CC BY
183
ПРАВОВЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ БОРЬБЫ С ТЕРРОРИЗМОМ И ЭКСТРЕМИЗМОМ
ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ТЕРРОРИЗМУ В РОССИИ
УДК 343.34(470)
В.А. КУДИН,
начальник Белгородского юридического института МВД России, генерал-майор милиции , Заслуженный юрист Российской Федерации , кандидат юридических наук, доцент
Противодействие терроризму в начале XXI века приобрело особое значение ввиду возрастания его масштабов. Приходится констатировать и тот факт, что в настоящее время террор оказывает влияние на внутреннюю и внешнюю политику государств и создает реальную угрозу их национальной безопасности.
Террористические акты приняли угрожающие масштабы, претерпев, наряду с количественным ростом, существенные качественные изменения. Все чаще они совершаются общеопасными способами, в местах массового нахождения людей, с применением мощных взрывных устройств, что влечет большие человеческие жертвы и другие тяжкие последствия.
Динамика развития терроризма как крайней формы экстремизма дает основания полагать, что активность террористов в ближайшие годы сохранится. Предпринимаются попытки расширения масштабов и географии террористических актов, усиления деструктивного влияния терроризма на состояние общественной, политической, экономической и экологической безопасности в мире, в том числе и в России.
Анализ обстоятельств совершения тер-
рористических актов свидетельствует о профессионально планируемом, координируемом и групповом характере этих преступных действий. Террористы целенаправленно стремятся посеять панику, парализовать нормальное функционирование органов местного самоуправления, противодействуют правоохранительной функции государства, активно используют террористические акты для достижения политических целей. В этой связи важной задачей является создание соответствующей внутригосударственной законодательной базы.
Следует отметить, что за последние годы в России проделана значительная работа по формированию, укреплению и совершенствованию правовой базы противодействия терроризму. Наиболее значимым событием явилось принятие 6 марта 2006 года Федерального закона «О противодействии терроризму» [1] (далее - Закон), который заменил Федеральный закон «О борьбе с терроризмом» от 25 июля 1998 г. № 130-Ф3.
Структурный анализ этих правовых актов показывает, что новый Закон не имеет деления на части, разделы, главы и состоит из 27 статей. Как известно, Федеральный закон «О борьбе с терроризмом» содержал 29 статей и был разделен на 8 глав. Проект принятого Закона включал 46 статей, разделенных на главы, но в силу различных причин законодателем был сокращен наполовину. Вероятно, это было обусловлено необходимостью срочного принятия новой стратегии противодействия терроризму, а также сложностью согласования текста Закона.
Изменилось не только его название, но и концептуальные положения, предлагающие иную стратегию противодействия терроризму, которая представляет собой деятельность по:
- выявлению и устранению причин и условий, способствующих совершению террористических актов (предупреждение терроризма);
- выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию террористического акта (борьба с терроризмом);
- минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма.
Кроме того, в Законе дано новое понятие терроризма, который определяется как «идеология насилия и практика воздействия на принятие решения органами государственной власти, органами местного самоуправления или международными организациями, связанные с устрашением населения и (или) иными формами противоправных насильственных действий» [1].
Принципиальное отличие изложенного от ранее действовавшего определения заключается в том, что терроризм рассматривается не только как деяния, заключающиеся в насилии или угрозе его применения, но, что существенно, как идеология такого насилия. Предыдущее же понятие терроризма содержало в себе перечисление диспозиций составов конкретных преступлений, что, конечно же, ограничивало эффективность действий правоприменителей в борьбе с терроризмом.
Понятие «террористическая деятельность» дополнено следующими признаками:
- информационное или иное пособничество в планировании, подготовке или реализации террористического акта;
- пропаганда идей терроризма, распространение материалов или информации, призывающих или оправдывающих необходимость осуществления такой деятельности.
В этой связи возникает необходимость осуществления противодействия такой идеологии не только репрессивными, но и идеологическими, воспитательными, пропагандистскими и другими мерами.
Можно предположить, что поэтому в понятийный аппарат рассматриваемого нормативного акта введен новый термин «противодействие», который, в отличие от «борьбы», охватывает деятельность органов государственной власти и местного самоуправления по профилактике терроризма, борьбу с ним и минимизацию и (или) ликвидацию его последствий.
Следует отметить, что с принятием нового Закона понятийный аппарат правовой системы по противодействию терроризму, по нашему мнению, полностью не сформирован, в то время как он должен быть единым и непротиворечивым.
Рассматриваемая деятельность в своей основе строится на закрепленных Законом принципах:
- приоритет защиты прав и законных интересов лиц, подвергающихся террористи-
ческой опасности;
- системное и комплексное использование политических, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер противодействия терроризму;
- сочетание гласных и негласных методов;
- конфиденциальность сведений о специальных средствах, технических приемах, тактике осуществления мероприятий в борьбе с терроризмом, а также о составе их участников;
- недопустимость политических уступок террористам;
- минимизация и (или) ликвидация последствий проявлений терроризма;
- соразмерность мер противодействия терроризму степени террористической опасности.
В Законе отсутствует понятие «преступления террористического характера», хотя косвенно законодатель называет их в ст. 24. К ним можно отнести ст.ст. 205 -206, 208, 211, 277 - 280, 282, 2822 и 360 УК РФ.
Не названы и «террористические цели». Их можно выделить путем толкования понятия «террористический акт».
Ст. 3 Закона дает законодательное определение контртеррористической операции, которое включает целый комплекс мер:
- пресечение террористического акта (при этом под актом подразумевается как готовящееся, так совершенное и совершаемое преступление);
- обезвреживание террористов (физическое уничтожение, задержание, разоружение и т.д.);
- обеспечение безопасности физических лиц (заложников, жертв, случайно оказавшихся на месте и рядом с местом совершения террористического акта и не имеющих к ней непосредственного отношения);
- минимизация последствий террористического акта. Под минимизацией последствий террористической деятельности следует понимать проведение антитеррористических мероприятий, сопряженных с наименьшим риском причинения вреда посторонним лицам, оказавшимся в зоне проведения контртеррористической операции, в том числе предотвращение наступления общественно опасных последствий, которые могут наступить в результате разрушения установок и сооружений, содержащих опасные силы. Кроме того, к этому понятию относится предоставление социальных га-
рантий для данной категории лиц и для лиц, непосредственно участвующих в борьбе с терроризмом.
Количество связанных с терроризмом понятий сократилось до 4-х, хотя в проекте закона их было значительно больше.
По нашему мнению, было бы не лишним в Законе к контртеррористическим операциям отнести и охранные мероприятия по обеспечению безопасности Президента, премьер-министра и иных лиц согласно отдельному перечню, а также глав государств, правительств иностранных государств и руководителей международных организаций на период их пребывания на территории России, как это сделано, в частности, в законе Казахстана «О противодействии экстремизму» (2005 г.).
В Законе также устранена существовавшая ранее неурегулированность участия Вооруженных сил России в контртеррористических операциях, вызывавшая критику со стороны международных организаций. По установленной теперь процедуре предусматривается их применение за пределами России силами специально обученных подразделений добровольцев-контрактников.
Часть 2 ст. 8 Закона предусматривает пресечение терактов в воздушной среде, во внутренних водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и при обеспечении безопасности национального морского судоходства. Однако, по нашему мнению, в нем недостаточно четко регламентированы требования, предъявляемые к подводным плавательным средствам, поскольку ко всем судам и кораблям, в том числе подводным, предусмотрено только одно требование - его остановка, в то время как к таким плавательным средствам должно применяться и другое требование - немедленное всплытие в надводное положение и остановка, что предусмотрено действующим Порядком применения оружия и боевой техники при защите Государственной границы Российской Федерации в подводной среде, утвержденным постановлением Правительства РФ № 1310 от 29 ноября 1999 г.
Продолжая анализ Закона, отметим, что законодателем не расшифровывается содержание словосочетания «специальные мероприятия». В то же время на практике давно применяются термины «специальные операции» и «оперативно-боевые мероприятия» [2], которые закреплены в ряде нормативных документов некоторых ведомств, в частности Министерства обороны и Фе-
деральной службы безопасности. По своей сути специальные мероприятия как действия оперативно-розыскного [4] или войскового характера, проводимые различными субъектами, в условиях мирного времени в отношении мирного населения должны регламентироваться Конституцией России, УПК РФ, КоАП РФ. Данный механизм регламентации в Законе практически отсутствует, не определен и порядок санкционирования специальных мероприятий. Из-за данного правового пробела в зоне проведения контртеррористической операции на территории Северного Кавказа наблюдается правовой «беспредел» при проведении специальных мероприятий, когда оперативно-розыскные мероприятия проводятся практически без санкций судов и прокуратуры. Характерными нарушениями являются незаконное задержание лиц без информирования родственников о месте и сроках задержания, изъятие материальных ценностей без соответствующих санкций и мотивировок и т.д.
В связи с изложенным считаем необходимым при внесении дополнений и изменений в Федеральный закон «О противодействии терроризму» четко обозначить все применяемые меры, связанные с ограничением прав и свобод граждан при проведении контртеррористических операций.
Кроме того, в Законе должна быть четко определена роль прокуратуры при начале контртеррористической операции, координирующая и надзирающая функции которой должны осуществляться постоянно, не дожидаясь явных нарушений со стороны силовых структур либо обращений и жалоб граждан, как это происходит в настоящее время. Прокуратура должна определять правомочность проведения тех или иных специальных и режимных мероприятий, применения оружия.
Закон прямо не называет субъектов, ведущих борьбу с терроризмом. Однако ст. 15 гласит, что «пресечение террористического акта осуществляется силами и средствами органов федеральной службы безопасности», а ст. 9.1. Федерального закона от 3 апреля 1995 года № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности» (в ред. Федерального закона от 27 июля 2006 года № 153-ФЗ) прямо закрепляет, что «борьба с терроризмом - деятельность, осуществляемая органами федеральной службы безопасности и (или) их подразделениями».
Борьба с терроризмом является составной частью противодействия терроризму, которое, в соответствии с Законом, осуществля-
ется органами государственной власти всех уровней, в том числе правоохранительными органами, органами местного самоуправления в пределах их полномочий.
Изложенное новое федеральное законодательство о противодействии терроризму предполагает приведение в соответствие с ним действующего уголовного законодательства, что было сделано с принятием Федерального закона «О внесении изменений в отдельные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О ратификации Конвенции Совета Европы о предупреждении терроризма» и Федерального закона «О противодействии терроризму» от 27 июля 2006 года № 153-ФЗ и позволило покончить с терминологической путаницей (в названии ст. 205 появилось понятие «террористический акт», соответственно изменена диспозиция ст. 277 УК РФ).
Формулировка состава преступления, предусмотренного ст. 2051 УК РФ была изменена и прописана законодателем как «содействие террористической деятельности». Публичные призывы к осуществлению террористической деятельности или публичное оправдание терроризма криминализированы в ст. 2052 УК РФ. Часть 1 ст. 208 дополнена и в настоящее время предусматривает уголовную ответственность не только за создание вооруженного формирования (объединения, отряда, дружины или иной группы), не предусмотренного федеральным законом, а равно руководство таким формированием, но и за его финансирование.
В новой редакции норма «террористический акт» к обязательным целям относит воздействие на принятие решений органами власти или международными организациями. Обязательных целей стало меньше. «Устрашение населения» превратилось в объективную категорию, характеризующую
воздействие взрыва, поджога или иного проявления террористического акта. Изложенное позволит более четко определить критерии квалификации содеянного по ст. 205 УК РФ в силу того, что цель устрашения неопределенного круга лиц расплывчата, доказать ее, исходя из общепринятого определения цели как признака субъективной стороны, правоприменителям весьма затруднительно. Новая редакция ч. 1 ст. 205 УК РФ не допускает расширительного толкования содеянного и квалификацию деяния как террористического акта.
Представляется весьма актуальным и оправданным добавление в ч. 3 ст. 205 УК РФ деяний «... с использованием ... ядовитых, отравляющих, токсичных, опасных химических или биологических веществ ... » в качестве особо квалифицированного террористического акта.
Изменение диспозиции ч. 1 ст. 2051 УК РФ дает развернутый перечень деяний, образующих содействие террористической деятельности. Является важным и полезным для правоприменителей введение поощрительной нормы, предусматривающей освобождение от уголовной ответственности за содействие террористической деятельности, по аналогии со ст. 205 УК РФ.
В заключение хотелось бы подчеркнуть, что анализ правовой системы противодействия терроризму не позволяет в полном объеме рассмотреть все имеющиеся пробелы и коллизии действующего законодательства в рамках одной статьи.
Представляется, что реализация сформулированных выше предложений по совершенствованию законодательства, направленного на противодействие терроризму, будет способствовать повышению эффективности работы правоохранительных органов по данному направлению.
Литература —
1. О противодействии терроризму : Федеральный закон РФ, 06.03.2006 г., № 35-ФЗ (в ред. Федерального закона от 27 июля 2006 № 153-ФЗ) // Консультант Плюс: Версия Проф.
2. Селиверстов, С. А. Оперативно-боевые мероприятия оперативно-боевой деятельности органов внутренних дел / С. А. Селиверстов. - М.: ВНИИ МВД России, 2004; Он же. Теория и практика оперативно-боевой деятельности органов внутренних дел. - М.: ВНИИ МВД России, 2003; Он же. Оперативно-боевая деятельность спецподразделений милиции. - М.: ВНИИ МВД России, 2002.
3. При графическом написании понятия «оперативно-розыскной» мы опираемся на написание, закрепленное в Федеральном законе «Об оперативно-розыскной деятельности» от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ.
Статья поступила в редакцию 21.02.2007 г.
