bodies of the Russian Federation: current problems and solutions
The article is devoted to the study of issues related to the peculiarities of legal regulation of civil service by employees of the internal Affairs bodies. The authors consider the regulatory framework governing the conditions of service in the internal Affairs bodies, the practice of its application, as well as analyze the existing problems in this area and offer reasonable ways to solve them.
Keywords: public service; internal Affairs bodies; police; legal regulation; conditions of service.
19
Институт государственной службы, несомненно, является одним из важнейших в системе функционирования государственного аппарата, поскольку во многом определяет модель взаимодействия органов государственной власти с населением. Не случайно Президент Российской Федерации в своём Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 1 марта 2018 г. в очередной раз подчеркнул важность развития и совершенствования института государственной службы в Российской Федерации, а также повышения эффективности его функционирования [5]. Органы внутренних дел занимают одно из ключевых мест в правоохранительной системе государства, т.к., реализуя правоохранительную функцию, выполняют довольно широкий круг задач по защите прав и свобод граждан [12, с. 4-7]. Эффективность функционирования системы МВД России во многом определяется чётким и конкретным нормативным правовым закреплением условий прохождения службы сотрудниками органов внутренних дел. Качество выполнения сотрудниками органов внутренних дел своих должностных обязанностей напрямую зависит от уровня правотворческой и правоприменительной техники норм права, регулирующих особенности правового статуса сотрудников органов внутренних дел и основные этапы прохождения ими государственной службы. Сообразно с этим актуальность вопросов правового регулирования прохождения государственной службы в органах внутренних дел не вызывает сомнений.
Основными нормативными правовыми актами в области правового регулирования условий прохождения государственной службы в органах внутренних дел являются: Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»; Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»; Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции»; Федеральный закон от 19 июля 2011 г. № 247-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»; Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. № 342-Ф3 «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»; приказ МВД России от 1 февраля 2018 г. № 50 «Об утверждении Порядка организации прохождения
службы в органах внутренних дел Российской Федерации».
Система государственной службы Российской Федерации включает в себя:
- государственную гражданскую службу;
- военную службу;
- государственную службу иных видов [2, ст. 2].
Следует указать, что в ранее действующей редакции Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» система государственной службы включала в себя государственную гражданскую службу, военную службу и правоохранительную службу. Кроме того, рассматривался даже вопрос о принятии отдельного федерального закона, регулирующего вопросы прохождения правоохранительной службы в Российской Федерации [6; 11; 15; 16].
В настоящее время служба в органах внутренних дел Российской Федерации относится к государственной службе иных видов и является федеральной государственной службой, правовое регулирование и организация которой находятся в ведении Российской Федерации [1, ст. 71].
Предметом регулирования Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» являются отношения, связанные с поступлением на государственную гражданскую службу Российской Федерации, её прохождением и прекращением, а также с определением правового положения (статуса) федерального государственного гражданского служащего и государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации [3, ст. 2]. Тем не менее необходимо отметить, что в некоторой части обозначенный выше закон имеет непосредственное отношение и к сотрудникам органов внутренних дел, поскольку на сотрудника органов внутренних дел распространяются ограничения, запреты и обязанности, установленные ст. 17, 18 и 20 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», за исключением ограничений, запретов и обязанностей, препятствующих осуществлению сотрудником оперативно-разыскной деятельности [4, ст. 14].
Федеральные законы «О полиции», «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и «О службе в органах внутренних дел Российской Федера-
ции и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» были приняты в рамках административно-правовой реформы системы МВД России, проводимой в связи с переименованием милиции в полицию. Эти три документа являются фундаментом нормативной правовой базы, регулирующей условия службы сотрудников внутренних дел, и выступают основой для формирования подзаконных нормативных правовых актов с целью конкретизации федерального законодательства в области прохождения государственной службы в органах внутренних дел Российской Федерации.
Отдельно хотелось бы остановиться на приказе МВД России от 1 февраля 2018 г. № 50, который утвердил Порядок организации прохождения службы в органах внутренних дел Российской Федерации и отменил ряд нормативных правовых актов МВД России.
Отметим неполный перечень вопросов, которые ранее регулировались отдельными ведомственными приказами, а теперь охвачены единым вышеуказанным приказом МВД России:
- примерная форма контракта о прохождении службы в органах внутренних дел;
- порядок проведения аттестации сотрудников органов внутренних дел;
- квалификационные требования к должностям рядового и начальствующего состава органов внутренних дел;
- порядок оформления личного поручительства при поступлении на службу в органы внутренних дел;
- порядок временного отстранения сотрудника органов внутренних дел от выполнения служебных обязанностей;
- порядок рассмотрения служебного спора в органах внутренних дел;
- порядок разработки и утверждения должностных регламентов;
- порядок привлечения сотрудников органов внутренних дел к выполнению служебных обязанностей сверх установленной нормальной продолжительности служебного времени, а также в ночное время, выходные и нерабочие праздничные дни;
- порядок зачисления в распоряжение и нахождения сотрудников органов внутренних дел в распоряжении органов внутренних дел;
- некоторые вопросы применения мер поощрения и наложения дисциплинарных взысканий в органах внутренних дел;
- порядок внесения представлений о присвоении очередного специального звания до-
срочно или на одну ступень выше специального звания, предусмотренного по замещаемой должности в органах внутренних дел;
- некоторые вопросы поступления граждан Российской Федерации на службу в органы внутренних дел;
- основания и порядок предоставления сотрудникам органов внутренних дел отдельных видов отпусков;
- квалификационные требования к должностям рядового состава, младшего, среднего и старшего начальствующего состава органов внутренних дел.
По нашему мнению, принятие приказа МВД России от 1 февраля 2018 г. № 50, утверждающего Порядок организации прохождения службы в органах внутренних дел Российской Федерации, является вполне обоснованным и целесообразным, поскольку представляет собой такую важнейшую форму систематизации законодательства, как консолидация [7, с. 213] и влечёт упорядочение нормативных правовых актов в области прохождения службы в органах внутренних дел в целях удобства пользования ими на практике, устранения возможных противоречий, неточностей и пробелов.
Далее попытаемся проанализировать некоторые моменты, касающиеся правового регулирования прохождения службы в органах внутренних дел и представляющие интерес с позиции научного исследования и административно-правового осмысления.
Существенным является вопрос соотношения норм административного и трудового права при регулировании правоотношений, связанных с условиями прохождения государственной службы сотрудниками органов внутренних дел. В научной литературе встречаются различные подходы к приоритету каких-либо правовых норм в данной сфере.
Ю. Я. Вольдман считает, что трудовое законодательство на сотрудников органов внутренних дел распространяться не должно [10, с. 33]. По мнению В. М. Манохина, нормы трудового права должны распространяться на отношения, не затрагивающие непосредственно саму служебную деятельность сотрудников органов внутренних дел, а складывающиеся в связи с данной деятельностью (отношения с кадровой службой, бухгалтерией и другими подразделениями) [13, с. 6]. Л. А. Чиканова полагает, что государственный служащий состоит с государственным органом в трудовых правоотношениях в течение всего периода прохождения службы, а по мере необходимости исполнения властных полномо-
чий он вступает в административные правоотношения [18, с. 12].
На наш взгляд, вполне оправданной представляется точка зрения С. Б. Полякова: «Нормы трудового права применимы к государственной службе, если они не противоречат законодательству о ней, при сходности некоторых правоотношений с трудовыми. Это возможно, во-первых, путём прямого указания в нормативных правовых актах о государственной службе, во-вторых, путём применения норм трудового права по аналогии при пробелах в нормативных правовых актах о государственной службе» [17, с. 23]. Более того, указанное выше утверждение нашло нормативное закрепление в федеральном законодательстве:
1. «Регулирование правоотношений, связанных со службой в органах внутренних дел, осуществляется в соответствии с: Конституцией Российской Федерации; Федеральным законом от 30 ноября 2011 года № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»; Федеральным законом от 7 февраля 2011 года № 3-ФЗ «О полиции»; Федеральным законом от 19 июля 2011 года № 247-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»; нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации; нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации; нормативными правовыми актами федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел. В случаях, не урегулированных нормативными правовыми актами Российской Федерации, указанными выше, к правоотношениям, связанным со службой в органах внутренних дел, применяются нормы трудового законодательства» [4, ст. 3].
2. «За ущерб, причинённый федеральному органу исполнительной власти в сфере внутренних дел, его территориальному органу, подразделению, сотрудник органов внутренних дел несет материальную ответственность в порядке и случаях, которые установлены трудовым законодательством» [4, ст. 15].
3. «Сотруднику органов внутренних дел женского пола, а также сотруднику, являющемуся отцом (усыновителем, попечителем) и воспитывающему ребёнка без матери (в случае её смерти, лишения её родительских прав, длительного пребывания в лечебном учреждении и в других случаях отсутствия материн-
ского попечения по объективным причинам), предоставляется отпуск по уходу за ребёнком до достижения им возраста трёх лет в порядке, установленном трудовым законодательством» [4, ст. 56].
4. «Сотрудникам органов внутренних дел женского пола в соответствии с трудовым законодательством предоставляются отпуска по беременности и родам. Сотрудникам органов внутренних дел предоставляются отпуска по уходу за ребёнком, творческие отпуска, отпуска, предоставляемые в соответствии с трудовым законодательством работникам, совмещающим работу с получением образования, а также иные отпуска, установленные законодательством Российской Федерации» [4, ст. 63].
В соответствии с вышеизложенным можно констатировать, что в сфере прохождения государственной службы в органах внутренних дел действует принцип приоритета специальной нормы над общей, т.е. основными в обозначенной области являются нормы административного права, а трудовые нормы применяются лишь в случаях прямой отсылки или по аналогии.
Одним из важнейших направлений деятельности кадровых подразделений в органах внутренних дел, безусловно, является отбор на службу. Во многом от того, какие кандидаты поступят на службу в органы внутренних дел, будет зависеть эффективность реализации органами внутренних дел своих функций, что и определит, в конечном счёте, основной критерий оценки качества выполнения сотрудниками своих должностных обязанностей - степень удовлетворенности населения [9, с. 237-240].
Назначение на отдельные должности в органах внутренних дел осуществляется по результатам конкурса. Конкурс заключается в оценке профессионального уровня претендентов на замещение должности в органах внутренних дел, их соответствия установленным квалификационным требованиям к соответствующей должности [4, ст. 25]. Порядок и условия проведения конкурса на замещение вакантной должности в органах внутренних дел, а также перечень должностей в органах внутренних дел Российской Федерации, назначение на которые осуществляется по результатам конкурса, устанавливаются приказом МВД России от 29 марта 2013 г. № 174.
По нашему мнению, в настоящее время с позиции укрепления авторитета органов внутренних дел, развития института социальных гарантий сотрудникам органов внутренних дел целесообразно рассмотреть вопрос о расширении перечня должностей в органах внутренних
дел, замещаемых на конкурсной основе. Развитие института конкурсного отбора на службу в органы внутренних дел будет способствовать замещению должностей в органах внутренних дел более подготовленными и компетентными сотрудниками, что особенно актуально в аспекте реализации такого важнейшего принципа построения и функционирования системы государственной службы Российской Федерации, как профессионализм и компетентность государственных служащих [2, ст. 3].
Проанализируем вопрос, связанный с приостановлением очередного специального звания в органах внутренних дел.
Присвоение сотруднику органов внутренних дел очередного специального звания приостанавливается в случае:
1) нахождения сотрудника в распоряжении федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, его территориального органа или подразделения - до назначения на должность в органах внутренних дел;
2) приостановления службы в органах внутренних дел в случае избрания сотрудника органов внутренних дел депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, депутатом представительного органа муниципального образования, главой муниципального образования или назначения сотрудника на должность главы местной администрации - до дня прекращения исполнения им соответствующих полномочий;
3) привлечения сотрудника в качестве обвиняемого по уголовному делу, возбуждения в отношении его уголовного дела - до прекращения уголовного преследования;
4) наложения на сотрудника дисциплинарного взыскания (выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, перевод на нижестоящую должность в органах внутренних дел, увольнение со службы в органах внутренних дел) - до окончания действия дисциплинарного взыскания [4, ст. 45].
Обратим внимание на то, что в ранее действующем Положении о службе в органах внутренних дел Российской Федерации имелось такое основание задержки присвоения очередного специального звания, как проведение служебной проверки по фактам нарушения служебной дисциплины. С нашей точки зрения, такое положение представляется вполне аргументированным, поскольку способствовало реализации принципа справедливости при присвоении сотруднику органов внутренних дел очередного
специального звания [14, с. 168-173]. На наш взгляд, будет некорректно присваивать сотруднику очередное специальное звание в случае проведения в отношении него служебной проверки по факту нарушения служебной дисциплины до вынесения окончательного решения по результатам служебной проверки. В связи с этим полагаем, что ч. 1 ст. 45 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» целесообразно дополнить п. 5 следующего содержания: «проведения служебной проверки по факту нарушения сотрудником служебной дисциплины - до окончания служебной проверки».
Все вышесказанное позволяет сформулировать следующие выводы:
1) вопросы правового регулирования условий прохождения государственной службы в органах внутренних дел Российской Федерации имеют важнейшее теоретическое значение в аспекте систематизации знаний, касающихся института государственной службы в России, а также существенное практическое значение с точки зрения совершенствования правоприменительной практики сотрудниками аппаратов по работе с личным составом в органах внутренних дел;
2) проведение в Российской Федерации административно-правовой реформы направлено на более чёткое и конкретное нормативное закрепление правового статуса сотрудников органов внутренних дел [8, с. 47-70], что, бесспорно, обусловливает повышение эффективности реализации сотрудниками своих профессиональных обязанностей;
3) с нашей точки зрения, сформулированные выше предложения по совершенствованию нормативной правовой базы в сфере прохождения государственной службы в органах внутренних дел, безусловно, будут способствовать более качественному выполнению сотрудниками служебных обязанностей, повышению уровня доверия населения к правоохранительной системе государства, что крайне важно для дальнейшего построения в Российской Федерации правового государства.
Таким образом, можно утверждать, что институт нормативного правового регулирования прохождения государственной службы сотрудниками органов внутренних дел, как мы полагаем, целесообразно и в дальнейшем подвергать комплексному административно-правовому анализу с позиции его совершенствования.
Список литературы
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., с поправками от 30 декабря 2008 г., 5 февраля 2014 г., 21 июля 2014 г.) // СЗ РФ. - 2009. - № 1.
- Ст. 1; 2014. - № 6. - Ст. 548; № 30. - Ч. 1. - Ст. 4202.
2. О системе государственной службы Российской Федерации : федер. закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ (в ред. от 23 мая 2016 г.) // СЗ РФ. - 2003. - № 22. - Ст. 2063; 2016. - № 22. - Ст. 3091.
3. О государственной гражданской службе Российской Федерации : федер. закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ // (в ред. от 28 декабря 2017 г.) // СЗ РФ. - 2004. - № 31. - Ст. 3215; 2018. - № 1. - Ч. 1.
- Ст. 7.
4. О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : федер. закон от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ (в ред. от 1 июля 2017 г.) // СЗ РФ. - 2011. - № 49. - Ч. 1. - Ст. 7020; 2017. - № 27. - Ст. 3929.
5. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 1 марта 2018 года // Российская газета. - 2018. - 2 марта.
6. Артемьев, А. М. Государственная правоохранительная служба: системные свойства, функции, правовое обеспечение : дис. ... д-ра юрид. наук. - 12.00.14, 12.00.01 / Артемьев Александр Михайлович. - М., 2008. - 411 с.
7. Бялт, В. С. Теория государства и права в схемах : учебное пособие. - М.: Издательство Юрайт, 2018. С. 213.
8. Бялт, В. С, Трипутин, С. Н. Правовой статус сотрудника органов внутренних дел : учебное наглядное пособие. - СПб.: Лема, 2015. - 122 с.
9. Бялт, В. С., Трифонов, В. А. К вопросу о приеме на службу в органы внутренних дел Российской Федерации // Пробелы в российском законодательстве. - 2012. - № 2. - С. 237-240.
10. Вольдман, Ю. Я. Новый трудовой кодекс Российской Федерации: проблемы, упущения, противоречия, ошибки // Гражданин и право. - 2002. - № 5. - С. 3-9.
11. Касумов, А. М. Административно-правовое регулирование правоохранительной службы Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.14. / Касумов Атабек Магомедович. - М., 2008. - 163 с.
12. Колокольцев, В. А. Противодействие вызовам и угрозам безопасности граждан // Профессионал. - 2018. - № 2. - С. 4-7.
13. Манохин, В. М. Нужны основы законодательства о службе Российской Федерации // Государство и право. - 1997. - № 9. - С. 5-11.
14. Маюров, Н. П., Бялт, В. С., Гибов, В. В. О порядке присвоения специальных званий сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации: историко-правовое исследование // Пробелы в российском законодательстве. - 2013. - № 4. - С. 168-173.
15. Патрашко, Е. Л. Государственная правоохранительная служба Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.14 / Патрашко Елена Леонидовна. - М., 2005. - 248 с.
16. Погребежский, К. А. Правовое обеспечение государственной правоохранительной службы и пути его совершенствования : дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.14 / Погребежский Константин Александрович. - М., 2010. - 184 с.
17. Поляков, С. Б. Регулирование служебных и трудовых правоотношений // Российская юстиция. - 1998. - № 12. - С. 23-25.
18. Чиканова, Л. А. Государственные служащие. - М.: Юристъ, 1998. - 109 с.
© Бялт В. С., Трипутин С. Н., 2018
