CC BY
313
Яков КАЙЛЬ
О НЕОБХОДИМОСТИ СТАНДАРТИЗАЦИИ (РЕГЛАМЕНТАЦИИ) ГОСУДАРСТВЕННЫХ (МУНИЦИПАЛЬНЫХ) УСЛУГ
В статье выявляются основные подходы и принципы, используемые в мировой практике системы предоставления государственных услуг, обозначены проблемы, связанные с отсутствием стандартизации и регламентации государственных (муниципальных) услуг в РФ, предлагаются пути их решения.
The main approaches and principles, used in world practice of state services assignment system, are revealed in the article. The author marks the problems, connected with absence of standardization and regulation of state (municipal) services in Russia and offers the ways of their solving.
Ключевые слова:
регламентация, стандартизация, государственные (муниципальные) услуги; standardization, regulation, public state (municipal) services.
КАИЛЬ
Яков
Яковлевич — к.э.н., доцент; доцент кафедры менеджмента ВолГУ kailjakow@mail.ru
Процесс оказания государственных и муниципальных услуг населению, их стандартизация и регламентация занимают важное место в политике многих современных государств, которая направлена на достижение более эффективных результатов в работе органов исполнительной власти и местного самоуправления. Новые рыночные условия предъявляют более высокие требования к компетентности, квалификации и профессионализму государственного аппарата и самой структуре исполнительной власти, в связи с чем проводится модернизация административной системы для укрепления эффективного взаимодействия с населением.
Реформирование технологии функционирования исполнительной власти в России, начавшееся в наступившем веке, имеет своей конечной целью повышение эффективности и качества исполнения государством его конституционных функций и предоставления публичных услуг на основе внедрения различных механизмов оптимизации использования бюджетных средств и настройки стимулов государственных служащих. В этом осуществляемые в России реформы схожи с широко развернувшимся в экономически развитых и развивающихся странах движением по перестройке функционирования исполнительной ветви власти1.
Необходимо отметить, что разные страны, осуществляющие процесс стандартизации и регламентации публичных услуг, демонстрируют различные подходы. Так, если в Великобритании стандарты качества воспринимаются «как цели, которые должны быть выполнены и даже превзойдены», то в Италии стандарты качества ассоциируются с юридическими обязательствами. В официальных правительственных изданиях вы редко можете встретить выражения типа «стандарты, которых мы стремимся достичь» или «рост стандартов». Напротив, недавно принятый итальянский закон, регламентирующий действия ассоциаций потребителей, прямо говорит о признании в качестве фундаментальных прав потребителей и пользователей предоставление им публичных услуг в соответствии со стандартами эффективности и качества2.
1 Тамбовцев В. Л. Стандарты публичных услуг: экономическая теория, международный опыт и российские реформы // www.twirpx.com.
2 Кайль Я.Я. Зарубежный опыт внедрения стандартизации государственных и муниципальных услуг // Национальные интересы: приоритеты и безопасность, 2010, № 21, с. 71-79.
В мировой практике предоставления государственных услуг в рамках проведения административных реформ выделяются следующие основные направления:
— предоставление государственных и муниципальных услуг в соответствии с государственными и муниципальными стандартами;
— проведение реформ с широким применением передовых информационнокоммуникационных технологий;
— совершенствование предоставления государственных услуг с использованием на практике принципа обратной связи с потребителем услуг в течение длительного периода времени.
Определение принципов, которые должны отвечать целям и задачам стратегии реформирования государственного и муниципального секторов, является одним из ключевых элементов в процессе создания эффективной системы предоставления государственных услуг. Так, например, в Великобритании проведение реформ в сфере предоставления государственных услуг началось с разработки стратегии модернизации государственного управления. В основу стратегии были положены следующие принципы:
— разработка и внедрение общенациональных стандартов;
— передача больших полномочий органам исполнительной власти того уровня, на котором непосредственно осуществляется предоставление услуг;
— большая гибкость в предоставлении услуг с учетом специфических особенностей потребителей;
— возможность выбора для потребителя места получения и поставщика услуги, что ведет к повышению качества услуг.
Реформа государственного управления в Великобритании привела, в частности, к созданию в 1997—1998 гг. системы введенных соглашений о государственных услугах, которые заключаются между министрами и казначейством. Каждое соглашение основывается на трехгодичном ассигновании средств и определяет политические результаты и цели, которых стремится достичь ведомство, а также критерии, по которым будет оцениваться его работа.
Детализация взаимоотношений по линии «государство/поставщик услуги
— гражданин/получатель услуги» происходит по конкретным сферам услуг. Так, в системе образования Великобритании
апробированы две основные системы оценки результативности деятельности школ:
• отчеты Бюро стандартов в образовании (Office of Standards in Education — OFSTED), подготавливаемые с 1992 г. на основе посещения школ и их оценки;
• суммарные сборники показателей результативности, среди которых: процент учеников, успешно прошедших те или иные квалификационные тесты, количество прогулов и т. п.
В сфере здравоохранения в Великобритании качество деятельности оценивается по пяти группам показателей:
А — национальные приоритеты и стратегические цели (National Priorities and Stratégie Objectives);
В — издержки и финансовая эффективность (Cost and Efficiency);
С — эффективность предоставления услуги и ее результаты (Effectiveness of Service Delivery and Outcomes);
D — качество услуг (Quality of Services for Users and Carers);
E — равный доступ (Fair Access).
Если группа «А» выделяет общегосударственные приоритеты, то группа показателей «В» оценивает затраты и их соответствие результату в конкретных направлениях, регионах, сферах здравоохранения; группа «С» рассматривает показатели эффективности; группа «D» включает такие показатели, как доля людей, сказавших, что они быстро получили помощь, и наличие одиночных палат; в группе «Е» учитываются заявления о дискриминации в предоставлении услуг по этническому или религиозному признаку. Индикаторы не остаются неизменными и отражают различные группы (возрастные, социальные) получателей услуг. В результате оценки деятельности системы здравоохранения формируется совокупная база данных результатов деятельности учреждений здравоохранения для страны в целом, региона, округа.
Развитие системы публичных услуг осуществляется не только на национальном, но и на общеевропейском уровне. В странах Европейского союза принят к обязательному исполнению Перечень базовых публичных услуг. В перечень государственных услуг, оказываемых гражданам, входят: подоходный налог (декларирование и пр.); оказание помощи в поиске работы через службы занятости; социаль-
ная помощь; выплата пособия по безработице; выплата пособия на ребенка; возмещение затрат на медицинские услуги; оплата учебы; персональные документы (паспорт, водительские права); регистрация автомобиля (нового, подержанного, импортированного); подача заявлений на строительство; информирование полиции (например, в случае дорожных аварий); информация о публичных библиотеках (доступность каталогов, поисковые средства); запрос и предоставление свидетельств (о рождении, браке); подача заявлений на поступление в высшие учебные заведения; информирование о смене места жительства; услуги, связанные с медициной (интерактивные консультации, доступность медицинских услуг в различных госпиталях, заявка на лечение в конкретном госпитале и др.).
В перечень государственных услуг, оказываемых юридическим лицам, входят: социальные отчисления на служащих; корпоративные налоги (декларирование и пр.); налог на добавленную стоимость (декларирование, уведомления); регистрация юридического лица; подача статистических данных; таможенное декларирование; получение разрешений, связанных с охраной окружающей среды; государственные закупки.
Понятие «государственные услуги» в России стало использоваться только в процессе проведения административной реформы, хотя во многих зарубежных странах такие услуги — одна из основных форм отношений гражданина, юридического лица и власти, где государство рассматривается как поставщик услуг. Однако появление в нашей жизни государственных услуг — не простое копирование зарубежного опыта. За этим стоят, на наш взгляд, гораздо более глубокие причины, связанные с изменением роли и задач государства в обществе, с утверждением новых ценностей и приоритетов1.
Одним из важнейших направлений административной реформы в Российской Федерации является повышение качества взаимодействия государства в лице его исполнительных органов и должностных лиц с гражданами и организациями. По мнению разработчиков программы про-
1 Нарышкин С.Е., Хабриева Т.Я. Административная реформа в России : научнопрактическое пособие. — М. : ЮФ «Контракт»; ИНФРА-М, 2006.
ведения административной реформы2, достижению этой цели будут способствовать:
— стандартизация и регламентация процесса оказания государственных услуг;
— повышение качества предоставляемых государственных услуг и обслуживания граждан;
— соблюдение высоких этических стандартов при оказании государственных услуг;
— повышение уровня информационной открытости и прозрачности процедур органов исполнительной власти;
— рациональная специализация органов исполнительной власти по предоставлению отдельных государственных услуг в соответствии с установленными им полномочиями;
— оптимизация расходов на оказание государственных услуг;
— повышение ответственности органов исполнительной власти за исполнение своих полномочий.
Нормативно-правовое регулирование государственных услуг должно обеспечить приоритет их конечного эффекта для граждан и организаций-клиентов по отношению к процедурам и порядку их предоставления. Одной из целей законодательного регулирования является создание условий для ликвидации необоснованных и неэффективных с общественной точки зрения услуг.
Стандарт государственной услуги должен обеспечивать минимизацию расходов времени и иных ресурсов получателя государственных услуг; предусматривать возможность обращения с запросом в орган, оказывающий государственную услугу, в письменном виде или с использованием информационно-коммуникационных технологий; обеспечивать минимизацию действий и количества документов, требующихся от получателя услуг; закреплять измеряемые параметры требований к качеству и доступности государственной услуги; учитывать мнение и интересы получателей государственной услуги.
Отсутствие стандартизации государственных услуг приводит к высокому уровню административного усмотрения,
2 О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006—2010 годах : распоряжение Правительства РФ от 25.10 2005 г. № 1789-р (ред. от 10.03.2009 г.) // СЗ РФ, 2005, 14 нояб., № 46, ст. 4720.
неопределенности обязательств органов исполнительной власти перед их клиентами и коррупции; избыточному государственному вмешательству и связанным с ним дополнительным расходам бюджета и частных клиентов; снижению качества государственных услуг и обслуживания; недостаточной ответственности органов исполнительной власти.
Необходимость стандартизации и регламентации деятельности органов исполнительной власти вызвана широким спектром причин1. Во-первых, административно-управленческие процессы в органах исполнительной власти недостаточно организованы и часто неэффективны. Существенно улучшить качество этих процессов можно путем их модернизации, опирающейся на разработку и внедрение административных регламентов с использованием возможностей информационнокоммуникационных технологий.
Во-вторых, отсутствие стандартов качества и доступности государственных услуг не позволяет упорядочить и конкретизировать обязательства органов исполнительной власти перед обществом, т.е. обязательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации перед гражданами, а также внедрить процедуры контроля и оценки деятельности органов исполнительной власти. В настоящее время еще недостаточно сформирована необходимая нормативно-правовая база для стандартизации услуг, предоставляемых органами исполнительной власти регионов РФ и муниципальных образований, нет общедоступных перечней государственных услуг. Существующая система обратной связи с пользователями государственных (муниципальных) услуг неэффективна.
В-третьих, это проблемы, с которыми граждане и организации сталкиваются, обращаясь за государственными и муниципальными услугами:
— низкое качество, связанное с необходимостью представления большого числа документов и совершения большого числа промежуточных действий;
— длительный срок ожидания принятия решения;
— высокий уровень административного усмотрения исполнителей государственной (муниципальной) услуги;
1 Административная реформа в Российской Федерации: концепция и основные задачи // http://diplomforum.ru/ П03Д9469-Мех3.Мт1
— трудности доступа к государственной (муниципальной) услуге, вызванные ограничениями времени, места и другими обстоятельствами ее предоставления;
— отсутствие информации о порядке оказания услуг и отсутствие установленного порядка досудебного (внесудебного) обжалования действия (бездействия) должностных лиц и т.п.
Однако традиционные механизмы административного управления не способствуют их решению. Все это приводит к возникновению административных барьеров, сокращению привлекательности занятия малым и средним бизнесом, коррупционным проявлениям в деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, низкому уровню удовлетворенности граждан качеством и доступностью государственных (муниципальных) услуг, недовольству населения деятельностью государственных органов и органов местного самоуправления.
Проблемы усугубляются и тем, что административная культура российских чиновников не ориентирована на гражданина, в частности на повышение качества и доступности государственных (муниципальных) услуг.
Ключевыми задачами внедрения системы административных регламентов и стандартов государственных услуг в органах исполнительной власти являются:
— повышение качества предоставления государственных услуг и их доступности для граждан и организаций;
— ориентация деятельности органов исполнительной власти на интересы заявителей;
— повышение качества и эффективности административно -управленческих про -цессов в органах исполнительной власти;
— повышение открытости деятельности органов исполнительной власти, их подконтрольность, увеличение радиуса эффективного контроля;
— уменьшение возможностей для административного усмотрения лиц, принимающих решение;
— снижение издержек при взаимодействии граждан и организаций с органами исполнительной власти;
— обеспечение общественного контроля за осуществлением органами исполнительной власти закрепленных за ними функций.
Административные регламенты должны задавать шкалу качества исполнения функций, что крайне важно для государственных органов, у которых нет объективных рыночных измерителей результативности.
В соответствии с Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. № 30, административный регламент федерального органа исполнительной власти состоит из четырех частей1: регламент федерального органа исполнительной власти; административные регламенты исполнения государственных функций; административные регламенты предоставления государственных услуг; должностные регламенты гражданских государственных служащих.
Необходимым условием эффективного публичного управления и качественного оказания государственных и муниципальных услуг, как показывает опыт управления в бизнесе (например, теория TQM), является регламентация и стандартизация основных процессов и результатов.
Для повышения доступности госуслуг с 1 января 2012 г. планируется ввести универсальные электронные карты. С их помощью граждане будут обращаться за получением госуслуг, совершать юридически значимые действия в электронной форме. В будущем карта может заменить паспорт, медицинский полис, страховое пенсионное свидетельство и банковскую карточку.
Таким образом, административные
1 Постановление Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. № 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ, 2005, № 4, ст. 305.
регламенты и стандарты государственных (муниципальных) услуг выступают в качестве инструмента повышения результативности государственного управления и доступности государственных услуг.
Внедрение административных регламентов и стандартов государственных (муниципальных) услуг обеспечивает:
— установление персональной ответственности лиц, принимающих решения, устранение анонимности административных процессов и решений;
— системную перестройку государственной машины, результатом которой должен стать ощутимый прирост объема и качества общественных услуг;
— ограничение поля административного усмотрения должностных лиц, принимающих решение, и исполнителей путем «прописывания» возможных вариантов решения типовых вопросов, а также процедур согласования и апелляции;
— качество и доступность государственных (муниципальных) услуг;
— унифицированные требования (стандартов) взаимодействия государственных органов с гражданами и организациями;
— финансирование государственных (муниципальных) услуг, ориентированных на результат;
— максимальную прозрачность деятельности государственных служащих, исполнительскую дисциплину, снижение транзакционных издержек взаимодействия государства и общества в целом.
Работа выполнена в рамках Госконтракта Рособразования № П 904 от 18.08.09 ФЦП «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» на 2009—2013 гг. «Обеспечение эффективного исполнения государственных функций и предоставления услуг учреждениями и региональными органами исполнительной власти».
