CC BY
33
ПРОБЛЕМЫ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА
Е.В. Пантин *
Правовое регулирование строительства несельскохозяйственных объектов
на земельных участках, предоставленных для ведения крестьянского фермерского хозяйства
Ключевые слова: земли сельскохозяйственного назначения, крестьянское (фермерское) хозяйство, вид разрешенного использования участка, несельскохозяйственное использование, строительство, жилой дом
The article is devoted to the research of the sharpest and debating question of using the lands with an agricultural purpose — the possibility of building of an apartment house on the ground areas provided for farming.
The research includes the judiciary practice on the specified question and the theoretical analysis of the current legislation norms.
The special attention is given to such basic concepts of the land law, as «purposive designation of land categories» and «type of permitted use of the ground area». The contents of this concepts is disclosed with the reference to the ground areas provided for farming.
The central point of the article is dedicated to the research of the problem of compliance of purposive designation of the agricultural land with building the auxiliary objects which directly are not participating in a cycle of an agricultural production on this land.
As a result of the conducted research, the author offers concrete variants of the resolutions for the difficult partical problems.
В связи с бурным развитием строительной отрасли, которое происходило в России в последние годы, застройщики активно пытались найти способы осуществления строительства на землях сельскохозяйственного назначения.
Такие поиски осуществлялись, главным образом, путем захвата участков и осуществления на них незаконного строительства. Судебная практика адекватно реагировала на такие случаи.
Так, три фирмы заключили договор простого товарищества для извлечения прибыли из строительства жилых домов на землях сельскохозяйственного назначения и обратились с заявлением об изменении вида разрешенного использования земельного участка.
© Пантин Е.В., 2010
* Аспирант Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. [e.pantin@mail.ru]
Суды, отказывая в удовлетворении заявленных требований, указали, что в силу ст. 78 Земельного кодекса Российской Федерации земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться только для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей
С подобным подходом нельзя не согласиться, вместе с тем, как отмечают исследователи2, вторжение несельскохозяйственного землепользования в сферу земледелия является закономерным следствием процесса индустриализации и урбанизации.
Вот почему правильное решение вопроса о возможности или невозможности осуществления отдельных видов строительства на землях сельскохозяйственного назначения является значительной проблемой, решение которой следует осуществлять средствами нескольких отраслей законодательства и прежде всего средствами земельного права.
В качестве примера приведем следующее дело 3:
В собственности гражданина имелся земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения.
Гражданин обратился к главе Администрации с заявлениями, в которых попросил принять решение об установлении вида разрешенного использования указанного земельного участка «для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства», предусмотрев возможность возведения на участке жилого дома.
Глава Администрации решения об изменении вида разрешенного использования названного участка не принял.
Гражданин обратился в суд.
Суд первой инстанции удовлетворил заявленные требования и изменил вид разрешенного использования.
Апелляционный суд отменил решение суда первой инстанции и отказал в удовлетворении заявления по тем основаниям, что земельный участок относится к сельскохозяйственным угодьям.
Суд указал, что для сельскохозяйственных угодий установлен особый правовой режим, имеющий целью не только охрану и повышение плодородия почв, но и недопущение выведения таких земель из сельскохозяйственного оборота либо возведения каких-либо строений даже в целях их использования в сельскохозяйственной деятельности.
1 См.: определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 9 апреля 2008 г. № 1223/08 // СПС «КонсультантПлюс».
2 См.: Правовой режим земель в СССР. М., 1984. С. 21.
3 См.: постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 12 февраля 2009 г. № А13-3769/2008 // СПС «КонсультантПлюс».
Чтобы разобраться в обоснованности такого подхода, необходимо точно определить целевое назначение этих земель.
В соответствии со ст. 77 Земельного кодекса РФ землями сельскохозяйственного назначения признаются земли за чертой населенных пунктов, предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей.
Таким образом, определяя целевое назначение земель исследуемой категории, законодатель установил два квалифицирующих признака:
1. Все земли сельскохозяйственного назначения находятся за чертой населенных пунктов.
2. Такие земли предоставлены для нужд сельского хозяйства либо предназначены для этих целей.
Не останавливаясь на анализе первого из указанных признаков, следует отметить, что граница населенного пункта отделяет категорию земель населенных пунктов от всех иных категорий земель, в связи с чем сам по себе этот признак не является определяющим.
Поскольку на это обстоятельство уже обращали внимание ученые в комментариях к Земельному кодексу РФ ‘, стоит более детально рассмотреть второй критерий выделения категории земли, а именно — «предоставление земель для нужд сельского хозяйства, а также предназначенность для этих целей».
Указанные признаки сформулированы как альтернативные, из чего можно сделать вывод, что для отнесения к землям сельскохозяйственного назначения достаточно наличия одного из них.
Однако, по мнению автора, такой вывод является преждевременным.
Самого по себе факта предоставления земельного участка для нужд сельского хозяйства еще недостаточно для признания его земельным участком сельскохозяйственного назначения. Даже если учесть, что предоставленный для нужд сельского хозяйства земельный участок будет находиться за чертой населенного пункта, то, основываясь только на этих двух критериях, невозможно разграничить земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения и, например, земельный участок из земель лесного фонда, предоставленный для ведения сельского хозяйства.
Вообще, критерий «предоставления и использования земельного участка для нужд сельского хозяйства» является достаточно зыбким в определении правового режима земель, поскольку, как правильно отмечал
1 См., напр.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / под ред. С.А. Боголюбова, С.И. Сая. СПб., 2008. С. 77.
В.К. Григорьев, «в сельскохозяйственные угодья можно превратить почти любой участок земли»1.
Нельзя не согласиться, что «предназначение земель для целей сельскохозяйственного производства, фиксируемое территориальными планами использования земельных ресурсов, предшествует предоставлению земель в пользование для указанных целей. ...Предоставление земли в пользование для целей сельского хозяйства есть правовая форма конкретизации и реализации территориального плана использования земли»2.
При отграничении земель сельскохозяйственного назначения от иных земель в равной мере нельзя относить к данной категории земельные участки, предоставленные для ведения сельского хозяйства, но не предназначенные для этих целей, а также земли, хотя и предназначенные для нужд сельского хозяйства, но не предоставленные для этих целей.
Причем значение имеет именно сам факт предоставления участка, а не наличие собственника (землевладельца, арендатора или землепользователя), поскольку если отсутствовал факт предоставления участка, пусть и предназначенного схемами территориального планирования для нужд сельского хозяйства, такие земли следует относить к категории земель запаса. В случае же, если факт предоставления участка имел место, но по причинам, указанным в ст. 80 Земельного кодекса РФ, у участка отсутствует законный владелец, такие участки подлежат включению в фонд перераспределения земель сельскохозяйственного назначения и их судьба должна быть подчинена правовым нормам, определяющим правовой режим сельскохозяйственного назначения.
Таким образом, по мнению автора, для отнесения земель (земельных участков) к категории земель сельскохозяйственного назначения обязательным является соответствие трем признакам, а именно:
— нахождение за границей населенного пункта,
— предназначенность для нужд сельского хозяйства,
— предоставленность для нужд сельского хозяйства.
Установив круг земель, составляющих категорию земель сельскохозяйственного назначения, необходимо четко установить содержание так часто упоминаемого в Земельном кодекс РФ словосочетания «нужды сельского хозяйства».
1 Григорьев В.К. Вопросы теории земельного права. М., 1963. С. 73.
При прочтении приведенной цитаты следует принимать во внимание, что значение термина «угодье» (в том числе сельскохозяйственное) в работе В.К. Григорьева отличается от значения данного термина, используемого в действующем Земельном кодексе РФ. Так, в цитируемой работе к угодьям относятся не особо ценные земли сельскохозяйственного назначения, а отдельные части единого государственного земельного фонда. Наряду с сельскохозяйственными, В.К. Григорьев выделял следующие виды угодий — леса, воды, кустарники, болота, пустыни (см.: Там же. С. 86).
2 Правовой режим земель в СССР. С. 11.
Так, в ст. 1 Федерального закона «О развитии сельского хозяйства» сказано, что в рамках данного Закона «сельское хозяйство» понимается как экономическая деятельность по производству сельскохозяйственной продукции, оказанию услуг в целях обеспечения населения российскими продовольственными товарами, промышленности — сельскохозяйственным сырьем.
В связи с тем, что «экономическую деятельность по производству сельскохозяйственной продукции» реализуют сельскохозяйственные производители, то и «нужды сельского хозяйства», по мнению автора, могут быть определены как потребности сельскохозяйственных товаропроизводителей в создании условий для ведения сельскохозяйственного производства.
На основании изложенного можно сделать вывод, что законодатель, выделяя эти земли в самостоятельную категорию, подчинил их единой цели — цели производства сельскохозяйственной продукции, а значит, соответствующим целевому назначению этой категории должно признаваться всякое использование земельных участков в ее составе, которое способствует ведению сельскохозяйственного производства.
Признав правильность такого умозаключения, следует признать и то, что, не нарушая требования Земельного кодекса РФ о необходимости целевого использования земель, на землях сельскохозяйственного назначения допустимо осуществлять строительство объектов, которые будут предназначены для достижения установленной законом цели.
Вместе с тем Земельный кодекс РФ в позитивной форме говорит лишь о возможности размещения на таких землях зданий, строений, сооружений, не определяя условий и порядка их возведения.
С учетом того, что в науке земельного права сформировалось мнение о разрешительном способе правового регулирования земельных отношений', т.е. «запрещено все, кроме.», суды, при разрешении соответствующей категории споров, отказывают в удовлетворении требований о возможности несельскохозяйственных объектов на сельскохозяйственном участке, основываясь на том, что такая возможность не предусмотрена законом.
Вместе с тем необходимо помнить, что правовой режим земель только в части определяется целевым назначением земли.
Немаловажное влияние на статус земель оказывает и такая характеристика, как разрешенное использование земельных участков.
В связи с отсутствием нормативно закрепленного определения вида разрешенного использования судебная практика, сталкиваясь с необходимостью раскрытия этого правового понятия, выработала в целом единообразное его понимание.
1 См.: Волков Г. Разрешительный тип правового регулирования земельных отношений как основное начало земельного права // Хозяйство и право. 2005. № 1—2.
Так, под видом разрешенного использования земельного участка понимается конкретная деятельность, осуществляемая землепользователем на предоставленном ему участке, т.е. разрешенное использование земельного участка, основанное на зонировании территории, заключается в определении конкретных видов деятельности, которая может вестись землепользователем на предоставляемом ему земельном участке '.
Говоря о видах разрешенного использования земель сельскохозяйственного назначения, суды зачастую отождествляют данное понятие с основными направлениями использования земель, указанных в Земельном кодексе РФ.
Так, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа уточнил, что виды разрешенного использования земель сельскохозяйственного назначения перечислены в ст. 78, 79 ЗК РФ 2.
Однако следует критически проанализировать такой подход судов с целью установления ответа на вопрос: являются ли перечисленные в ст. 78,79 ЗК РФ способы использования земель сельскохозяйственного назначения видами разрешенного использования земельных участков данной категории.
Так, ст. 78 Земельного кодекса РФ содержит примерный перечень видов деятельности, которые можно осуществлять на землях сельскохозяйственного назначения, а также указание на организационно-правовые формы использования таких земель, которые разрешенными видами использования не являются.
Статья же 79 ЗК РФ посвящена особенностям использования сельскохозяйственных угодий и, опять же, не содержит указания на виды деятельности, которые могут осуществляться на них, ограничиваясь определением состава угодий и указанием на возможность ограничения их использования.
Таким образом, если мы согласимся с определением понятия «вид разрешенного использования земельного участка», которое выработала судебная практика, то с неизбежностью придется согласиться с тем, что ст. 78 и 79 ЗК РФ устанавливают неограниченный перечень видов разрешенного использования, единственным критерием для определения которого является связанность вида использования участка с сельскохозяйственным производством.
1 См.: решение Арбитражного суда Свердловской области от 11 января 2009 г. № А60-26620/2008-С10; постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 18 февраля 2009 г. № Ф09-560/09-С3; постановление Федерального арбитражного суда СевероКавказского округа от 5 ноября 2008 г. № Ф08-6627/2008 // СПС «КонсультантПлюс».
2 См.: постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 15 декабря 2008 г. № А56-6125/2008 // СПС «КонсультантПлюс».
Очевидно, что, руководствуясь только критерием «связанности деятельности с сельскохозяйственным производством», очень сложно определить круг видов разрешенного использования, поэтому необходимо продолжить исследование данной правовой категории применительно к землям сельскохозяйственного назначения.
Здесь необходимо выяснить вопрос, а каким образом вид использования участка должен быть связан с сельскохозяйственным производством.
Для этого проанализируем приведенный в ст. 78 ЗК РФ примерный перечень видов деятельности.
Так, создание защитных лесных насаждений может способствовать проведению противоэрозийных мероприятий, созданию лучшего микроклимата для растениеводства и животноводства; осуществление научно-исследовательской и учебной деятельности призвано улучшать селективную работу, а также способствовать выработке наиболее оптимальных способов ведения сельскохозяйственного производства.
По мнению автора, связь вида разрешенного использования земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения с сельскохозяйственным производством должна выражаться в совокупности следующих признаков:
а) соответствующая деятельность не должна противоречить целевому назначению земли и способствовать наиболее эффективному ведению сельскохозяйственного производства,
б) она не должна приводить к невозможности использования участка по основному виду хозяйственного использования (по целевому назначению).
Несмотря на кажущуюся взаимоисключаемость этих признаков, по мнению автора, они должны рассматриваться в совокупности, поскольку вполне возможна ситуация, когда вид разрешенного использования участка формально будет соответствовать целевому назначению земли, но реализованный в необоснованных объемах он исключит возможность ведения сельскохозяйственного производства.
Особенно важно учитывать оба признака в совокупности при ответе на вопрос о возможности осуществления строительства объектов, не имеющих непосредственного отношения к сельхозпроизводству, но создающих условия для его осуществления (например, жилой дом) на сельскохозяйственных земельных участках, предоставленных для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства.
Практика показывает, что зачастую для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства используются земельные участки, образованные при выделении в счет земельных долей.
Как правило, это очень большие по площади участки, расположенные далеко за пределами населенных пунктов.
Для эффективного ведения сельскохозяйственного производства на таких участках просто необходимо размещение на них объектов капитального строительства, которые будут способствовать ведению крестьянского (фермерского) хозяйства, в том числе индивидуального жилого дома.
Действующее законодательство содержит все необходимые предпосылки для этого.
Так, Земельный кодекс РФ, регулируя правовой режим земель сельскохозяйственного назначения, содержит ряд бланкетных норм.
Одна из таких норм содержится в п. 1 ст. 81 Земельного кодекса РФ, из которой следует, что порядок предоставления земельного участка для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства конкретизируется в специальном законе.
Таким законом является Федеральный закон «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», в п. 2 ст. 11 которого сказано, что для строительства зданий, строений и сооружений, необходимых для осуществления деятельности фермерского хозяйства, могут предоставляться и приобретаться земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения.
Анализ норм Земельного кодекса РФ, посвященных вопросам предоставления земельного участка, позволяет сделать вывод о том, что одним из элементов процедуры предоставления участка является определение уполномоченным органом вида разрешенного использования соответствующего земельного участка.
Представляется, что вопрос о возможности или невозможности строительства на любом земельном участке из земель сельскохозяйственного назначения должен рассматриваться именно в рамках «разрешенного вида использования», а не в рамках «категории земель», поскольку целевое назначение земель определяет лишь наиболее общие требования к порядку использования земельных участков, входящих в ту или иную категорию.
Очевидно, что осуществление строительства на землях сельскохозяйственного назначения при соблюдении определенных условий, о которых будет написано ниже, не противоречит основному целевому назначению данной категории земель.
В самом деле, «как может строение в несколько квадратных метров препятствовать использованию участка сельхозугодий в 1000 гектаров»1.
Установив, что возможность осуществления строительства на участках, предоставленных для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства,
1 Мазуров А.В., Нахратов В.В., Чуркин В.Э. Комментарий к Федеральному закону «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» // СПС «КонсультантПлюс».
соответствует нормам законодательства и необходимо для осуществления сельскохозяйственного производства, следует установить, что такая деятельность не исключит возможность использования соответствующего участка по его основному целевому назначению.
Здесь следует учитывать, что всякое строительство на землях сельскохозяйственного назначения должно носить вспомогательный характер.
Пользуясь терминологией Градостроительного кодекса РФ, строительство на землях сельскохозяйственного назначения должно рассматриваться в качестве вспомогательного вида разрешенного использования, а на сельскохозяйственных угодьях — в качестве условно разрешенного вида использования.
По мнению автора, правомерность использования такой терминологии можно обосновать нормами ГрК РФ.
Так, по смыслу ст. 4 ГрК РФ, он регулирует комплекс отношений, объединенных своей функциональной направленностью, а не категорией земель, на которых эти отношения возникают и реализуются.
В ст. 37 ГрК РФ законодатель, подразделяя виды разрешенного использования земельных участков на основные, вспомогательные и услов-норазрешенные, делает это также без привязки к какой-либо конкретной категории земель.
Более того, в п. 5 ст. 37 ГрК РФ говорится о возможности изменения вида разрешенного использования земельных участка из земель, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются (к числу которых относятся и сельскохозяйственные угодья). Это изменение должно осуществляться в порядке, который устанавливается специальным законом. Однако до настоящего времени такой закон не принят.
Вместе с тем действующее законодательство устанавливает необходимость разработки правил землепользования и застройки применительно ко всем территориям муниципальных образований (а, соответственно, и земель).
На период до принятия правил землепользования и застройки ст. 4 Федерального закона «О введение в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» устанавливает правила изменения вида разрешенного использования через проведение процедуры публичных слушаний.
По мнению автора, такую процедуру целесообразно сохранить и до принятия соответствующего федерального закона о порядке изменения вида разрешенного использования земельных участков, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются.
Кроме того, следует учитывать, что сельскохозяйственные угодья подлежат особой охране.
В отношении части указанных земель, а именно ценных продуктивных угодий, действует принцип их сохранения.
Речь, в частности, идет о ст. 12 ЗК РФ, которая не просто перечисляет требования к использованию земель в Российской Федерации, а устанавливает иерархию ценностей, отдавая безусловный приоритет сохранению земли в качестве важнейшей составной части природной среды.
В связи с тем, что всякие строительные работы на землях сельскохозяйственного назначения будут приводить к разрушению плодородного слоя земли, необходимо, чтобы при разработке проектной документации на строительство объектов на сельскохозяйственных угодьях во всех случаях разрабатывались проекты рекультивации земель, нарушенных в ходе проведения строительных работ, а само осуществление строительства на сельскохозяйственных угодьях было возможно лишь при условии отсутствия иных вариантов размещения соответствующего объекта капитального строительства на земельном участке, а также при разработке проекта внутрихозяйственного землеустройства соответствующего земельного участка.
Такой подход призван исключить латентный перевод земельных участков, предоставленных (приобретенных) для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства в коттеджные поселки.
Таким образом, разрешая вопрос о возможности строительства на земельном участке из земель сельскохозяйственного назначения, предоставленном ему для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, необходимо учитывать, что:
1) возможность такого возведения несельскохозяйственных объектов на землях сельскохозяйственного назначения предусмотрена нормами действующего законодательства;
2) такое строительство на землях сельскохозяйственного назначения должно рассматриваться как вспомогательный вид использования, а на сельскохозяйственных угодьях как условно разрешенный вид использования;
3) в случае, если при предоставлении земельного участка для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства возможность осуществления строительства жилого дома, а равно иных вспомогательных строений несельскохозяйственного назначения не была предусмотрена, необходимо провести процедуру изменения вида разрешенного использования участка, предусмотрев в нем возможность соответствующего строительства;
4) в целях сохранения производительной способности сельскохозяйственных земель на период указанного строительства необходимо разрабатывать проекты рекультивации земель и проекты внутрихозяйственного землеустройства, а также обосновывать невозможность иного размещения объекта капитального строительства.
Сформулированный в настоящей статье подход автора к разрешению проблемы возможности строительства на землях сельскохозяйственного назначения отличается от складывающейся судебной практики. Более того, недопустимость строительства на землях сельскохозяйственного назначения несельскохозяйственных вспомогательных объектов, в известной степени, является традицией отечественного земельного законодательства.
Так, столыпинская реформа предусматривала возможность наделения крестьян землей в двух правовых формах: в форме хутора и в форме отруба. При этом, если участок предоставлялся в сельском населенном пункте, то ему предоставлялось право вести на нем хозяйство и возводить усадьбу. Отрубы же — в отличие от хуторов — располагались за пределами сел и деревень и предоставлялись без права переноса усадьбы.
Вместе с тем право призвано служить установлению определенного баланса интересов общества и индивидуумов.
Изложенный в настоящей статье подход, по мнению автора, и способствует установлению такого баланса и устранению сложившихся «перекосов».
