CC BY
296
Александр БОРЩ
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПУБЛИЧНЫХ МЕРОПРИЯТИЙ
В статье рассмотрены основные нормативные правовые акты государств в сфере регулирования публичных мероприятий, раскрываются отличия в уголовном и административном законодательстве, а также суть действий органов власти и организаторов публичных мероприятий по подготовке митингов, шествий.
The basic regulatory legal certificates of the states in the sphere of regulation of public events are considered, differences in the criminal and administrative legislation and an essence of actions of authorities and organizers of public actions in preparation of meetings, processions are given.
Ключевые слова:
мероприятия, собрания, демократическая страна, государственное устройство, уведомление; actions, meeting, democratic country, state system, notice.
БОРЩ
Александр Александрович — к.ю.н., доцент факультета национальной безопасности РАНХиГС при Президенте РФ boretz..аlexаndrer@ yandex.ru
Важным элементом поддержания в правовом поле публичных мероприятий, прежде всего митингов, шествий и демон -страций, которые на определенном этапе развития событий могут превратиться в организованные выступления против власти с непредсказуемыми последствиями, является правовое регулирование этих демократических свобод.
Не случайно данный вопрос в настоящее время весьма актуален не только в отдельных странах, но и в работе международных орга -низаций. Так, Парламентская ассамблея Совета Европы (ПАСЕ) в октябре 2012 г. планирует обсудить доклад по мониторингу России. Ради такого события в Страсбург собирается приехать спикер Госдумы России С. Нарышкин. Нашей делегации предстоит услы -шать критику в свой адрес на основе материалов, подготовленных Венецианской комиссией, которая предлагает рассмотреть новые поправки в КоАП России, касающиеся нарушений на митин -гах. Секретарь комиссии Томас Маркест по этому поводу заявил: «Главное, чтобы санкции за правонарушения на митингах были пропорциональны самим нарушениям»1. Видимо, он имел в виду чрезмерную строгость принятых Госдумой поправок к КоАП. Но не только это.
Вызвавшие большой общественный резонанс события в России: протесты против фальсификации выборов 2011—2012 гг., много -кратные массовые политические выступления граждан России, начавшиеся после выборов в Государственную думу VI созыва 4 декабря 2011 г., шествия и митинги 6 мая и 12 июня 2012 г. на ули -цах и площадях ряда крупнейших городов нашей страны с особой силой высветили системную проблему в реализации на практике права граждан собираться мирно и без оружия, как это предусмо -трено ст. 31 Конституции РФ. Вопреки широко распространенному мнению, эта проблема, как представляется, не имеет четко сфокусированной политической модальности.
Обзор законодательства и правоприменительной практики раз -витых и демократических стран в области регулирования митингов и демонстраций показывает, что базовые положения хотя и имеют
1 Независимая газета, 2G12, 28 июня.
множество отличий в деталях, но в основ -ном совпадают с российским законода -тельством1.
С 9 июня 2012 г. вступил в силу феде -ральный закон, внесший изменения в Кодекс Российской Федерации об адми -нистративных правонарушениях и феде -ральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетирова ниях». В нем предусматриваются следую -щие положения.
• Организовать публичное мероприятие не сможет лицо, имеющее неснятую или непогашенную судимость за совершение ряда преступлений, а также лицо, два и более раза привлекавшееся к администра тивной ответственности за нарушения при проведении публичных мероприятий.
• Организатор обязан требовать от участников соблюдения общественного порядка и регламента проведения публич ного мероприятия, а в случае неповино вения и провокаций вправе требовать у полиции удалить нарушителей с места проведения публичного мероприятия.
• Участники публичных мероприятий не вправе скрывать свое лицо, иметь при себе оружие или алкоголь, находиться в месте проведения публичного мероприя тия в состоянии опьянения.
• Минимальное расстояние между оди -ночными пикетчиками увеличивается до 50 метров.
• В каждом субъекте федерации могут определяться единые специально отве -денные или приспособленные для коллек тивного обсуждения общественно значи мых вопросов и выражения общественных настроений места.
• Публичное мероприятие должно заканчиваться до 22 ч.
1 Федеральный закон РФ от 19 июня 2004 г. № 54 - ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» // Российская газе -та, фед. вып., 23.06.2004, № 3508; Федеральный закон РФ № 344- ФЗ от 08.12.2010 «О внесении изменений в Федеральный закон “О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пике -тированиях”» // Российская газета, фед. вып.,
13.12.2010, № 5360; Федеральный закон РФ от 07.02.2011 № 4-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “О полиции”» // Российская газета, фед. вып., 08.02.2011, № 5401; Федеральный закон РФ от 08.12.2011 № 424- ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О государственной охране” и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Российская газета, фед. вып.,
14.12.2011, № 5657.
• Увеличиваются штрафы за все виды нарушений законодательства о митингах, для ряда нарушений вводится наказание в виде обязательных работ2.
В Кодекс РФ об административных правонарушениях введена норма об от ветственности за организацию массо вого одновременного пребывания или передвижения граждан в общественных местах, повлекших нарушение обществен -ного порядка.
Это свидетельствует о том, что нормы, выработанные в течение долгих лет прак тики взаимоотношений власти и общества в сфере обеспечения фундаментальных прав и свобод публичных мероприятий, требуют уточнения в связи с меняющи мися условиями общественной жизни в той или иной стране.
Не существует ни одного государства, каким бы демократическим оно ни счи талось, в котором митинги, шествия или демонстрации могли бы организовы ваться и проводиться на основе одного лишь формального уведомления. Во всех без исключения странах власти в той или иной форме санкционируют массовое мероприятие, т.е. выдают разрешение, но при условии отражения в представлен -ном уведомлении сведений о цели меро приятия, лозунгах, транспарантах, сроках, маршрутах следования (если мероприятие не является статичным), личных данных об организаторах, включая адреса, теле фоны и предполагаемое местонахождение для оперативной связи с ними.
В большинстве стран существует поня -тие «зоны запрета» для проведения мани -фестаций. Чаще всего под это понятие попадают правительственные здания, районы, прилегающие к историческим памятникам, парковые зоны, районы уси ленного движения. В большинстве случаев признаки места, где проведение массовых мероприятий запрещено в принципе, имеют рациональное объяснение, однако подобные запреты могут носить и тради ционный характер. (Об этом, например, свидетельствуют события в Москве 5 мая 2012 г. на Болотной площади, 5 декабря
2 Федеральный закон Российской Федерации от 08.06.2012 № 65- ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон “О собраниях, митингах, демонстрациях, шестви ях и пикетированиях”» // Российская газета, фед. вып. от 09.06.2012, № 5804.
2011 г. на Чистых прудах, 15 декабря 2010 г. на площади Киевского вокзала1.)
Публичные мероприятия, собрания и шествия во всех демократических странах мира, тем не менее, являются одним из основных путей реализации свободы слова как фундаментального права человека.
Западным демократиям потребовались столетия, чтобы пройти путь к созда -нию существующих отношений власти и общества, которые сейчас, хотя и с боль шой мерой условности, принято называть «цивилизованными». Следует отметить, что этот путь, несмотря на все сложности, был более или менее плавным, в отличие от России, имеющей в этом отношении более скромный опыт.
Зарубежный опыт далеко не однозна чен, и к его использованию следует под ходить критически.
Право на свободу мирных собраний — без оружия, агрессивных целей и наме рений — закреплено практически во всех международных правовых документах, конституциях и законодательствах разви тых демократических стран.
Так, в п. 1 ст. 20 Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г. устанав -ливается, что каждый человек имеет право на свободу мирных собраний2. В статье 21 международного пакта «О гражданских и политических правах» также признается право на мирные собрания.
В Хартии основных прав ЕС (ст. 12 Лиссабонского договора «Свобода собраний и ассоциаций») записано: «Каждый имеет право на свободу мирных собра ний и на свободу ассоциаций на всех уровнях»3.
Эти права и, как показывает практика, фактически разрешительный поря док их реализации включены в консти туции всех стран мира, считающихся демократическими (см., напр., ст. 26 Конституции Бельгии, ст. 8 Конституции Германии, ст. 79 Конституции Дании,
1 Каныгин И., Сырецких С. Маршрут «Марша миллионов» в Москве // РИА Новости, 2012, 4 мая; Фалалеев М. От Болотной до проспекта Сахарова. Второй митинг несогласных: какой проделан путь // Российская газета, фед. вып.,
26.12.2011, № 5667(291); Фалалеев М. Во все -оружии. Чем вооружена улица и как ее разоружить // Российская газета, фед. вып., 17.12.2010, №5365(286).
2 http://www.un.org/ru/documents/udhr/
3 http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/ LexUriServ.
do?uri=OJ:C:2007:303:0001:0016:EN:PDE
ст. 40, п. 6.1 Конституции Ирландии, ст. 21 Конституции Испании, ст. 17 Конституции Италии, ст. 36 Конституции Литвы, ст. 9 Конституции Нидерландов, ст. 57 Конституции Польши, ст. 34 Конституции Турции, ст. 19 Конституции Чехии, гл. 2, § 1, 14 Конституции Швеции4).
Приведенные примеры свидетельствуют об очевидной условности «уведомитель -ного принципа»: конституции абсолют -ного большинства стран предполагают ситуации, когда митинг, о проведении которого было подано уведомление, будет запрещен.
Теперь несколько замечаний, относя-щихся к технологии правового обеспече -ния публичных мероприятий.
Ведущие мировые державы в своей зако -нодательной базе закрепляют как необ -ходимость существования права граждан на выражение собственного мнения в тех или иных легитимных и общественно приемлемых формах, так и необходимость определенных ограничений свободы реализации этого права путем создания законодательных актов, непосредственно регламентирующих порядок организации и проведения массовых мероприятий.
Конституции демократических госу дарств, как правило, содержат норму, запрещающую законодателям когда либо принимать законы, ограничивающие сво боду слова. Из этого нередко проистекает ложное представление о том, что понятие такой свободы не ограничено никакими условиями. Однако речь о «неограничен -ности» свободы волеизъявления может идти только в случаях, когда методы ее реализации являются мирными, легитим ными и не носят явно антиобщественного характера.
Содержание соответствующих статей конституций развитых стран предполагает значительную меру условности в случаях, когда говорят о том, что свобода закре -плена законодательно и никаким ограни чениям не подлежит.
4 Конституции государств Европы. В 3 т. — М., 2001, т. 1, с. 345, 582, 772, 811; т. 2, с. 54, 106, 337, 614, 694; т. 3, с. 519, 525, 599, 602; Основной закон Федеративной Республики Германия // Федеративная Республика Германия. Конституция и законодательные акты / пер. с нем., под ред. Ю.П. Урьяса. — М. : Прогресс, 1991. Приводится по: Конституции государств Европейского
союза / под общ. ред. Л.А. Окунькова. — М. : ИГ ИНФРА- М- НОРМА, 1997, с. 181-234; Robbers G. Encyclopedia of World Constitutions. — Infobase Publishing, 2007, p. 250—254.
На практике требования законодатель ства демократических развитых стран мира отличаются значительной (в сравне нии с российскими) степенью жесткости соблюдения приоритета общественного порядка и детализацией полномочий полиции. Так, в большинстве стран мира цели манифестации должны быть четко сформулированы. В частности, требуется, чтобы в одном и том же мероприятии не имели права принимать участие предста вители различных движений, в противном случае они должны подавать на это отдель ные заявки, каждая из которых рассма тривается самостоятельно и независимо от остальных. Поэтому там трудно пред ставить себе митинг или манифестацию с широким набором требований, обращен ных к разным адресатам, как это нередко происходит в России. Невозможно в про цессе проведения массовых акций «при соединение» новых требований — это немедленно будет квалифицировано как нарушение порядка проведения меропри ятия.
Законодательства стран Запада требуют не только предоставления информации о целях, маршрутах и составе участников демонстраций, но и данных об их финан сировании. То что демонстрация прово дится за счет третьих лиц, должно быть подтверждено соответствующими доку ментами, что налагает на спонсоров опре деленную ответственность за прохожде -ние мероприятия.
В целом, отличительной чертой законо -дательств развитых стран являются высо кие требования к организаторам митин гов и шествий. Им дается значительная степень самостоятельности в управлении происходящим, но и кратно возрастает ответственность. Даже в самых либераль -ных странах (таких, как Швеция), выра -ботаны нормы, в соответствии с которыми организаторы мероприятий, пресеченных полицией, попадают в особый список, и в дальнейшем их заявки могут быть не при няты к рассмотрению. Иными словами, их права существенно ограничиваются по репутационному признаку. В соответствии с этим организаторы самостоятельно (и это закреплено в законодательстве) отве чают за порядок во время акций, при влекают помощников, которые обязаны иметь отличительные признаки и брать на себя пресечение мелких конфликтов, сле -дить за тем, чтобы сценарий мероприятия
не отклонялся от содержания поданной заявки. При этом в ряде случаев при воз -никновении непредвиденных обстоя -тельств полиция не применяет каких-либо санкций ни к кому из участников шествия, т.к. считается, что ответственность цели -ком и полностью лежит на организаторах.
В то же время, и это часто происходит на практике, полиция имеет право отделять от демонстрации и применять санкции (вплоть до ареста) к тем участникам, кото рые вносят в мероприятие беспорядок, ведут себя провокационно или угрожа юще. Исходя из реальных условий, поли ция многих стран наделяется полномо чиями потребовать изменения маршрута шествия или сократить сроки его проведе ния, если, по ее оценкам, происходящий сценарий имеет тенденцию перетекания в беспорядки. Существует также практика введения моратория (на определенный срок) на проведение массовых мероприя тий, если в связи с теми или иными объективными условиями возникает опасность выхода ситуации из под контроля и пере хода к массовым беспорядкам.
Чаще всего полиции предоставлены широкие полномочия и право на месте самостоятельно определять характер своих дальнейших действий в зависимости от непосредственной картины происходя щего. Нередки случаи судебных разбира тельств, в которых далеко не всегда те или иные (подчас весьма жесткие) действия полиции удается оправдать. Безусловно, немаловажным фактором здесь является уровень культуры и профессионализма тех, кто призван оперативно реагировать на неустойчивую эмоциональную обста новку на массовых мероприятиях.
Вообще весьма взвешенным выглядит принцип, выработанный законодательством Швеции, в соответствии с которым необходимое вмешательство полиции не должно создавать большего беспорядка, чем тот, который мог бы возникнуть в результате проведения самого мероприя тия, если бы никто его не пресекал.
Для большинства стран мира недопусти мой и подлежащей уголовному преследо ванию считается любая форма выражения протеста, связанная с надругательством над государственным флагом и другой символикой, а также государственными институтами. Так, например, УК Италии за надругательство над флагом респу блики или другой эмблемой государства
предусматривает наказание в виде лише ния свободы сроком от 1 до 3 лет (гл. II, ст. 292). За поношение конституционных учреждений (ст. 290), итальянской нации (ст. 291), антинациональную (фактиче ски — антигосударственную) пропаганду (ст. 271) предусматривает наказания в виде лишения свободы на срок от 1 до 6, от 1 до 3 и от 1 до 5 лет соответственно.
В соответствии с УК Австрии лицо, совершающее враждебные выпады в отно шении государства и его символов, подле жит наказанию в виде лишения свободы на срок до 1 года (гл. 14, § 248).
Приведенные данные свидетельствуют, что западное законодательство отлича -ется от российского более конкретным и более жестким набором требований к порядку проведения демонстраций и шествий. Это более длительный срок рассмотрения заявок в крупных городах (США), запрещение маскировки лица (Германия), существование «черного списка» для организаторов ранее запре щенных или разогнанных демонстра ций (Швеция), право запрещать любые демонстрации по усмотрению местных властей (Франция), практика времен ных мораториев (Великобритания). То же самое касается уголовной ответствен ности граждан (включающей денежные штрафы и лишение свободы) за злоупо -требление правом на свободу собраний. При этом проводятся различия между видами публичных мероприятий — от «мирных шествий» до «сборищ», «неза конных собраний» и «публичных беспо рядков». Такая классификация позволяет
оперативно выбирать на месте методику действий органов правопорядка, степень жесткости этих действий.
Для улучшения правового регулиро вания публичных мероприятий в России автор предлагает внести следующие допол нения в гл. 20 Кодекса РФ об администра тивных правонарушениях (КоАП РФ) от 30.12.2001 № 195 - ФЗ «Административные правонарушения, посягающие на обще ственный порядок и общественную без опасность», в ст. 20.2 «Нарушение уста новленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демон страции, шествия или пикетирования». Предлагается следующая редакция нового пункта: «8. Маскировка лица на собрании, митинге, демонстрации, шествии или пикетировании влечет административ ный арест на срок до пятнадцати суток». Предлагается также дополнить ст. 7, п. 3 Федерального закона РФ от 19.06.2004 № 54 - ФЗ «О собраниях, митингах, демон -страциях, шествиях и пикетированиях» новым подпунктом: «10) данные о финан -сировании публичного мероприятия», где следует указать конкретные источники финансирования публичного мероприя тия.
Таким образом, правовое регулирование публичных мероприятий предусматривает строгое ограничение целей, состава и мест их проведения, наказание за допущенные при этом правонарушения и недопуще -ние реальных угроз существующей власти. Россия пока только учится держать массо вые публичные мероприятия в правовом поле.
