CC BY
203
Правовое регулирование разработки административных регламентов
А. В. Яцкин
Административная реформа является одной из основных задач российского государства на краткосрочную и среднесрочную перспективу. Именно повышение эффективности и результативности государственного управления, реализуемое через инструменты административной реформы, создает условия для всех аспектов деятельности органов власти страны. Административная реформа предусматривает реализацию мероприятий по ряду направлений. Каждое из них может быть предметом внимательного рассмотрения с точки зрения его правового регулирования, поскольку, будучи инструментом оптимизации власти, административная реформа выражается в правовых формах. Стратегические аспекты проводимой административной реформы нашли свое отражение в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006—2008 гг., одобренной распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р1.
Одним из актуальных направлений административной реформы является разработка и внедрение административных регламентов, подразделяемых на административные регламенты предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций. В силу того, что административно-управленческие процессы в органах исполнительной власти всех уровней публичной власти недостаточно организованы и часто неэффек-
Яцкин Андрей Владимирович — полномочный представитель Правительства Российской Федерации в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
1 СЗ РФ. 2005. № 46. Ст. 4720.
тивны, данное направление административной реформы можно по праву признать одним из ключевых. Поэтому рассмотрение вопросов разработки и внедрения административных регламентов во взаимосвязи с другими направлениями административной реформы, прежде всего со стандартизацией государственных услуг, является предметом исследования настоящей статьи.
Еще в Послании Президента Российской Федерации в 2003 г. ставилась задача по повышению эффективности государственного аппарата, в том числе за счет совершенствования административных процедур взаимодействия между гражданином и государством. Однако среди приоритетных направлений административной реформы в 2003—2004 гг., сформулированных Указом Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003—2004 годах»2 стандартизация и регламентация не определя- 006 лись. Вместе с тем уже в 2004 г. Фе- ^ деральный закон № 79-ФЗ «О го- з сударственной гражданской служ- а № бе Российской Федерации»3 пред- « писывал осуществлять разработку о п должностных регламентов государ- ког ственных гражданских служащих ийс на основе административных рег- осс ламентов, при этом само понятие л р «административный регламент» в рна названном Федеральном законе не ^ было сформулировано.
Пробел был устранен Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденным постановле-
2 СЗ РФ. 2003. № 30. Ст. 3046.
3 СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215; 2006. № 6.
Ст. 636.
нием Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 304, которым закреплена структура административного регламента федерального органа исполнительной власти. Административный регламент федерального органа исполнительной власти, согласно абзацу второму п. 1.2 Типового регламента, состоит из: регламента органа власти; административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг; должностных регламентов государственных служащих. Таким образом, выделяется несколько типов регламентов, каждый из которых обладает определенной спецификой.
Здесь необходимо отметить наличие определенного «провала» между регламентом органа в целом и должностным регламентом конкретного чиновника. Он состоит в том, что функции органов исполнительной власти осуществляются структурными подразделениями этого органа или в их взаимодействии, а должностные лица действуют также в рамках подразделений, то есть с определенной субординацией. Кроме того, наличие еще одного уровня регламентации, хотя и выглядит как усложнение системы регламентного регулирования, позволяет «затвердить» и продублировать элементы административной процедуры, более четко закрепив ответственность руководства структурных подразделений за прохождение этих этапов. Таким образом, целесообразным является включение в состав административного регламента органа исполнительной власти административных регламентов его структурных подразделений.
Принципиальным достижением названного типового регламента является нормативное установление обязанности федеральных ор-
ганов исполнительной власти разрабатывать административные регламенты исполнения государственных функций и административные регламенты предоставления государственных услуг. Впервые были определены важнейшие характеристики административных регламентов: описание последовательности действий по исполнению государственных функций (предоставления государственных услуг) и нормативные сроки осуществления таких действий.
Тем не менее практика разработки федеральными органами исполнительной власти административных регламентов в 2005 г. показала, что многие ведомства были не заинтересованы и не мотивированы осуществлять эту деятельность. За 2005 г. ни один административный регламент в смысле вышеуказанных положений не был утвержден в федеральных органах исполнительной власти и зарегистрирован Минюстом России. Необходим был четко установленный и понятный порядок разработки административных регламентов.
Определенным шагом в направлении правового регулирования разработки административных регламентов является постановление Прави- ц тельства РФ от 28 июля 2005 г. ^ № 4525 , которым утвержден Типо- 01 вой регламент внутренней органи- а № зации федеральных органов испол- рав нительной власти (далее — Типо- " вой регламент внутренней органи- ког зации). Названным Типовым регла- ийс ментом определено, что порядок и осс сроки разработки административ- л р ных регламентов исполнения госу- рна дарственных функций и предостав- ^ ления государственных услуг устанавливаются Правительством (в 2006 г. Правительственной комиссией по административной реформе установлены детальные сроки разработки административных регламентов только для приоритетных,
4 СЗ РФ. 2005. № 4. Ст. 305.
5 СЗ РФ. 2005. № 31. Ст. 3233.
общественно значимых государственных услуг (государственных функций). Кроме того, уточнены структурные элементы административного регламента: административные процедуры, обеспечивающие осуществление функций федерального органа исполнительной власти; административные процедуры, обеспечивающие эффективную работу структурных подразделений органа исполнительной власти, и административные процедуры, обеспечивающие реализацию прав граждан (п. 1.20). Типовой регламент также закрепил необходимость наличия у каждого федерального органа исполнительной власти утвержденного перечня предоставляемых государственных услуг (п. 1.21 Типового регламента), который должен быть размещен в сети Интернет на официальном сайте федерального органа исполнительной власти (п. 19 постановления Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679). Вместе с тем анализ соответствующих сайтов показал, что эти решения не всегда выполняются.
Размещение информации о предоставляемых государственных услугах является составным элементом доступности для граждан и организаций оказываемых услуг. При этом в соответствии с п. 1.22 Типового регламента внутренней организации уровень доступности услуги для граждан и организаций определяет стандарт государственной услуги — критерий, «лекало», по которому такая услуга должна предоставляться на основе требований, установленных законодательством.
Раздел XII Типового регламента внутренней организации «Порядок работы с обращениями граждан и организаций, прием граждан» также содержит нормы, касающиеся административных регламентов. Однако анализ закрепленных в названном регламенте положений показывает наличие определенного внутренне-
го противоречия. С одной стороны, первым абзацем п. 12.1 предусматривается, что обращения граждан и организаций по вопросам порядка исполнения государственных функций и оказания государственных услуг, то есть, по сути, по поводу нарушения процедур, установленных административным регламентом, могут рассматриваться в прописанной разделом процедуре. С другой стороны, в третьем абзаце п. 12.1 устанавливается, что положения раздела XII не распространяются на взаимоотношения граждан и федеральных органов исполнительной власти в процессе реализации органом исполнительной власти государственной функции и предоставления государственной услуги этим гражданам, хотя процесс реализации государственной функции (предоставления государственной услуги) состоит именно из ряда процедур, в рамках которых осуществляется взаимодействие, в том числе подается обращение. Такое положение вызывает сложность при обжаловании действий (бездействия) и решений, осуществляемых (принятых) в ходе исполнения полномочий, предусмотренных административными регламентами федеральных органов исполнительной власти.
Пункт 13.4 Типового регламента-внутренней организации устанавливает, что перечни исполняемых федеральными органами исполнительной власти государственных функций и услуг должны быть включены в информационный ресурс федерального органа исполнительной власти, состав которого утверждается руководителем органа. При этом этот ресурс должен быть открыт для доступа граждан и организаций. Это можно рассматривать как одну из гарантий информационной открытости деятельности федеральных органов исполнительной власти.
Тем не менее подлинным импульсом для развития системы админи-
стративной регламентации стало принятие постановления Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг»6. В нем, в частности, определено, что «административные регламенты исполнения государственных функций и административные регламенты предоставления государственных услуг определяют сроки и последовательность действий (административные процедуры) федерального органа исполнительной власти, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также его взаимодействия с другими федеральными органами исполнительной власти и организациями при исполнении государственных функций или предоставлении государственных услуг федеральными органами исполнительной власти». Таким образом, как отмечалось выше, регламент содержит последовательность действий по осуществлению функции. В основе такого понимания лежат подходы частного сектора при описании и регламентации бизнес-процессов, при которых описывается каждая операция.
Различия между двумя типами регламентов (исполнения функций и предоставления услуг), согласно Порядку разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг, утвержденному данным постановлением, состоят только в одном разделе: регламент предоставления государственных услуг содержит дополнительный раздел «Требования к порядку предоставления государственной услуги», в котором описаны требования к порядку ин-
6 СЗ РФ. 2005. № 47. Ст. 4933.
формирования о государственной услуге; срокам предоставления услуги; перечню оснований для отказа в предоставлении государственной услуги; другие положения, характеризующие требования к предоставлению государственной услуги, установленные федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. Ключевая идея данного раздела — сформировать требования к качеству государственной услуги. Фактически это попытка временной регламентации на переходный период, до момента принятия закона «О стандартах государственных услуг», стандарта государственной услуги в рамках регламента ее предоставления (потенциальная регламентация стандарта услуги может и должна быть более подробной: это может быть документ порядка 10—15 страниц).
В принципе представляется крайне продуктивным соединение по сути регламента и стандарта в одном документе. Второй раздел названного Порядка «Требования к административным регламентам исполнения государственных функций и административным регламентам предоставления государственных услуг» описывает стандарт предоставления услуги, и, как показала практика, федеральные органы исполнительной власти существенно расширяют перечень параметров, входящих в этот раздел, по сравнению с требованиями Порядка. Тем самым достигаются обе цели — регламентация действий государственных служащих, а также стандартизация процедуры взаимодействия заявителя с органами власти. Процедура утверждения регламента позволяет существенно повысить уровень требований к оптимизации административных процедур и порядку взаимодействия с заявителем, при этом она не является излишне громоздкой.
Крайне важным являются требования к оптимизации администра-
тивных процедур, указанные в Порядке. Приведенные в Порядке критерии (устранение избыточных административных процедур; упрощение действий и административных процедур, включая уменьшение сроков исполнения действий и административных процедур; предоставление информации о действиях и об административных процедурах гражданам и организациям; возможность установления персональной ответственности должностных лиц за соблюдение требований административных регламентов по каждому действию или административной процедуре), а также требования к описанию в регламенте отдельных действий служащих позволяют не только существенно усовершенствовать процедуры, но и обеспечить полноценную антикоррупционную экспертизу. Фактически уже сейчас (впервые в правовой практике) заложено системное решение данной проблемы. Кроме того, как показала практика, сам факт публикации текста регламента в сети Интернет вызывает значительный интерес участников рынка и общественных организаций, однако процедуры привлечения заинтересованных лиц, в том числе на уровне общественного обсуждения, в том числе с использованием сети Интернет, еще не отработаны, хотя обладают значительным потенциалом.
Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679, утвердив Порядок, позволило решить крайне острую проблему статуса административного регламента исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. Изначально в постановлении Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30 регламенты утверждались федеральными органами исполнительной власти, то есть имели статус внутренних актов ведомств. Однако это не позволяло изменять процедуры в части, касающейся прав и свобод граждан (и процедур
взаимодействия с ними). Именно поэтому было принято решение принимать регламенты как нормативные правовые акты, утверждаемые федеральным министром или руководителями федеральных служб либо федеральных агентств, руководство которыми осуществляет Президент РФ или Правительство РФ. Кроме того, была решена проблема регламентации межведомственных процессов (когда в исполнении функции или предоставлении услуги участвуют несколько органов) в виде совместного решения федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств, руководство которыми осуществляет Президент РФ или Правительство РФ.
Проведенный Минэкономразвития России в июле 2006 г. конкурсный отбор федеральных органов исполнительной власти и высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации для оказания поддержки проведения административной реформы в 2006 г. показал, что у всех победителей конкурса запланированы проекты по разработке и внедрению административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. Толь- с ко на уровне субъектов РФ (по выигравшим 29 заявкам) планирует-' ся к разработке более 200 административных регламентов (затрагивающих массовые, общественно значимые и проблемные услуги).
Приведенные данные свидетельствуют о начале массового процесса разработки административных регламентов и требуют анализа, во-первых, возникающих проблем (как методологических, так и практических), а во-вторых, достаточности текущего правового регулирования и возможных моделей регулирования. Актуальность подобного анализа диктуется также тем, что в плане Правительственной комиссии по административной ре-
форме до конца 2006 г. запланировано рассмотрение концепций проекта федерального закона «Об административных регламентах» и проекта федерального закона «О стандартах государственных услуг».
Наиболее сложная из проблем, выявленных при разработке административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления услуг), связана с требованиями к детальному описанию отдельных действий служащих. Детализация описания отдельных действий в регламенте (до уровня ответственного) для российской правовой практики носит, по смыслу нормативного регулирования административных регламентов и по практике последовательной позиции Минэкономразвития России, Рабочей группы по разработке административных регламентов Правительственной комиссии по административной реформе при осуществлении экспертизы, беспрецедентный характер, позволяя довести описание до уровня «ответственных».
Причем подобная детализация имеет принципиальный характер, так как позволяет осуществить логический переход к должностным регламентам, а впоследствии также и к постановке задачи разработки электронных административных регламентов. При этом сама разработка регламента позволяет выявить действия и процедуры, нецелесообразность которых становилась очевидной при попытке формализации, при том, что в рамках практики исполнения функций подобный анализ не проводился.
В качестве основания для критики такого уровня детализации использовался тезис о высоком качестве описания и регламентации административных процедур в текущих нормативных правовых актах. Однако ни один федеральный закон или постановление Правительства не дает возможности установления персональной ответственно-
сти при реализации административных процедур. Можно привести пример Федеральной налоговой службы, утвердившей в сентябре 2005 г. (то есть еще до принятия Порядка) Единый стандарт обслуживания налогоплательщиков, а также Регламент организации работы с налогоплательщиками, плательщиками сборов, страховых взносов на обязательное пенсионное страхование и налоговыми агентами. Утверждение данных документов требовалось в том числе для детализации процедур, несмотря на действующие подробные статьи Налогового кодекса, регулирующего процессы взаимодействия с гражданами и организациями.
Еще одной проблемой разработки административных регламентов исполнения государственных функций является обозначение, кто выполняет каждое действие. Действительно, если указывается должность, то регламент получается излишне жестким. Так как административные регламенты исполнения государственных функций утверждаются федеральным органом исполнительной власти в виде нормативного правового акта, то любое изменение должности в процессе потребует соответствующего изменения регламента, что нерационально и ограничивает процедуры оптимизации. Поэтому при работе над проектами административных регламентов целесообразно использовать так называемые роли, что предполагает выделение устойчивых наборов работ и обозначение ответственности за них. Так, например, можно выделить роль «ответственный за корреспонденцию», «ответственный за выбор исполнителя», «ответственный за утверждение документа» и т. д. Очевидно, что в большом количестве случаев это будет специалист отдела, начальник отдела, руководитель структурного подразделения или органа, однако целесообразно устанавливать такое соответствие в
дальнейшем. Здесь возникает формальная связь с должностным регламентом. Действительно, если должность, для которой разрабатывается должностной регламент, присутствует в исполнении данной функции органа власти и для нее уже разработан административный регламент исполнения функции, для описания обязанностей данной должности достаточно обозначить ее «роль» в административном процессе в должностном регламенте. Тем самым описание действий не нужно дублировать в должностном регламенте. Однако развитие подобного подхода будет определяться по крайней мере после первой «волны» разработки административных регламентов исполнения функций (предоставления государственных услуг).
В качестве еще одной ключевой методической проблемы административной регламентации и стандартизации можно упомянуть разделение понятий «функция» и «услуга», что вызвано различным пониманием государственной услуги. Данная проблема была наиболее существенной при разработке регламентов контрольно-надзорных функций в федеральных службах и вызвана различным пониманием терминов «государственная услуга» в контексте административной реформы (Концепция административной реформы трактует государственную услугу как взаимодействие заявителя с органами власти) и «функции по оказанию государственных услуг» в контексте Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»7 , согласно которому услуга трактуется скорее не как «взаимодействие», а как «благо». В федеральных службах при разработке административных регламентов предоставления государственных услуг возникало опасение о возможнос-
7 СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945.
ти передачи регламентируемых услуг в агентства.
При этом в случае изменения типа регламента с административного регламента предоставления государственной услуги на административный регламент исполнения функции в структуре документа исчезает второй раздел, в котором описывается порядок взаимодействия с заявителем и который фактически является наиболее важным для гражданина или юридического лица, так как заменяет стандарт взаимодействия с органами власти. Чтобы избежать указанных рисков, необходимо прямо закрепить, что соответствующий раздел, аналогичный разделу регламента предоставления государственной услуги, имеется также в структуре регламента контрольно-надзорных функций.
Следующая проблема состоит в том, что регламентация административных процессов исполнения функций (предоставления услуг), сам факт существования которых вызывает сомнения, нецелесообразна. Развитие этого тезиса приводит к необходимости в первую очередь создать модель государства, в котором нет избыточных, дублирующих функций (услуг) или не являющихся специфически государственными. То есть неотъем- с лемой частью и первым этапом работы по разработке регламентов должен быть не анализ самих по себе административных процессов исполнения функций (и предоставления услуг), а анализ целесообразности исполнения самих функций, наличия данных услуг. Так, например, такие решения были приняты по отношению к государственной. функции ведения реестров средств массовой информации. Подобный анализ «целесообразности» исполнения функции (предоставления государственной услуги) позволяет продолжить, по сути, ту работу, ради которой первоначально и была создана Правительственная комиссия по административной реформе.
С проблемой анализа целесообразности исполнения функции (предоставления услуги) тесно связана проблема разработки регламентов, требующих межведомственного взаимодействия, причем на различных уровнях (федеральном, региональном, муниципальном). Следует предусмотреть и закрепить необходимость разработки единого регламента в ситуации, когда процесс предоставления услуги носит межведомственный характер, особенно в случае взаимодействия федеральных органов власти, находящихся в ведении разных министерств, а также при взаимодействии федеральных и региональных органов исполнительной власти. Недопустимо, когда регламентации подвергается только небольшая часть единого процесса, оптимизация проводится частично, только в рамках одного органа, а при этом для получения результата заявитель должен зачастую пройти по «цепочке» из нескольких органов и организаций. Регламентации подобных случаев нужно уделять повышенное внимание, и именно тщательный подход к ним позволит перейти к реальной модернизации государственного аппарата. Отдельного решения требует также проблема регламентации деятельности участников административных процессов, не являющихся государственными служащими (например, экспертные советы в вузах, участвующие в экспертизе в интересах Рособрнадзора, либо эксперты по культурным ценностям, проводящие экспертизу в рамках осуществления функции Росохран-культуры по контролю при ввозе и вывозе культурных ценностей).
На практике уже возникает необходимость нормативного закрепления понятия «электронный административный регламент». Под ним предлагается понимать «электронную модель деятельности органа власти», в которой содержится информация не только об административных процессах (процедурах),
но и об организационной структуре, функциях, полномочиях, проектной деятельности, целях, системе показателей. Данная модель может расширяться, но именно она позволяет поддерживать актуальную информацию о деятельности, проводить анализ административных процессов в контексте организационно-функциональной структуры. Главное, что это является формальным описанием административных процедур, подходящим для непосредственного исполнения с использованием информационно-коммуникационных технологий. Несмотря на то что до сих пор не предложены решения, позволяющие придать юридическую значимость электронным документам, необходимо учитывать и такую перспективу при регулировании административных регламентов.
В качестве еще не проявившихся, но потенциально возможных трудностей внедрения административных регламентов и практики их исполнения достаточно вероятным представляется несоблюдение положений регламента государственными служащими. Это требует более тщательной регламентации порядка обжалования действий (бездействия) и решений, осуществля- < емых (принятых) в ходе выполнения регламента, либо на уровне отдельного федерального закона «О досудебном обжаловании» (как предлагается рядом экспертов), либо через утверждение типовой процедуры обжалования для включения в каждый регламент. В настоящее время в ряде федеральных органов исполнительной власти уже приняты порядки досудебного обжалования споров (например, в Федеральной налоговой службе действует Регламент рассмотрения налоговых споров)8. Однако большин-
8 См.: Приказ МНС России от 17 августа 2001 г. № БГ-3-14/290 «Об утверждении Регламента рассмотрения налоговых споров в досудебном порядке».
ство из них требует существенной модернизации.
С учетом вышесказанного активное внедрение административных регламентов может содействовать актуализации идеи административной юстиции. Так, в 2000 г. в первом чтении был принят федеральный конституционный закон «О федеральных административных судах в Российской Федерации», внесенный Верховным Судом РФ. В заключении Правительства прежде всего было обращено внимание на размытость определения категории дел, относящихся к компетенции административных судов. Как было указано, «нормы ...не позволяют четко разграничить административные дела, подлежащие рассмотрению вновь учреждаемыми судами, и дела, возникающие из аналогичных правоотношений, но рассматриваемые по правилам конституционного, гражданского и арбитражного судопроизводства, а также определить инстанционную подсудность дел». Массовое внедрение административных регламентов (особенно при принятии федерального закона «Об административных регламентах») позволит четко выделить предмет рассмотрения административными судами.
Отдельно необходимо остановиться на проблеме внедрения механизмов регламентации и стандартизации на субфедеральном (региональном и местном) уровнях власти. На первый взгляд, определение порядка управления — прерогатива каждого уровня публичной власти, особенно если речь идет о полномочиях, осуществляемых за счет бюджета этого уровня. Это в наибольшей степени соответствует реальному разграничению полномочий, установившемуся после реформы 2003 г., выразившейся в принятии Федерального закона от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ и Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3.
В то же время важнейшим конституционным принципом являет-
ся приоритет прав и свобод человека и гражданина (ст. 2 Конституции РФ). В нем есть два основополагающих аспекта с точки зрения рассматриваемой темы. С одной стороны, вся деятельность публичной власти, строго говоря, подчинена интересам человека, то есть даже если личность не участвует в конкретных правоотношениях с государством, все равно можно говорить о том, что полномочие прямо или косвенно затрагивает ее интересы. С другой стороны, все остальные моменты организации власти, в том числе оптимальное разграничение прав, обязанностей и ответственности между органами публичной власти, обеспечивают интересы реализации конституционного положения о высшей ценности человека, его прав и свобод.
Именно сочетание двух этих аспектов позволяет утверждать, что нет правовых препятствий для установления на федеральном уровне требований к осуществлению стандартизации и регламентации в субъектах Российской Федерации и даже в муниципальных образованиях. Другое дело, что каждое конкретное предопределение федеральным нормативным правовым актом аспектов административной реформы на региональном и местном уровне должно быть соразмерным целям такого регулирования.
Необходимость регламентации и стандартизации на региональном и даже местном уровне — весомый аргумент в пользу законодательного регулирования этой деятельности на федеральном уровне, так как для внедрения соответствующих механизмов на нижестоящих уровнях публичной власти нормативного правового акта Правительства РФ явно недостаточно. Кроме того, в этом случае, безусловно, возникнет требующая законодательного разрешения проблема распределения между уровнями публичной власти финансового бремени в свя-
зи с внедрением механизмов административной регламентации.
Таким образом, как показано выше, практика разработки регламентов выявила целый ряд проблем, которые эффективнее решать не на уровне актов Правительства, а на федеральном законодательном уровне. Это заставляет вернуться к подготовке проекта федерального закона «Об административных регламентах» и проекта федерального закона «О стандартах государственных услуг». Отметим, что в свое время (в 2004 г.) такие проекты были разработаны, но из-за неоднозначного отношения федеральных органов исполнительной власти процедура их рассмотрения фактически приостановилась.
Решение указанных проблем возможно в рамках нескольких моделей правового регулирования.
Первый вариант, активно обсуждавшийся в самом начале разработки темы стандартизации и регламентации (и поэтому его нельзя не упомянуть) заключается в закреплении в законе требований исключительно к стандарту государственных услуг и в переносе регулирования административных процессов на уровень органов исполнительной власти. Недостатки этой модели — риск неоптимальности внутренних процедур, несмотря на высокие стандарты, что повлечет за собой отсутствие персональной ответственности служащих и сложность обжалования. Подобные модели подходят к странам, где сформировалась модель управления по результатам, при которой обязательства органов власти могут носить добровольный характер (например, в Великобритании). Однако в российских условиях, когда система обратной связи государства и общества, предполагающая наличие неформального, но крайне действенного механизма порицания и ответственности, только формируется, данный вариант не представляется предпочтительным.
Второй вариант заключается в параллельной разработке двух федеральных законов — «Об административных регламентах» и «О стандартах государственных услуг», при сохранении разделения предмета регулирования между ними по виду документа (регламенты и стандарты), а также по относимости к государственной услуге. Минусы данного подхода — риск сохранения коллизии понятий «государственная услуга» и «бюджетная услуга», а также сложность координации положений двух законов (что неизбежно при их прохождении через Государственную Думу).
Третий вариант, представляющийся наиболее конструктивным на данный момент, заключается в закреплении в Федеральном законе «Об административных регламентах» модели, апробированной при реализации рассмотренного выше Порядка, то есть при объединении регламента и стандарта услуги в одном документе. В этом случае проблемы стандартизации государственных услуг решаются в рамках данного закона и существенно упрощается процедура согласования его проекта.
Исходя из изложенного представляется целесообразным существенно ускорить процесс разработки и общественного обсуждения по крайней мере проекта федерального закона «Об административных регламентах», одновременно продолжая анализ целесообразности и перспектив принятия отдельного федерального закона «О стандартах государственных услуг», в пользу которого также есть определенные аргументы, которые могли бы стать предметом отдельного рассмотрения.
Однако в любом случае можно констатировать, что на сегодняшний день реализация Концепции административной реформы в Российской Федерации на 2006—2008 гг., одобренной распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г.
№ 1789-р, наиболее активно ведется в сфере разработки административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. Это обусловлено, во-первых, наличием закрепленного правового основания для осуществления разработки; во-вторых, решением Правительственной комиссии о разработке приоритетных, общественно значимых административных регламентов; в-третьих, наличием реальной экономической основы разработки административных регламентов, то есть бюджетного финансирования.
Тем не менее в силу значимости для граждан и организаций темы взаимодействия с органами исполнительной власти представляется необходимым скорейшее завершение разработки законопроектов как о стандартах государственных услуг, так и об административных регламентах и принятие соответствующих законов. Это ускорит формирование целостной системы регламентов как специфических инструментов регулирования дея-
тельности органов исполнительной власти. В перспективе это даст возможность с большой степенью уверенности говорить о фактическом формировании подотрасли российского административного права — права административных регламентов, наличие которой определяется как специфическим «подпредме-том» в рамках предмета административного права (регламентация осуществления функций, как основных, так и обеспечивающих, органов исполнительной власти), так и специфическим «подметодом» императивного метода, выражающимся в подробной детализации и последовательном раскрытии императивных предписаний. При этом данная «подотрасль» является комплексной, так как включает элементы служебного права (должностной регламент), правового регулирования организации деятельности органов исполнительной власти и правового регулирования управления в конкретных сферах как «классических» элементов административного права.
