CC BY
8О. А. Лакаев,
кандидат юридических наук, старший научный сотрудник Саратовского филиала Института государства и права Российской академии наук
O.A. Lakaev,
Candidate of Law, Senior researcher of the Saratov branch of the Institute of State and Law ofRussian Academy of Sciences olegoleg81@mail.ru
DOI: 10.24412/1608-8794-2024-1-74-82
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ В СПЕЦИАЛЬНЫХ АДМИНИСТРАТИВНЫХ РАЙОНАХ
Аннотация: актуальность статьи определяется необходимостью деофшори-зации отечественной экономики, создания эффективных механизмов возвращения иностранных компаний российского происхождения в юрисдикцию Российской Фе-.q дерации. Цель статьи состоит в установлении особенностей публичного управления специальными административными районами, субъектов, которые его осуществля-S ют, и направлений совершенствования отечественного нормативно-правовогорегу-лирования на основе потребностей экономического развития Российской Федерации. ^^ Поставленные задачи были реализованы с помощью использования общенаучных g методов (анализ, синтез, формально-логический, системно-структурный метод) CQ и формально-юридического метода. В результате анализа действующих нормативных 2 правовых актов Российской Федерации автор пришел к выводу о наличии частных ^ недостатков правовой регламентации публичного управления, затрагивающих орга-S низацию подразделений федеральных органов исполнительной власти в специальных ^ административных районах, государственного контроля над управляющими компани-S ями со стороны региональных органов исполнительной власти и публичного контроля, jj осуществляемого указанными кампаниями в отношении участников данных районов. ^ Устранение этих недостатков может способствовать повышению эффективности С особого публично-правового режима специальных административных районов.
^^ Ключевые слова: правовое регулирование, публично-правовой режим, специ-
g альные административные районы, публичное управление, управляющие компании. CQ
S
С LEGAL REGULATION OF PUBLIC ADMINISTRATION
IN SPECIAL ADMINISTRATIVE REGIONS
74
--Abstract: the relevance ofthe article is determined by the need to deoffshorize the domestic
^ economy, create effective mechanisms for the return of foreign companies of Russian origin ^ to the jurisdiction of the Russian Federation. The purpose of the article is to establish {y the specifics of public administration of special administrative regions, the subjects that » carry it out, and the directions for improving domestic regulatory and legal regulation based on the needs of economic development of the Russian Federation. The tasks were implemented using general scientific methods (analysis, synthesis, formal-logical, system-structural method) and the formal-legal method. As a result of the analysis of the current regulatory legal acts of the Russian Federation, the author came to the conclusion that there are particular shortcomings in the legal regulation of public administration affecting the organization
of divisions of federal executive authorities in .special administrative regions, .state control over management companies by regional executive authorities and public control exercised by these companies in relation to participants in these areas. The elimination of these shortcomings can contribute to improving the effectiveness of the special public law regime of special administrative regions.
Keywords: legal regulation, public law regime, special administrative regions, public administration, management companies.
g
а в
о
в
В структуре особых публично-правовых режимов осуществления экономической деятельности специфическую роль вы- ^ полняет режим специальных административных районов. В отли- "§ чие от свободных и особых экономических зон, появление которых | в России сопровождало переход от социалистической к рыночной ® модели хозяйствования с конца 1980-х гг., специальные административные районы выступают сравнительно новым инструментом воз- | действия государства на инвестиционный климат. Их учреждение 3 стало результатом принятия Федерального закона от 3 августа 2018 г. № 291-ФЗ «О специальных административных районах на террито- § риях Калининградской области и Приморского края» (в ред. от 4 ав- | густа 2023 г.) [1]. Относительно их формирования может возникнуть закономерный вопрос: чем они выделяются из ряда ранее созданных режимов, включая вышеупомянутые, а также режимов территорий | опережающего развития, зон территориального развития и иных? ^ Пояснительная записка к проекту названного Закона четкого ответа на него не дает, ограничиваясь общими фразами об установлении
возможности применения к резидентам данных районов более гиб- | кого порядка привлечения иностранной рабочей силы, механизма ва- "§ лютного и налогового регулирования, о формировании инвестицион- |
но привлекательной среды для зарубежных и российских инвесторов 3 и развитии соответствующих субъектов РФ через интенсификацию инвестиционной и деловой активности в них [2]. Аналогичные цели £
■о а
й
преследует формирование и иных особых публично-правовых режимов осуществления экономической деятельности.
Тем не менее потенциал рассматриваемого режима выходит за рамки собственно развития конкретных территорий Приморского ь края и Калининградской области, поскольку его предназначение го- £ сударством связывается с деофшоризацией отечественной экономики, созданием эффективных механизмов возвращения компаний российского происхождения в юрисдикцию Российской Федерации. Крайне западный и крайне восточный регионы России были выбраны для этого неслучайно, ввиду их геостратегического значения и удобства
75
p
я
для аккумуляции зарубежных компаний из соответствующих географических регионов, в связи с чем данный режим сформулирован не в общем виде, а лишь применительно к двум островам - Русский (Приморский край) и Октябрьский (Калининградская область), поскольку отсутствует объективная потребность учреждать подобные режимы где-либо еще.
Санкционная политика недружественных стран особенно враждебно проявилась в период проведения специальной военной операции на территории Украины, в связи с чем зарубежные компании российского происхождения столкнулись с существенными экономическими рисками, при которых юрисдикция Российского государства для них становится гораздо более предпочтительной. Режим специальных административных районов предоставляет возможность в короткие сроки в условиях противодействия недружественных стран сменить „о место нахождения за счет регистрации на соответствующих территориях, в том числе на основании копий документов для недопущения простоя в их деятельности. Таким образом, исключаются какие бы № то ни было административные барьеры для редомициляции, пред-§ полагающей смену национальной юрисдикции организации, при § которой обеспечивается сохранение ее активов, структуры бизнеса 2 и действующих обязательств. В результате этого в 2022 г. по сравне-^ нию с предшествующим годом количество участников специальных — административных районов выросло в три раза и на май 2023 г. соста-§ вило 190. Согласно прогнозам Минэкономразвития России, их число 5 с учетом поданных заявок до конца 2023 г. должно было вырасти § до 250 организаций [3].
Ключевые особенности данного режима, которые способствуют указанному процессу, проявляются в установлении ряда возможно-
99
о стей, в том числе: смены места нахождения иностранных компаний ^ за счет включения в число участников специального административен ного района; сохранения номинальной стоимости их акций в иностранной валюте; применения норм зарубежного законодательства Ч6 (для международных компаний - до 1 января 2039 г., для редоми-^ цилированных международных личных и общественно полезных СЧ фондов - на бессрочной основе); принятия участия в общем собрании ® акционеров международной компании по правилам иностранного ^ регистратора и проведения через него голосования [4].
Кроме того, очевидным является нежелание многих иностранных инвесторов останавливать бизнес в Российской Федерации и выводить свои активы для обеспечения реализации механизма санкций недружественных стран [5, с. 148]. Способствовать продолжению
деятельности данных субъектов в России может предусмотренный законодательством режим конфиденциального владения и управления международной компанией на основании ее заявления, что предполагает ограничение доступа к сведениям о ее участниках в условиях, когда она функционирует на территории специального административного района.
Указанные обстоятельства актуализируют вопросы правового "§
регулирования и организации публичного управления на данных | территориях, поскольку от того, как налажен его механизм, зависит
привлекательность территории с особым режимом для инвесторов, §
а также возможность получения государством экономических выгод "§
от их функционирования. |
Постановка вопроса именно о публичном управлении обусловлена ®
наличием не только государственных структур, определяющих поря- 1§
док деятельности охваченных режимом специального административ- |
ного района хозяйствующих субъектов, но и иных публично-властных 3
субъектов, отличных от органов государственной и муниципальной Я
власти, наличие которых придает данному режиму особый характер. §
Ф
Участие в соответствующих процессах управляющих компаний |
позволяет причислить режим специальных административных ™
районов к типичным инструментам государственной политики, на- л
правленной на стимулирование экономического роста через создание §
территорий с преференциальными условиями предпринимательства. ^
Управляющие компании для таких режимов выступают традиционны- ^
ми субъектами непосредственного управления территориями. |
Модель публичного управления специальными административны- §
■Я
ми районами можно охарактеризовать как двухуровневую, поскольку, щ в первую очередь, в этом процессе участвуют субъекты государствен- | ного управления и, кроме того, управляющие компании в качестве 3 организаций, которым законодательно переданы публично-властные полномочия в отношении участников экономической деятельности ¡5 на данных территориях. Муниципальный уровень управления, несмотря на то, что острова, на которых расположены специальные админи- 77 стративные районы, являются частью территории соответствующих о городских округов (г. Калининград и г. Владивосток), не оказывает ь организующего воздействия на экономические процессы, связанные 1 с деятельностью участников этих районов. Данное обстоятельство | обусловлено отсутствием указания в законодательстве на необходимость передачи органами местного самоуправления земельных участков и объектов транспортной и иной инфраструктуры под управление управляющей компании и на осуществление каких-либо полномочий,
характерных для органов местного самоуправления, управляющими компаниями. Они имеют право лишь на доступ к сведениям о международных компаниях, что вполне естественно для субъектов, на территории которых эти компании функционируют, но обладание такой информацией не означает участия в управленческой деятельности в отношении них.
Особенности государственного управления специальными административными районами заключаются в следующем.
1. Правительство РФ как орган исполнительной власти, осуществляющий общее управление экономическими процессами [6], не наделено какими-либо существенными полномочиями по подзаконному регулированию правоотношений, связанных с организацией и функционированием специальных административных районов, за исключением вопросов деятельности Правительственной комиссии по кон-
„о тролю за осуществлением иностранных инвестиций в Российской го Федерации, которая имеет прямое отношение к указанным районам.
В то же время за Правительством РФ закреплены существенные полноте мочия в сфере правореализации, наличие которых ограничивает воз-§ можности трансформации специальных административных районов § с превращением их в офшоры [7, с. 39]. Российское законодательство 2 не предоставляет возможности международным компаниям, зареги-^ стрированным в соответствующем районе, беспрепятственно пройти — процедуру обратной редомициляции, поскольку решение этого вопро-§ са зависит от Правительства РФ, реализующего свои дискреционные ^ полномочия [8]. При этом законодатель не определяет оснований, § по которым данный орган вправе отказать международной компании ^ в регистрации в иностранном государстве.
2. Федеральное управление специальными административными оо „
о районами основано на единой организующей воле с концентрацией ^ ключевых полномочий у Минэкономразвития России. Это связано Пс необходимостью обеспечения единства государственной политики в области обеспечения редомициляции международных компаний, что 78 проявляется, в частности, в утверждении типовых форм документов, принятие которых требуется для надлежащего функционирования СЧ специальных административных районов (документов о подтверж-® дении статуса международной компании, арбитражного соглашения ^ о передаче споров в арбитраж, типового договора об осуществлении деятельности), а также требований к структуре отчета управляющей компании и срокам его размещения в сети Интернет. Этим позиция законодателя отличается от той, которая реализована в отношении иных территорий с особым публично-правовым режимом осуществления
экономической деятельности, расположенных в Арктической зоне РФ и в Дальневосточном федеральном округе, где уполномоченным органом государственного управления является Минвостокразвития России (применительно к территориям опережающего развития, свободному порту Владивосток и территории Арктики). В случае со специальным административным районом в Приморском крае
в роли такого органа выступает Минэкономразвития России, что "§
не исключает участия Минвостокразвития России в управлении этим 3 районом, но оно имеет обеспечительно-вспомогательное значение.
3. Законодательством специально предусматривается возмож- § ность особой территориальной организации деятельности отдельных 3 федеральных органов исполнительной власти (МВД России, МЧС 1 России, ФНС России, ФТС России, Роспотребнадзора, Роструда | и Роспатента), от которых во многом зависит обеспечение законности, § правопорядка и надлежащего порядка управления на территориях 1 специальных административных районов. Кроме того, важной пред- 3 ставляется организация эффективного взаимодействия управляющей Я компании с органами ФНС России, поскольку указанная компания §
(О
является связующим звеном в отношениях между хозяйствующим || субъектом и налоговыми органами, передавая им всю документацию, § которая затрагивает вопросы регистрации, реорганизации и ликвида- | ции международных компаний. Полномочия перечисленных органов § могут осуществляться специально созданными подразделениями. ^ Такой подход в целом согласуется с предусмотренной ч. 1 ст. 78 ^ Конституции РФ [9] возможностью формирования территориаль- | ных органов федеральных органов исполнительной власти, которая, § в свою очередь, сопряжена в случае необходимости с дальнейшим Щ дроблением и формированием на некоторых территориях не терри- | ториальных органов, а «подразделений» [10, с. 123]. На островах, 3 выступающих составной частью муниципальных образований, на основе такого подхода нет необходимости создавать отдельные терри- ¡5 ториальные органы федеральных органов исполнительной власти; достаточно подобных «подразделений». В то же время данный подход Т9 не применим к Роспатенту, Положение о котором [11] не предполагает о формирования в его системе территориальных органов, в связи с чем ь возможность учреждения отдельно существующих «подразделений» 1 Роспатента (вне структуры соответствующего территориального | органа) для решения задач территориального управления выглядит сомнительной.
4. Региональное государственное управление по сравнению с федеральным имеет ограниченные масштабы. На органы исполнитель-
ной власти Калининградской области и Приморского края возложены полномочия создавать управляющие компании для непосредственного управления специальными административными районами либо определять для этого уже существующие управляющие компании. На практике используется второй вариант, так как задействованы управляющие компании, учрежденные около 20 лет назад (АО «Корпорация развития Дальнего Востока и Арктики» и АО «Корпорация развития Калининградской области» [12]). Кроме того, Агентство по имуществу Калининградской области (выступающее как учредитель второго акционерного общества) уполномочено осуществлять контроль над его деятельностью. Одновременно следует обратить внимание на неразвитость положений Федерального закона «О специальных административных районах на территориях Калининградской области и Приморского края» в этой части. Современный этап развития „о законодательства демонстрирует тенденцию повышения требований го к обеспечению эффективности государственного управления, что проявляется в детализации различных управленческих процедур, в том числе связанных с государственным контролем и надзором. Отсутствие в указанном Законе соответствующих норм может обусловить формальный характер такого контроля, что вкупе с отсутствием 2 нормативно определенных показателей результативности и эффективности функционирования управляющих компаний ставит под вопрос — возможность достижения целей государственного управления в рас-§ сматриваемой области.
5 Управляющие компании как субъекты непосредственного пу-§ бличного управления специальными административными районами с обладают набором характерных для такого рода субъектов публично-властных полномочий, начиная с общего руководства экономическими о процессами, обусловленными статусом соответствующих территорий, ^ и заканчивая полномочиями в сфере взаимодействия с хозяйствую-С щими субъектами. От управляющих компаний зависят присвоение им статуса участников данных территорий, возможность осуществления 80 экономической деятельности на основе договоров об этом. Кроме того, ^ они реализуют регистрационные полномочия - как самостоятельно СЧ в форме ведения реестров названных участников, так и в дополнение ® к деятельности ФНС России, куда они предоставляют документацию ^ для регистрации международных компаний. Тем не менее следует указать на существенную особенность правового положения данных управляющих компаний: в законодательстве детально регламентирована их функция по контролю над соответствием деятельности участника специального административного района договору об осу-
ществлении деятельности. Содержание ст. 10 и 12.12 Федерального закона «О международных компаниях и международных фондах» показывает, что закрепляющие такой контроль нормы имеют существенное сходство с положениями законодательства о государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле [13], что обнаруживает его концептуальное несовершенство. По сути, это такая же контроль- а но-надзорная деятельность, выраженная в схожих формах (плановые а и внеплановые ревизии, ревизии документов) и имеющая схожие 3 процедуры, но в несколько упрощенном варианте. Представляется, -2 что в связи с развитием законодательства, определяющего новые § способы организации публичного управления, возникли предпосылки "3
~ 03
для расширения содержания публичного контроля (надзора) за счет ||
включения в него контроля, осуществляемого публично-властными 3
субъектами, которые уполномочены в области непосредственного |
управления территориями с особым публично-правовым режимом 3
осуществления экономической деятельности. Это могло бы спо- 3
собствовать приведению контрольно-надзорного законодательства №
и
в совершенный вид, устранению разрозненности правовой основы 2
контрольно-надзорной деятельности управляющих компаний и рас- 3
пространению соответствующих правил на любые управляющие |
компании, независимо от вида особого публично-правового режима |
хозяйствования. |
Таким образом, несмотря на сложившийся механизм деофшо- 5
ризации российской экономики через учреждение специальных ё
административных районов и позитивную динамику редомициляции |
иностранных компаний российского происхождения, содержание за- Я конодательства показывает наличие частных недостатков правовой регламентации публичного управления, затрагивающих организацию подразделений федеральных органов исполнительной власти в этих районах, государственного контроля над управляющими компаниями
со стороны региональных органов исполнительной власти и публично- 3
го контроля, осуществляемого указанными компаниями в отношении ^
участников рассматриваемых районов. Устранение этих недостатков —
может способствовать повышению эффективности соответствующего Р
публично-правового режима. ^
ю г
3
Я № а
о |
г
Список литературы:
1. О специальных административных районах на территориях Калининградской области и Приморского края : федеральный закон от 3 августа 2018 г. № 291-ФЗ (в ред. от 4 августа 2023 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2018. - № 32, ч. 1, ст. 5084; 2023. - № 32, ч. 1, ст. 6184.
2. Пояснительная записка к проекту федерального закона «О специальных административных районах на территориях Калининградской области и Приморского края» // Система обеспечения законодательной деятельности. - URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/488838-7 (дата обращения: 13.03.2024).
3. Официальный сайт Минэкономразвития России. - URL: https:// www.economy.gov.ru/material/news/ilya_torosov_ozhidaem_k_koncu_2023_ goda_250_kompaniy_v_rossiyskih_sar.html (дата обращения: 13.03.2024).
4. Официальный сайт Минэкономразвития России. - URL: https://www. economy.gov.ru/material/directions/investicionnaya_deyatelnost/specialnye_ administrativnye_rayony/preimushchestva_dlya_rezidentov_sar/ (дата обращения: 13.03.2024).
5. Самойлова, В.В. Правовой статус специальных административных районов по российскому законодательству / В.В. Самойлова // Вестник РГГУ. - Серия: Экономика. Управление. Право. - 2023. - N° 1. - С. 144-153.
6. О Правительстве Российской Федерации : федеральный конституционный закон от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ // Собр. законодательства Рос.
43 Федерации. - 2020. - № 45, ст. 7061.
¡^ 7. Кондукторов, А.С. Международная налоговая политика: Российская
§ Федерация, Европейский Союз и «двойные стандарты» / А. С. Кондукторов ^ // Lex Russica. - 2022. - Т. 75. -№ 8 (189). - С. 35- 46.
^ 8. О международных компаниях и международных фондах : федеральный
§ закон от 3 августа 2018 г. № 290-ФЗ (в ред. от 25 декабря 2023 г.) // Собр. ® законодательства Рос. Федерации. - 2018. - № 32, ч. 1, ст. 5083; 2024. - № 1, | ч. 1, ст. 17.
^ 9. Конституция Российской Федерации : принята всенародным голосова-
нием 12 декабря 1993 г. (с изм., одобр. в ходе общерос. голосования 1 июля « 2020 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2014. - № 31, ст. 4398; I— Официальный интернет-портал правовой информации. - URL: http://www. ^ pravo.gov.ru, 04.07.2020.
0 С
1
10. Захарова, М. А. Административно-правовой статус территориальных органов федеральных органов исполнительной власти : дис. ... канд. юрид. наук / М.А. Захарова. - Саратов, 2016. - 241 с. S 11. О Федеральной службе по интеллектуальной собственности : поста-
® новление Правительства Рф от 21 марта 2012 г. № 218 (в ред. от 21 апреля С; 2022 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2012. - № 14, ст. 1627;
2022. - № 17, ст. 2930. 82 12. Официальный сайт Минэкономразвития России. - URL: https://www.
- economy.gov.ru/material/directions/investicionnaya_deyatelnost/specialnye_
administrativnye_rayony/ (дата обращения: 13.03.2024). ^ 13. О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле
{у в Российской Федерации : федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ (в ред. от 25 декабря 2023 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. ^ - 2020. - № 31, ч. 1, ст. 5007; 2024. - № 1, ч. 1, ст. 6.
