CC BY
81
сяэ^^ё^э
v в год 65-лЕтия победы л v
Правовое регулирование территориального развития СССР в период великой отечественной войны
Развитие отечественного права и государства в период Великой Отечественной войны, в том числе территориальное развитие страны, и сегодня имеет непреходящее значение. В Конституции СССР 1936 г. были названы союзные республики СССР: РСФСР, Украинская, Белорусская, Азербайджанская, Грузинская, Армянская, Туркменская, Узбекская, Таджикская, Казахская, Киргизская ССР. В рассматриваемый период можно выделить несколько тенденций территориального развития СССР. Первой тенденцией выступает вхождение новых республик (союзных и автономных) в состав СССР. Осуществлялась активная политика «собирания» территорий Российской империи, оказавшихся вне состава территории государства после Октябрьской революции 1917 г. Формально их выход был осуществлен в результате реализации права наций на самоопределение, но фактически зачастую под влиянием иностранной интервенции.
Речь идет, прежде всего, о включении в состав УССР и БССР Западной Украины и Западной Белоруссии. Возвращение данных регионов являлось целью Российского государства со времен Московского царства, однако Российской империи не удалось достичь ее. Революции и последовавшая за ними Гражданская война не только помешали ее достижению, но и фактически привели к распаду Российского государства. СССР, возвращаясь к решению традиционных задач на новом историческом этапе, по сути, продолжил путь исторического развития нашей государственности, хотя формально продолжал дистанцироваться от Российской империи
и более древних форм российской государственности.
Юридически новые приобретения были оформлены Законом СССР от 1 ноября 1939 г. «О включении Западной Украины в состав Союза ССР с воссоединением ее с Украинской ССР». Пункт 3 Закона содержал рекомендательную норму, в которой предлагал Верховному Совету Украинской ССР принять в состав Украины Западную Украину. Согласимся с мнением, что такое предложение носило скорее формальный характер, ибо Закон СССР фактически решил вопрос о Западной Украине. То же можно сказать и о включении Западной Белоруссии в состав Союза ССР как части территории Белорусской ССР, которое было оформлено Законом СССР от 2 ноября 1939 г.1 Данный процесс продолжился принятием Закона СССР от 2 августа 1940 г., которым к территории УССР были присоединены Северная Буковина, а также Хотинский, Аккерманский и Измаильский уезды Бессарабии.
Последнее присоединение было частью иного значительного территориального приобретения СССР в ходе восстановления территории Российской империи и воссоединения проживавших в ней народов. По сложившимся в 20— 30-е гг. ХХ в. государственным границам часть молдавского народа проживала в СССР, в частности на территории Молдавской АССР в составе УССР. Другая часть молдаван проживала на территории Бессарабии в составе Румынского государства. При образовании
1 См.: Абдулатипов Р. Г., Болтенко-ва Л. Ф, Яров Ю. Ф. Федерализм в истории России. М., 1992. С. 331.
Молдавской АССР на территории УССР советское правительство отмечало, что оно не признает границу с Румынией, проходившую по Днестру, и считает Бессарабию молдавской территорией. В 1940 г. СССР вновь предъявил претензии на возврат Бессарабии, что было исполнено в свете изменившейся геополитической обстановки и роста государственной, прежде всего военной, мощи СССР. После возврата Румынией Бессарабии вновь приобретенная территория была объединена с территорией Молдавской АССР, выведенной из состава УССР. 2 августа 1940 г. был принят Закон СССР «Об образовании Молдавской Союзной Социалистической Республики». В состав этой республики вошли территории Молдавской АССР и Бессарабии. Следовательно, произошло не размежевание Молдавской и Украинской СССР и не преобразование Молдавской АССР в Молдавскую ССР. Советское государство вело государственно-территориальное строительство исходя из расширения своей территории. Украинская ССР формально выразила согласие на передачу территории Молдавской АССР и предоставила проект установления точных границ с новой союзной республикой.
Изменения геополитической ситуации и международные договоры СССР с Германией привели к возврату территории Прибалтики. Три республики (Латвийская, Литовская и Эстонская) были приняты в состав СССР в качестве союзных социалистических республик Законом СССР от 3 августа 1940 г. «О принятии Литовской ССР в Союз ССР», Законом СССР от 5 августа 1940 г. «О принятии Латвийской ССР в Союз ССР» и Законом СССР от 6 августа 1940 г. «О принятии Эстонской ССР в состав Союза ССР». Законы имели аналогичное содержание, поскольку регулировали идентичные отношения по поводу разных республик. В законах отмечалось, что на основании заявления полномочных комиссий (Сейма Литвы, Сейма Латвии, Государственной Думы Эстонии) Верховный Совет СССР постановил удовлетворить просьбу соответствующей республики и принять ее
в Союз ССР. Следует отметить, что Литовская ССР получала ряд территорий Белорусской ССР (в частности, Свенцян-ский район и части Видзовского, Году-тишковского, Островецкого, Воробьев-ского и Радунского районов)2.
В результате подписания мирного договора с Финляндией в 1940 г. территория СССР увеличилась за счет ряда спорных территорий по советско-финляндской границе. Большая часть присоединенной территории была включена в состав Карельской АССР, которая входила в состав РСФСР, но вследствие расширения территории Карельская АССР была преобразована в союзную республику Законом СССР от 31 марта 1940 г. «О преобразовании Карельской Автономной Советской Социалистической Республики в союзную Карело-Финскую Советскую Социалистическую Республику».
Впрочем, 15 июля 1956 г. Карело-Финская ССР была вновь преобразована в Карельскую АССР в составе РСФСР в соответствии с одноименным Законом СССР. Включение Карельской АССР в состав РСФСР осуществлялось по представлению Верховного Совета Карело-Финской ССР и Президиума Верховного Совета РСФСР. Видимо, создание данной союзной республики имело чисто политический смысл в виде формирования советской Финляндии (объединенной с Карелией) в составе СССР. Ведь большинство территориальных притязаний СССР аргументировались воссоединением народов, которые хотели бы развиваться в условиях социализма (право наций на самоопределение). Данные аргументы были применимы в отношении Западной Украины, Западной Белоруссии и Бессарабии. В отношении новых территорий Карелии подобные доводы были спорны: число финского населения там было минимальным. Исходя из размера освоенной территории, численности населения, социально-экономического потенциала региона, Карелия едва ли могла разви-
2 См.: История Советской Конституции (в документах). 1917—1956. М., 1957. С. 814—815.
ваться как союзная республика на равных с РСФСР или большинством иных республик, в частности УССР и БССР. Вследствие изменения политической ситуации в СССР и мире было принято решение о возвращении республике прежнего статуса и наименования.
Следует подчеркнуть укрепление конституционно-правовых начал в определении правовой основы объединения союзных республик и построения Союза ССР наряду с ослаблением договорных начал. Напомним, что первые союзные республики (РСФСР, УССР, БССР, ЗСФСР) заключили Союзный договор, на основе которого разрабатывалась Конституция СССР 1924 г. По образованным позднее союзным республикам (Узбекской, Киргизской, Таджикской, Туркменской, Казахской ССР) в правовых актах об их вхождении в Союз ССР устанавливалась норма о распространении действия Договора на соответствующие союзные республики. В Конституции СССР 1936 г. уже нет ссылки на Союзный договор. СССР определен в Конституции как союзное государство, образованное на основе добровольного объединения республик, однако вновь образованные союзные республики не только прямо не присоединились к нему, но и вообще никак не определяли своего отношения к Союзному договору. Их принятие в Союз ССР было оформлено исключительно союзными законами. Разумеется, речь не идет о том, что принятие законов СССР исключает добровольность присоединения республик к СССР. Однако изложенное показывает, что основа советской федерации как союза республик последовательно менялась с договорной на конституционно-договорную, а затем с конституционно-договорной на конституционную.
После издания рассмотренных выше законов СССР о принятии новых республик соответствующие изменения были внесены в Конституцию СССР. Статус союзных республик был закреплен и в принятых конституциях Литовской, Латвийской, Эстонской, Карело-Финской ССР 1940 г., в Конституции Молдавской ССР 1941 г.
17 августа 1944 г. чрезвычайная сессия Малого Хурала Тувинской Народной Республики приняла Декларацию, в которой обращалась к Верховному Совету СССР с ходатайством о принятии республики в состав Союза ССР. Вхождение Tувинской Народной Республики в состав СССР состоялось в соответствии с Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 13 октября 1944 г. Вопрос решался, разумеется, на уровне Союза, но данная республика получила статус автономной области в составе РСФСР. Ни политико-правовые, ни социально-экономические реалии не позволяли предоставить данной территориальной единице статус союзной республики. Тем не менее по мере ее социально-экономического развития с 10 октября 1961 г. Тувинская автономная область приобрела статус автономной республики в составе РСФСР.
В 1945 г. СССР полностью вернул территории Сахалина и Курильских островов, присоединил регион Кенигсберга в Восточной Пруссии, ставший Калининградской областью, а также совершил обмен некоторыми территориями с Польшей на границах УССР и БССР с данным государством.
Таким образом, активная внешняя политика СССР в период Второй мировой войны по восстановлению территории государства, близкой к границам бывшей Российской империи, привела к образованию пяти новых союзных республик и расширению территории ряда союзных республик. Именно этот процесс характеризует рассматриваемый период территориального развития СССР.
Вторая тенденция территориального развития СССР связана непосредственно с ведением военных действий в 1941—1945 гг. и заключается в территориальных преобразованиях в связи с принятием репрессивных мер к жителям некоторых территорий и последующим восстановлением довоенного территориального устройства государства.
В самом начале Великой Отечественной войны, 28 августа 1941 г., был принят Указ Президиума Верховного Совета СССР о переселении немцев, прожи-
вающих в районах Поволжья. Поскольку боевые действия велись главным образом с армией Германии, то соответствующие меры были приняты именно к немцам. Подобная политика СССР не является чем-то исключительным для своего времени. Так, в США в отношении японцев был принят целый ряд репрессивных мер, выразившихся в ограничении прав граждан данной национальности и переселении их на специальные территории. Соответствующие меры осуществлялись исключительно по национальному признаку.
Более того, во многих европейских государствах, прежде всего в гитлеровской Германии и ее государствах-союзниках, репрессии в отношении иностранцев, проживающих на территории соответствующего государства, а также собственных граждан, принадлежащих к определенной национальности, осуществлялись еще более последовательно и бескомпромиссно. Такие репрессии применялись к гражданам или выходцам из государств-противников как в связи с ведением военных действий, так и по политико-идеологическим причинам. Таким образом, репрессивные меры являлись общераспространенной практикой рассматриваемого периода, практически все они были осуждены общественностью и официальными органами государств, в которых они осуществлялись.
В СССР в декабре 1943 г. была упразднена Калмыцкая АССР, в октябре 1943 г. — Карачаевская автономная область, в марте 1944 г. — Чечено-Ингушская АССР, а в апреле 1944 г. Кабардино-Балкарская АССР трансформирована в Кабардинскую АССР. Соответствующие народы (калмыки, карачаевцы, чеченцы, ингуши, балкарцы) были переселены в восточные районы страны согласно указам Президиума Верховного Совета СССР.
Обоснованием применяемых мер служили те факты, что «в период оккупации немецко-фашистскими захватчи-ками»3 соответствующей территории
3 Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 октября 1943 г. «О ликвидации Ка-
многие представители репрессированных народов «вели себя предательски, вступали в организованные немцами отряды для борьбы с Советской властью, предавали немцам честных советских граждан, сопровождали и показывали дорогу немецким войскам, а после изгнания оккупантов противодействуют проводимым Советской властью мероприятиям, скрывают от органов власти бандитов и заброшенных немцами агентов, оказывая им активную помощь»4.
Предпринятые в отношении указанных народов меры свидетельствуют о приоритете силовых методов обеспечения территориальной целостности и государственного единства СССР. Причем степень такого единства была недостаточной, поскольку значительные группы граждан СССР в нескольких регионах оказывали содействие захватчикам. В то же время очевидна необоснованность обвинений в предательстве целых народов, возложение ответственности на тех их представителей, которые не совершали соответствующих преступлений. В частности, в годы войны большинство немецкого населения желало и способствовало победе Советского Союза над гитлеровской Германией, а в послевоенные годы вместе со всеми участвовало в восстановлении экономики и социальной сферы страны.
Необходимо отметить силу репрессивного аппарата СССР, который сумел провести столь масштабные репрессии. Однако масштаб репрессий свидетельствует и о его слабости в аналитическом, информационном и разведывательном компонентах. Ведь компетентным органам Советского государства не удалось предотвратить сотрудничество с врагом значительных групп советских граждан, превентивно выявить организаторов такого сотрудничества, удержать рядовых исполнителей от неправомерного, антиморального и в конечном итоге не вы-
рачаевской автономной области и об административном устройстве ее территории».
4 Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 октября 1943 г. «О ликвидации Карачаевской автономной области и об административном устройстве ее территории».
годного им поведения. Превентивно были проведены лишь огульные репрессии против немецкого населения СССР. Репрессии против иных народов осуществлялись постфактум и столь же массово. Следовательно, всплеска регионального сепаратизма органами государственной власти не прогнозировалось, а в ходе последующего наказания не удалось выявить конкретных виновников произошедшего и установить степень вины каждого.
В свою очередь, после XX съезда КПСС репрессированные народы также целиком стали восстанавливаться в правах, в том числе шло восстановление их национально-территориальных автономий без учета фактического проживания в них иных жителей. Указами Президиума Верховного Совета СССР от 9 января 1957 г. были воссозданы Кабардино-Балкарская АССР, Карачаево-Черкесская автономная область, Калмыцкая автономная область. Последняя 29 июля 1958 г. была вновь преобразована в Калмыцкую АССР. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 1 января 1957 г. была восстановлена Чечено-Ингушская АССР. Указом были утверждены постановления Президиума Верховного Совета Грузинской ССР и Президиума Верховного Совета РСФСР о передаче в связи с восстановлением Чечено-Ингушской АССР части территорий Душетского и Казбек-ского районов из состава Грузинской ССР в состав РСФСР и о восстановлении существовавшей до 7 марта 1944 г. границы между РСФСР и Грузинской ССР. Соответствующие народы получили разрешение возвращаться на прежнее место жительства, с них официально были сняты обвинения в предательстве. Только в 1964 г. были приняты аналогичные нормативные правовые акты в отношении немцев и крымских татар. Акты начала 40-х гг. ХХ в. были отменены.
Фактическое «перекраивание» границ союзных и автономных республик осуществлялось центральной властью с формального согласия соответствующих регионов. В частности, приводимое выше решение о передаче части территории РСФСР Грузинской ССР в 1944 г.
и последующий возврат этих территорий в РСФСР в связи с восстановлением Чечено-Ингушской АССР было волеизъявлением союзной власти. Президиумы Верховных советов РСФСР и Грузинской ССР лишь принимали соответствующие правовые акты, утверждаемые Президиумом Верховного Совета СССР.
Подчеркнем, что согласно Конституции СССР 1936 г. вопросы территориального устройства союзных республик решались на уровне Союза, и лишь в 1958 г. соответствующие полномочия были переданы союзным республикам. Тем не менее фактически данные решения принимались союзной властью. СССР и далее определял территориальное устройство союзных республик, в том числе федерации «второго этажа» — РСФСР. Так, принятие решения о передаче Чечено-Ингушской АССР нескольких районов Ставропольского края также состоялось на союзном, а не на российском уровне, равно как и принятие решений о восстановлении национальных районов немцев Поволжья в 1964 г., о передаче Крымской области из состава РСФСР в состав Украинской ССР в 1954 г.
Третья тенденция территориального развития СССР в период Великой Отечественной войны состояла в усилении работы по экономическому районированию. Необходимость создания системы крупных экономических районов страны была признана еще в 1939 г. на XVIII съезде ВКП(б), утвердившем главные задания третьего пятилетнего плана. Тогда было решено вести планирование по союзным республикам, а в РСФСР — по девяти основным экономическим районам. В 1940 г. СССР был разделен на девять районов («экономических очагов»): Центр, Запад, Север и Северо-Запад, Юг, Юго-Восток, Закавказье, Средняя Азия и Казахстан, Урал и Западная Сибирь, Восточная Сибирь и Дальний Восток.
Во время функционирования Государственного комитета обороны СССР в отраслях управления и крупных территориальных единицах действовали его уполномоченные, которые являлись одновременно представителями ЦК ВКП(б) и обладали широчайшими государствен-
ными и партийными полномочиями. Изменение в системе управления привело к изменению территориального устройства государства. Происходило укрупнение экономических регионов, зачастую без изменения административно-территориального устройства. К 1942 г. территория РСФСР была разделена на девять основных экономических районов. Экономическое районирование, сохраняя единство с союзно-республиканским государственным устройством, уже не совпадало с административно-территориальным делением внутри республик. Оно использовалось в качестве инструмента комплексного территориального планирования и управления народным хозяйством. Можно утверждать, что во время Великой Отечественной войны продолжился начатый еще системой генерал-губернаторств курс сочетания в государственном управлении дробного и укрупненного территориального деления.
Нельзя сказать, что административно-территориальное устройство РСФСР и иных союзных республик совершенно не зависело от экономического районирования и не преследовало целей социально-экономического развития. Экономическое районирование оказывало огромное влияние на территориальное устройство СССР, в том числе РСФСР. Вместе с тем процесс национально-государственного строительства оказывал на него не меньшее влияние.
Именно с учетом необходимости экономического развития, продиктованного необходимостью ускорения военного производства в тылу и восстановления потенциала освобождаемых территорий, был образован ряд новых областей. В частности, на освобожденных территориях были выделены Владимирская и Брянская области, в тылу — Ульяновская, Курганская, Кемеровская области.
Данная тенденция продолжилась в послевоенные годы: в 50-х гг. XX в. в РСФСР в целях повышения эффективности управления развитием агропромышленного комплекса были выделены Белгородская и Липецкая области. Создавались и иные области, выделение которых, однако, не дало социально-экономического эффекта, и они были уп-
разднены (в частности, Арзамасская и Балашовская области).
Важно отметить, что совершенствование административно-территориального устройства республик СССР, прежде всего РСФСР, осуществлялось и путем формирования специальных территориальных единиц различного целевого назначения. Так, вполне успешно функционировали образованные в то время железнодорожные округа, как и ранее существовавшие специальные территориальные единицы, в частности военные округа.
В послевоенный период при составлении четвертого пятилетнего плана восстановления и развития народного хозяйства (1946—1950) СССР разделили на 13 основных экономических районов: Центр, Северо-Запад, Север, Запад, Юг, Северный Кавказ, Поволжье, Урал, Закавказье, Казахстан и Средняя Азия, Западная Сибирь, Восточная Сибирь, Дальний Восток.
В литературе встречаются весьма негативные оценки экономического районирования, как и экономико-территориального устройства России, прежде всего в советский период5. Нередко указывается на неустойчивый и импульсивный характер развития экономики страны, обусловленный ее экстенсивностью, что приводило к частым сдвигам в расселении и размещении производства, к освоению все новых территорий, вызванному постоянной нехваткой природно-сырьевых ресурсов6.
Как представляется, для столь крайних оценок нет оснований. Освоение новых (точнее — малоосвоенных) государственных территорий является важнейшей задачей любого государства и показателем его развития. Освоение всей территории государства, рациональное использование ресурсов вызвано не «неустойчивым и импульсивным характером развития экономики страны,
5 См.: Афонькин В. Н. Административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 15—16.
6 См., например: Бутов В. И., Курджиев С. П. Территориальная организация населения. Ростов н/Д, 2003. С. 162—163.
обусловленным ее экстенсивностью», а хотя бы необходимостью удержания наших сибирских и дальневосточных территорий. Сдвиги в расселении жителей и размещении производства вызваны не постоянной нехваткой природно-сырьевых ресурсов (их в России достаточно), а объективными процессами миграции и экономического развития, все той же стратегической задачей закрепления за Россией ее восточных территорий. В связи с этим важно помнить о масштабной эвакуации населения и производительных сил на восток в ходе Великой Отечественной войны как факторе нестабильности. Тем не менее общество и государство смогли обратить этот дестабилизирующий фактор в фактор роста, оставив эвакуированные производительные силы на востоке и восстановив их заново в западной части страны.
Важно отметить, что уже в 30-е гг. ХХ в. некоторые идеологические постулаты все чаще вступали в противоречие с задачами социально-экономического развития страны, в том числе в территориальном аспекте. Именно период Второй мировой войны стал поворотным в вопросах территориального устройства и территориального развития СССР. Возврат территорий, ранее входивших в состав Российского государства, формирование экономических регионов при решении задач перестройки экономики для военных нужд, совершенствование административно-территориального устройства республик, в том числе в связи с эвакуацией производства и послевоенным восстановлением страны, стали подлинными мерами территориального развития.
В связи с ведением Великой Отечественной войны в конституционно-правовое регулирование территориального устройства и территориального управления были внесены коррективы. 1 февраля 1944 г. был принят Закон СССР «О создании войсковых формирований союзных республик и о преобразовании в связи с этим Народного комиссариата обороны из общесоюзного в союзно-республиканский Народный комиссариат», а также внесены соответствующие из-
менения в Конституцию СССР. Любопытно, что в целях «усиления оборонной мощи СССР» осуществлялась децентрализация формирования вооруженных сил. В соответствии с названным Законом союзные республики получали право организовать свои войсковые формирования, им были также предоставлены полномочия в области внешних сношений. Закон закреплял право союзных республик вступать в непосредственные сношения с иностранными государствами и заключать с ними соглашения. Народный комиссариат иностранных дел был преобразован в союзно-республиканский Наркомат. В литературе отмечается, что и партийные управленческие структуры были в ряде случаев конструктивным элементом общего механизма управления7. Действительно, экстренная ситуация ведения беспрецедентной в мировой истории войны требовала значительной активизации инициатив на местах при обеспечении управляемости государством посредством партийных структур.
В период Великой Отечественной войны в СССР проводилось весьма эффективное территориальное, хотя и не-безконфликтное, развитие, выразившееся как в расширении территории СССР, так и в качественном преобразовании социально-экономических характеристик различных его регионов, обеспечении территориальной целостности и неприкосновенности территории государства. Государственно-правовые механизмы такого развития выбирались, как правило, взвешенно, а их реализация опиралась на высокое правосознание государственных служащих и граждан.
А. Н. Чертков,
ведущий научный сотрудник ИЗиСП, кандидат юридических наук, доцент
7 См.: Рогозин В. А. Управление развитием индустрии Дона, Кубани и Ставрополья в 1970—1985 гг. // Государственное и муниципальное управление: ученые записки СКАГС. 2000. № 4. С. 110.
