CC BY
474
права, сочетания публично-правовых и частноправовых методов регулирования экономических отношений, что в конечном итоге ведет к расширению комплексного правового регулирования общественных отношений.
В развитии права в условиях глобализации в настоящее время все более четко проявляются тенденции по углублению взаимосвязей и взаимодействия национального и международного права, расширению проникновения норм международного права (путем признания государствами международно-правовых стандартов, общепризнанных норм-принципов и т.п.) в системы национального права. При этом в национальном праве международные нормы права используются, прежде всего, в качестве юридического аргумента в правоприменительной деятельности, что представляется крайне важным в осуществлении функций управления органами государственной власти в условиях глобализации.
1 Рамонэ И. Власть в конце века // Le Monde diplomatique, май. 1995. С. 1.
2 ЛукашукИ.И. Глобализация и государство // Журнал российского права. 2001. № 4. С. 4.
3 См.: МарченкоМ.Н. Источники права: учебное пособие. М., 2008. С. 267-355.
4 Лукашук И.И. Глобализация и право // Государство и право. 2005. № 12. С. 113.
А.Ю. Соколов, А.Р. Исаков
СТАНДАРТИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ
В статье исследуется вопрос повышения качества государственных услуг. Анализируется законодательное регулирование стандартов государственных услуг. Предлагаются меры по совершенствованию административных процедур.
Ключевые слова: государственное управление, государственные услуги, стандарт государственной услуги, административные процедуры.
A.Y. Sokolov, A.R. Isakov
STANDARDIZATION OF GOVERNMENT SERVICES
The article is devoted to enhancing the quality of public services. Analyzes legislative regulation of service standards. Proposes measures to improve administrative procedures.
Keywords: public administration, public services, the standard of public services, administrative procedures.
Современное состояние российского общества характеризуется сменой концептуальных подходов к определению сущности государства. Если ранее государство чаще всего рассматривалось как механизм обеспечения власти, то на сегодняшний день приоритетным направлением государственной деятельности становится создание условий, обеспечивающих достойный уровень жизни человека. Данное обстоятельство позволяет констатировать появление новых методов государственного управления.
Существенный вклад в разработку основных аспектов методов государственного управления был внесен Н.М. Кониным. По его мнению, метод управления как
© Соколов Александр Юрьевич, 2015
Доктор юридических наук, доцент, и. о. заведующего кафедрой административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: admpravo@sgap.ru
© Исаков Аслан Русланович, 2015
Кандидат юридических наук, преподаватель кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: isaslan@mail.ru 31
элемент управленческого процесса характеризует сущность организационного взаимодействия субъекта и руководимых им объектов в процессе осуществления управленческих функций1. В связи с этим считаем возможным рассматривать предоставление государственных услуг как новый и весьма эффективный метод реализации органами государственной исполнительной власти своих полномочий.
Ряд социально-политических программ развития Российской Федерации, принятых за последние годы2, закрепляют повышение качества и доступности государственных услуг как одну из главных целей проводимых преобразований наряду с ограничением вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства и повышением эффективности деятельности органов исполнительной власти. В перечне основных задач, с помощью которых будут достигнуты запланированные результаты, значатся разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти. Несмотря на достаточно длительный срок внедрения административных регламентов и стандартов государственных услуг в российскую правовую действительность, можно говорить о дискуссионном характере ряда вопросов, связанных с государственными услугами, которые опосредуют на практике методологические пробелы.
На момент начала проведения административной реформы в отечественном законодательстве уже существовал термин «стандарт»3, относительно содержания которого в правовой доктрине не сложилось единообразного понимания. Так, по мнению одних авторов4, правовое регулирование такого нового вида ° деятельности, как предоставление государственных услуг, не характерного для 3 публичных субъектов власти и должно проходить в рамках существующего 5 законодательства о технических регламентах и разработанных ГОСТах. Иная ? точка зрения5 заключается в неприменимости этих норм к сфере государствен-1 ных услуг, что впоследствии и было закреплено в нормативно-правовых актах6.
0
| Первыми шагами на пути стандартизации и регламентации процесса предо-
| ставления государственных услуг были разработанные проекты федеральных й законов «О стандартах государственных услуг» и «Об административных ре-
1 гламентах в исполнительных органах государственной власти в Российской ® Федерации». По мере подготовки законопроектов перед реформаторами встали § два принципиальных вопроса: 1) какую правовую природу придать стандартам | государственных услуг; 2) целесообразнее объединить стандарты и регламенты | в один документ или разделить их.
2 В Федеральном законе от 27 декабря 2002 г. № 184 «О техническом регулиро-§ вании» стандарт раскрывается как документ, в котором в целях добровольного £ многократного использования устанавливаются характеристики продукции, <3 правила осуществления и характеристики процессов проектирования (включая 1 изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, I хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнения работ или оказания услуг. Он также может содержать требования к терминологии, символике, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения.
Поэтому распространение норм технического регулирования на порядок взаимодействия получателей государственных услуг и государственных органов фактически означало бы придание стандартам необязательного характера для их принятия
32
уполномоченными субъектами, оказывающими государственные услуги.
Следует отметить, что в ряде зарубежных стран, например в Англии, законодатель ввел в норму именно добровольный порядок принятия правил взаимодействия с гражданами, рассчитывая на инициативу самих органов государственной власти, что выразилось в принятии отдельными публичными субъектами правовых актов - «Хартий», регулировавших отношения по поводу получения услуг.
Предоставляется возможным согласиться с мнением, согласно которому положительной чертой такого подхода является дозволение самим органам, предоставляющим государственные услуги, проявлять инициативу и постоянно повышать качество услуг7. Думается, что разработка отдельных нормативно-правовых актов для регулирования данного вида правоотношений и соответствующее выведение сферы государственных услуг из предмета регулирования технического законодательства является оптимальным решением для административной реформы, проводимой в России.
Следующим шагом на пути оптимизации процессов предоставления государственных услуг стало принятие Постановления Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679 «О Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций предоставления государственных услуг»8, согласно которому стандарт государственной услуги входит в состав административного регламента ее предоставления. Данный нормативный акт неоднозначно был воспринят научным сообществом. Так, по мнению отдельных авторов9, подобная норма, содержащаяся в Законе «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», потенциально снижает качество предоставляемых государственных услуг. Другие исследователи, в частности А.В. Яцкин, высказываются за необходимость регулирования процессов стандартизации и регламентации двумя отдельными законами. В качестве аргументов обоснования такой позиции отмечается, что административные регламенты охватывают все функции, а стандарты только государственные услуги, а также указывается на удобство для получателей государственных услуг наличия отдельного закона10.
Третья группа ученых11 указывает на высокую степень продуктивности соединения стандартов и регламентов в одном документе. Данная позиция представляется более оправданной по следующим причинам:
стандарт государственной услуги содержит основные требования относительно результата взаимодействия заявителя и уполномоченного органа, его качественные и количественные характеристики. Административный регламент призван регулировать совершение административных процедур и соблюдение установленных сроков и имеет целью достижение результатов, закрепленных в стандарте, поэтому включение стандарта государственной услуги в качестве раздела административного регламента предоставления государственной услуги позволяет наиболее эффективно реализовать желаемые результаты;
установление единых базовых элементов технологии разработки стандартов и регламентов;
содержание стандарта больше ориентировано на получателей услуг, т.к. все значимые для граждан характеристики государственных услуг закреплены именно в данном документе. В этой связи закрепление стандарта в административном регламенте позволяет гражданам знакомиться не только с требованиями к самой услуге, на получение который они претендуют, но и проследить внутриоргани-зационные и межведомственные процессы, протекающие между конкретными подразделениями государственного органа, между различными государственными
органами и должностными лицами, делая, таким образом, процесс предоставления государственной услуги более открытым и прозрачным для заявителей.
Придание стандартам государственной услуги статуса нормативного правового акта путем включения в состав административного регламента предоставления государственной услуги является наиболее эффективным способом обеспечения высокого уровня взаимодействия государственных органов и граждан, а также позволяет уменьшить долю административного усмотрения и минимизировать произвол со стороны публичных субъектов при принятии решений. Посредством совмещения регламента и стандарта в одном документе можно достичь следующих целей административной реформы: достаточно полной регламентации действия служащих; стандартизации основного вида взаимодействия публичных субъектов и граждан - предоставлении государственных услуг. В связи с этим выделение стандарта государственной услуги в отдельный документ представляется не целесообразным.
Следует отметить, что действующее законодательство регламентирует порядок разработки регламентов и стандартов, закрепляет требования к их содержанию, однако самого понятия «стандарт государственной услуги» нигде не раскрывает. Так, разработчики Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210 «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»12 (далее Закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг») не сочли нужным раскрыть понятие «стандарт государственной услуги», а ограничились только определением термина «административный регламент».
Представляется, что такое положение принижает значение стандартов и отводит их на второй план, хотя для заявителей приоритет имеет именно стандарт, в котором содержатся основные требования к качеству и доступности государственной услуги. Также его разработка предшествует разработке административного регламента. Поэтому наличие такого пробела в отечественном законодательстве вполне обоснованно можно назвать недоработкой.
В правовой литературе существует большое количество определений данного термина. Приведем некоторые из них.
Так, коллектив авторов Высшей школы экономики под стандартом государственной услуги понимает нормативно закрепленную систему требований к содержанию, порядку и условиям оказания государственной услуги в интересах ее получателя13.
В свою очередь В.И. Числов определяет стандарт как нормативный документ, устанавливающий единые требования к качественным и количественным параметрам предоставляемых государственных услуг14.
Свой терминологический аппарат был разработан и в существовавшем законопроекте «О стандартах государственных услуг», в котором определение термина «стандарт» в процессе подготовки разных версий данного документа претерпевало немало изменений.
В первоначальном варианте этого нормативно-правового акта стандарт раскрывался как установленные нормативно-правовыми актами и единые на всей территории Российской Федерации требования к объему, качеству и условиям предоставления государственных услуг. Данное определение сразу же было подвергнуто критике, т.к. требование относительно единства условий оказания государственной услуги не учитывало достаточно резкого различия экономического развития субъектов РФ. В связи с этим в следующих редакциях стандарт характеризовался как систематизированный набор требований к порядку оказания государственных услуг государственным органом, определенный исходя
из потребностей и пожеланий пользователей государственных услуг, учитывающий технологические, материально-технические, финансовые, иные ресурсные ограничения государственного органа, а также границы его компетенции.
На основе анализа приведенных определений можно выделить следующие существенные признаки стандарта государственной услуги:
определенная система взаимосвязанных требований к качеству и доступности государственной услуги, соблюдение которых обеспечивает надлежащий уровень удовлетворенности получателей услуг;
нормативное закрепление, т.е. обязательный характер их выполнения уполномоченными публичными субъектами;
учет бюджетных возможностей субъектов РФ, поскольку они сильно разнятся;
наличие системы показателей качества государственной услуги. Оценка процесса предоставления государственной услуги и ее результата сопровождается необходимостью перевода ряда элементов, носящих субъективный характер, в измеряемые единицы. Поэтому закрепление конкретных показателей государственной услуги является сложным и обязательным элементом.
Таким образом, под стандартом государственной услуги следует понимать нормативно закрепленную совокупность требований к качеству государственной услуги, выраженных в системе показателей, учитывающих в равной степени потребности заявителей и финансовые возможности уполномоченных субъектов. Следует отметить, что несовершенство и пробелы федерального законодательства в сфере стандартизации государственных услуг опосредует разрозненную практическую деятельность государственных органов по предоставлению государственных услуг. В связи с этим необходимы дальнейшие теоретические и концептуальные разработки в данном направлении.
1 См.: Конин Н.М. Методы государственного хозяйственного управления // Правоведение. 1975. № 5. С. 26-33.
2 См.: Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 46, ст. 4720; Распоряжение Правительства РФ от 10 июня 2011 г. № 1021-р «Об утверждении Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 годы и Плана мероприятий по реализации указанной Концепции» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 26, ст. 3826.
3 См.: Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 52, ч. 1, ст. 5140.
4 См., например: Берестова Л. Качественные услуги: как их обеспечить // Государственная служба. 2009. № 6. С. 23-27.
5 См.: ТамбовцевВ.Л. Стандарты государственных услуг (Экономическая теория и российские реформы) // Общественные науки и современность. 2006. № 4. С. 11-19.
6 См.: Федеральный закон от 21 июля 2011 г. № 255-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О техническом регулировании"» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 30, ч. 1, ст. 4603.
7 См.:ЯцкинА.В. Оптимизация предоставления инфраструктуры предоставления государственных услуг // Государство и право 2007. №1 (74). С. 5.
8 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 47, ст. 4933.
9 См., например: Симагина О.В. Подходы к формированию показателей качества публичных услуг // Вопросы государственного и муниципального управления. 2012. № 2. С. 198; Нестеров А.В. Обсуждаем законопроект о госуслугах //Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 10 . С. 17.
10 См.: Яцкин А.В. Указ. раб. С. 4.
11 См., например: Мальцев А.Н. Качество регламентации публичных услуг в ходе административной реформы // Власть. 2009. № 12. С. 44.
12 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 31, ст. 4179.
13 См.: Неделько С.И. Мониторинг государственных и муниципальных услуг в регионе как стратегический инструмент повышения качества регионального управления: опыт, проблемы, рекомендации: учебное пособие / под общ. ред. В.В. Маркина, А.В. Осташкова. М., 2008. С. 99.
14 См.: Числов В.И. Основные направления разработки стандартов государственных услуг, предоставляемых органами внутренних дел населению // Закон и право. 2008. № 4. С. 48.
