CC BY
1691.2. АСПЕКТЫ НОВОЙ ЭКОНОМИКИ
УДК: 349.412.22
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ МНОГОДЕТНЫМ СЕМЬЯМ: РЕГИОНАЛЬНЫЙ АСПЕКТ
Воронина Н.П., канд. юрид. наук Вологодский институт права и экономики ФСИН, Вологда, Россия
Аннотация: В настоящей статье представлен анализ нормативных правовых актов субъектов РФ, регулирующих предоставление земельных участков многодетным семьям под индивидуальное жилищное строительство. Выявлены пробелы и коллизии, сформулированы правовые пути их решения
Ключевые слова: многодетные семьи, земельный участок, индивидуальное жилищное строительство
В соответствии с Государственной программой РФ «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации» [1] одной из задач государственной политики в этой сфере является «вовлечение в оборот земельных участков в целях жилищного строительства». Более того, «стратегическая цель государственной политики в жилищной и жилищно-коммунальной сферах на период до 2020 г. - создание комфортной среды обитания и жизнедеятельности для человека, которая позволяет не только удовлетворять жилищные потребности, но и обеспечивает высокое качество жизни в целом».
В соответствии с Концепцией государственной семейной политики в РФ на период до 2025 года [2] целями государственной семейной политики в современной России являются защита, укрепление и поддержка семьи и ценностей семейной жизни, создание необходимых условий для выполнения семьей ее функций, обеспечение прав членов семьи в процессе ее общественного развития, а также повышение качества жизни семей.
Одной из основных задач политики нашего государства в обозначенной сфере является создание механизмов поддержки семей, нуждающихся в улучшении жилищных условий. Решение данной задачи, в свою очередь, включает в себя предоставление многодетным семьям земельных участков.
По состоянию на 1 января 2017 г. в 80 субъектах РФ заявление на получение
земельного участка подало более полумиллиона многодетных семей. Следовательно, вопрос о предоставлении земельных участков
многодетным семьям крайне актуален.
Правовое регулирование предоставления земельных участков многодетным семьям эволюционно получило свое развитие с уровня субъектов РФ. В частности, первый субъект РФ, принявший соответствующий нормативный правовой акт, - Кировская область. Признав этот опыт позитивным, в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ на 2011 г. отмечалось, что «регионам дано право бесплатно предоставлять многодетным семьям земельные участки из государственной муниципальной собственности» [3].
Анализ регионального законодательства позволяет сказать о многообразии правовых подходов в регулировании предоставления земельных участков многодетным семьям. В частности, различаются правовые условия предоставления земельных участков.
1. Возраст детей при принятии решения о постановке многодетной семьи на учет как нуждающейся в предоставлении земельного участка для индивидуального жилищного строительства.
Относительно этого критерия сформирована значительная судебная практика. В частности, возраст детей должен учитываться при приеме заявления граждан о постановке на учет, а достижение ребенком установленного возраста не является основанием для его пересмотра, и тем более, для снятия с учета [4].
На федеральном уровне данное условие не урегулировано. На региональном также крайне редко встречаются нормы, регламентирующие данный вопрос.
При этом применяются два подхода:
1) законодатель устанавливает определенный срок, по истечении которого граждане уже не могут реализовать право на предоставление земельного участка,
2) устанавливается, что факт достижения ребенком совершеннолетия не является основанием для снятия семьи с учета.
На наш взгляд, второй подход является законным, т.к. если граждане в установленном законом порядке встали на учет в уполномоченном органе и ждут реализацию своего права, а по каким-либо причинам органы государственной власти или органы местного самоуправления земельный участок не предоставляют, заинтересованные лица при этом должны быть защищены от произвола государства и его органов.
В Самарской области [5] и Камчатском крае [6] граждане, имеющие трех и более детей и вставшие на учет, не снимаются с учета в течение трех лет с момента достижения старшим ребенком установленного возраста. В Республике Бурятия [7] в случае достижения ребенком (детьми) возраста 18 лет сохраняют право на приобретение земельного участка до достижения им (ими) 23 лет. В Ленинградской [8] и Астраханской областях [9], Республике Адыгея [10], Ставропольском крае [11], Чувашской республике [12] установлено, что достижение ребенком установленного возраста не является основанием для отказа постановки граждан на учет, снятия граждан с учета либо отказа им в предоставлении в собственность земельного участка.
Полагаем, что необходимо закрепить данное положение во всех законах субъектов РФ, т.к. это является гарантией недопущения произвола со стороны уполномоченных органов.
Правоприменительная практика [13] встает на сторону многодетных семей в случае, когда уполномоченный орган самовольно снимает
семью с учета при достижении одного из детей совершеннолетнего возраста. В тех случаях, когда решением о постановке многодетной семьи на учет на получение земельного участка для индивидуального жилищного строительства комиссия при администрации муниципального района признала, что заявитель соответствует всем требованиям, указанным в Законе Московской области от 1 июня 2011 г. № 73/2011-ОЗ, имеет право на получение земельного участка для индивидуального жилищного строительства. Факт проживания на территории Московской области более 5 лет подтвержден.
2. Требование к многодетной семье касательно времени, момента рождения детей.
В Законе Республики Саха (Якутия) определено, что действие закона распространяется на граждан, имеющих трех и более детей, достигших возраста 18 лет в период с 17 июня 2011 г. [14]. В Законе Республики Северная Осетия установлено, что третий или последующий ребенок должен быть рожден (усыновлен) после вступления в силу Федерального закона от 14 июня 2011 г. № 138-ФЗ «О внесении изменений в статью 16 Федерального закона «О содействии развитию жилищного строительства» и Земельный кодекс Российской Федерации» [15].
Также в Законе Пензенской области «О регулировании земельных отношений на территории Пензенской области» установлено, что приобретение в соответствии с ЗК РФ земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для индивидуального
жилищного строительства на территории Пензенской области в собственность гражданами, имеющими трех и более детей, проживающими на территории Пензенской области, осуществляется бесплатно в случае рождения (усыновления или удочерения) начиная с 1 января 2011 г. третьего ребенка или последующих детей, при наличии совместно проживающих с ними двух несовершеннолетних детей.
Гражданин обратился с заявлением о признании недействующим приведенного законоположения Пензенской области в части слов «начиная с 1 января 2011 года». В обоснование требований заявитель ссылался на то, что оспариваемое предписание противоречит положениям ч. 2 ст. 28 ЗК РФ, поскольку содержит ограничение по дате рождения детей в многодетных семьях для предоставления им бесплатно участков для жилищного строительства, в связи с чем созданы неравные условия в получении льготы для граждан одной социальной категории.
3. Ограничение права многодетных семей на бесплатное предоставление земельных участков в тех случаях, когда члены многодетной семьи уже приобрели земельный участок на праве собственности, пожизненного наследуемого владения либо постоянного (бессрочного) пользования.
Верховный Суд РФ [16] установил, что федеральный законодатель предоставил полномочия по определению оснований и условий для бесплатного предоставления земли законодателю субъекта РФ и иного правового регулирования вопроса предоставления земельных участков многодетным семьям бесплатно на федеральном уровне не предусмотрено. Учитывая, что ЗК РФ не содержит обязательных предписаний о порядке предоставления бесплатно земельных участков многодетным семьям на основании п. 2 ст. 28 ЗК РФ установление в оспариваемом региональном нормативном правовом акте такого основания предоставления земельного участка, как рождение (усыновление или удочерение) начиная с 1 января 2011 г. третьего ребенка или последующих детей, является элементом порядка предоставления земельного участка указанной категории граждан бесплатно, а также правомерным и обоснованным.
Подобный подход изложен в законодательстве Пермского края [17], Московской области [18], Кабардино-Балкарской Республики [19], Ленинградской области [20], Мурманской области [21],
Хабаровского края [22], Республики Дагестан [23], Республики Северная Осетия [24], Камчатского края [25], Амурской области [26], Оренбургской области [27].
4. Запрет на осуществление сделок по отчуждению земельного участка, принадлежавшего многодетной семье на праве собственности, постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения и расположенного на территории рассматриваемого субъекта РФ, размер которого (которых в сумме) превышает минимальный размер, установленный в соответствии с законом субъекта РФ.
Такое требование закреплено в Пермском крае [28], Московской области [29], Хабаровском крае [30].
5. Условие о постоянном проживании членов многодетной семьи на территории субъекта РФ, в котором семья претендует на получение земельного участка, на протяжении определенного количество лет.
Исходя из судебной практики, данное условие должно соблюдаться как условие постановки на учет лишь в отношении одного родителя многодетной семьи.
В Кабардино-Балкарской республике предоставление земельных участков в собственность граждан осуществляется при условии их проживания по месту постоянной регистрации не менее трех лет. В законе субъекта РФ нет запрета на постановку на учет семьи, в случае если один из супругов не зарегистрирован с другими членами семьи по месту постоянного проживания.
Как правило, законы субъектов РФ устанавливают срок проживания либо в три года (Белгородская область, Кабардино-Балкарская Республика, Хабаровский край, Кемеровская область, Амурская область) либо в пять лет (Нижегородская область, Самарская область, Пермский край, Республика Дагестан, Республика Адыгея, Московская область, Ленинградская область), либо в десять лет (Ненецкий автономный округ, Оренбургская
область, Сахалинская область), либо в пятнадцать лет (Республика Северная Осетия).
Вместе с тем, в ряде субъектов РФ это условие вообще не предусматривается (Астраханская, Воронежская, Иркутская, Мурманская, Брянская, Кировская, Курганская область, Магаданская области, Краснодарский, Ставропольский, Забайкальский, Камчатский края, республиках Бурятии и Саха (Якутии), Чувашской и Удмуртской республиках).
6. Минимальные и максимальные размеры земельных участков.
В Белгородской области, Республике Саха (Якутия) установлено, что размеры устанавливаются равными соответственно предельным (максимальным и минимальным) размерам земельных участков, установленным градостроительными регламентами в отношении этих земельных участков.
В Воронежской области и Краснодарском крае предельные размеры предоставляемого земельного участка устанавливаются в пределах норм, установленных нормативными правовыми актами органов местного самоуправления соответствующих муниципальных образований для соответствующего вида землепользования.
В Хабаровском крае, Кемеровской области, Брянской области отсутствуют нормы о размерах предоставляемого земельного участка многодетным семьям.
Довольно часто устанавливаются
незначительные размеры земельного участка. В Оренбургской области и Самарской области минимальный размер земельного участка в городских округах на семью составляет 0,03 гектара; в Курганской, Кировской и Иркутской областях, Республиках Бурятия и Дагестан- 0,04 гектара; в Республике Северная Осетия и Чувашской Республике - 0,05 гектар.
Наиболее часто минимум в размере предоставляемого земельного участка устанавливается в размере 0,06 гектар. Такой размер земельного участка для ИЖС присущ Сахалинской области, Магаданской области, Удмуртской Республике, Республике Алтай, Ленинградской области, Кабардино-Балкарской
Республике, Астраханской области, Республике Адыгея, Нижегородской области.
В Камчатском крае предельные минимальные размеры земельных участков для осуществления индивидуального жилищного строительства составляют в городских округах, городских поселениях - 0,08 гектара; в сельских поселениях - 0,15 гектара. Минимальный размер в Ненецком автономном округе - 0,08 гектар. В Еврейской автономной области, Мурманской области, Московской области минимальный размер - 0,1 гектар. На территории Пермского края минимальный размер предоставляемого земельного участка - 0,14 гектар.
Также есть подход исчисления размера земельного участка, исходя из количества детей. В Нижегородской области минимальный размер предоставляемого земельного участка дифференцирован по количеству детей в многодетной семье. Так, если в семье три-пять детей, минимальный размер земельного участка - 0,06 гектара, если шесть и более детей - 0,1 гектара. Дифференциация размеров земельного участка, исходя из количества детей, является наиболее оптимальным вариантом правового регулирования данного вопроса.
7. Наличие инженерной и транспортной инфраструктуры.
Несмотря на наличие в Методических рекомендациях положения о необходимости наличия такой инфраструктуры, нормативные правовые акты не всех субъектов РФ содержат это требования.
В Московской, Ленинградской,
Астраханской, Воронежской, Нижегородской, Самарской, Белгородской областях,
Краснодарском крае, Республике Адыгея, Кабардино-Балкарской Республике это требование не содержится.
В Ненецком автономном округе и запрещается предоставлять многодетным семьям земельные участки, не обеспеченные объектами инженерной и транспортной инфраструктуры (включая сети инженерно-технического обеспечения). В Пермском крае предоставляемые земельные участки должны
иметь инженерную инфраструктуру
применительно к условиям соответствующего муниципального образования. В Республике Саха (Якутия) проведение инженерного обустройства земельных участков,
предоставляемых гражданам, осуществляется в рамках реализации государственных программ Республики Саха (Якутия) и муниципальных программ инженерного обустройства территорий населенных пунктов Республики Саха (Якутия) для жилищного строительства. В Иркутской области при предоставлении земельных участков в собственность граждан бесплатно организация электро-, тепло-, газо-, водоснабжения, водоотведения, строительство и ремонт автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории осуществляются органами местного
самоуправления в соответствии с полномочиями, установленными
законодательством. В Мурманской области определено, что для целей жилищного строительства предоставлению подлежат земельные участки, в отношении которых определены разрешенное использование такого земельного участка, а также технические условия подключения (технологического присоединения) объекта к сетям инженерно-технического обеспечения и плата за подключение (технологическое присоединение).
В Амурской области в случае отсутствия на территории муниципального образования свободных от прав третьих лиц и прошедших государственный кадастровый учет земельных участков орган местного самоуправления проводит работы по формированию земельного участка, включающие в том числе определение технических условий подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения и платы за подключение объектов к сетям инженерно-технического обеспечения.
Представляют интерес и критерии наличия инженерной и транспортной инфраструктуры. В
частности, в Республике Бурятии пригодность эксплуатации определяется отсутствием оврагов, а обеспеченность инфраструктуры -наличием воды, электричества и дорог.
Таким образом, анализ нормативных правовых актов, регулирующих предоставление земельных участков многодетным семьям, свидетельствует об отсутствии
унифицированных подходов. С одной стороны, это позволяет субъектам РФ реализовать свои региональные особенности при предоставлении земельных участков. Но с другой стороны -нарушаются требования статьи 19 Конституции РФ, согласно которой все граждане обладают равными правами и возможностями. Дифференциация правовых подходов нарушает требования равенства статусов. Поэтому правовые условия предоставления земельных участков многодетным семьям должны быть унифицированы и предусмотрены Земельным кодексом РФ.
Список используемых источников
1. Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 323 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. 2014. № 18 (часть III). Ст. 2169.
2. Распоряжение Правительства РФ от 25 августа 2014 г. № 1618-р «Об утверждении Концепции государственной семейной политики в Российской Федерации на период до 2025 года» // СЗ РФ. 2014. № 35. Ст. 4811.
3. Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 22.12.2011 // Российская газета. 2011. № 290.
4. Апелляционное определение Московского областного суда от 5 октября 2016 г. по делу № 33-27434/2016 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-прав. системы.
5. Закон Самарской области от 11 марта 2005 г. № 94-ГД (ред. от 17 апреля 2017 г.) «О земле» // Волжская Коммуна. 2005. № 44.
6. Закон Камчатского края от 02 ноября 2011 г. № 671 (ред. от 10 марта 2015 г.) «О
предоставлении земельных участков в собственность гражданам Российской Федерации, имеющим трех и более детей, в Камчатском крае» // Официальные Ведомости. 2011.№ 229-230.
7. Закон Республики Бурятия от 16 октября 2002 г. № 115-111 (ред. от 27 ноября 2015 г.) «О бесплатном предоставлении в собственность земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности» // Собрание законодательства Республики Бурятия. 2002. № 11.
8. Закон Ленинградской области от 14 октября 2008 г. №105-оз (ред. от 27 июля 2016 г.) «О бесплатном предоставлении отдельным категориям граждан земельных участков для индивидуального жилищного строительства на территории Ленинградской области» // Вести. 2008. № 203.
9. Закон Астраханской области от 04 марта 2008 г. № 7/2008-0З (ред. от 26 декабря 2016 г.) «Об отдельных вопросах правового регулирования земельных отношений в Астраханской области» // Сборник законов и нормативных правовых актов Астраханской области. 2008. № 11.
10.Закон республики Адыгея от 28 декабря 2011 г. № 59 (ред. от 04 августа 2016 г.) «О реализации права граждан, имеющих трех и более детей, на бесплатное приобретение в собственность земельных участков» // Советская Адыгея. 2011. № 249-250.
11. Закон Ставропольского края от 09 апреля 2015 г. № 36-кз (ред. от 10 апреля 2017 г.) «О некоторых вопросах регулирования земельных отношений» // Ставропольская правда. 2015. № 69.
12. Закон Чувашской республики от 01 апреля 2011 г. № 10 «О предоставлении земельных участков многодетным семьям в Чувашской республике» // Республика. 2011. № 13.
13. Апелляционное определение Московского областного суда от 5 октября 2016 г. по делу № 33-27434/2016 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-прав. системы
«КонсультантПлюс».
14. Закон Республики Саха (Якутия) от 15 декабря 2010 г. № 888-З № 673-1У (ред. от 14 марта 2016 г.) Земельный Кодекс Республики Саха (Якутия) // Якутские ведомости. 2011. № 2.
15. Федерального закона от 14 июня 2011 г. № 138-ФЗ (ред. от 23 июля 2014 г. № 171-ФЗ) «О внесении изменений в статью 16 Федерального закона «О содействии развитию жилищного строительства» и Земельный кодекс Российской Федерации» // СЗ РФ. 2011. № 25. Ст. 3531; 2014. № 26 (часть I). Ст. 3377.
16. Определение Верховного суда Российской Федерации от 3 июня 2015 г. № 29-АПГ15-1 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-прав. системы «КонсультантПлюс».
17. Закон Пермского края от 1 декабря 2011 г. № 871-ПК (ред. от 5 сентября 2016 г.) «О бесплатном предоставлении земельных участков многодетным семьям в Пермском крае» // Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края. 2011. № 48.
18. Закон Московской области от 1 июня 2011 г. № 73/2011-ОЗ (ред. от 14 ноября 2013 г.) «О бесплатном предоставлении земельных участков многодетным семьям в Московской области» // Ежедневные новости. Подмосковье. 2011.
19. Закон Кабардино-Балкарской Республики от 20 декабря 2011 г. № 121-РЗ (ред. от 24 апреля 2014 г.) «О бесплатном предоставлении в собственность отдельным категориям граждан земельных участков для индивидуального жилищного строительства на территории Кабардино-Балкарской республики и о внесении изменений в статьи 14 и 17 Земельного Кодекса Кабардино-Балкарской Республики» // Официальная Кабардино-Балкария. 2011. № 51.
20. Закон Ленинградской области от 14 октября 2008 г. №105-оз (ред. от 27 июля 2016 г.) «О
бесплатном предоставлении отдельным категориям граждан земельных участков для индивидуального жилищного строительства на территории Ленинградской области» // Вести. 2008. № 203.
21. Закон Мурманской области от 31 декабря 2003 г. № 462-01-ЗМО (ред. от 2 ноября 2015 г.) «Об основах регулирования земельных отношений в Мурманской области» // Мурманский вестник. 2004. № 6, 7 (3149, 3150).
22.Закон Хабаровского края от 29 июля 2015 г. № 104 (в ред. от 21 декабря 2016 г.) «О регулировании земельных отношений в Хабаровском крае» // Официальный интернет-портал правовой информации www.pravo.gov.ru. 2015.
23.Закон республики Дагестан от 29 декабря 2003 г. № 45 «О земле» // Дагестанская правда. 2003.
24. Закон республики Северная Осетия - Алания от 16 февраля 2012 г. № 3-РЗ «О предоставлении гражданам, имеющим трех и более детей, земельных участков на территории республики Северная Осетия -Алания» // Северная Осетия. 2012. № 35.
25.Закон Камчатского края от 02 ноября 2011 г. № 671 (ред. от 10 марта 2015 г.) «О предоставлении земельных участков в собственность гражданам Российской Федерации, имеющим трех и более детей, в Камчатском крае» // Официальные Ведомости. 2011.№ 229-230.
26. Закон Амурской области от 10 февраля 2015 г. № 489-ОЗ «О бесплатном предоставлении в собственность граждан земельных участков на территории Амурской области» // Амурская правда. 2015. № 25 (28069).
27. Закон Оренбургской области от 22 сентября 2011 г. № 413/90-У-ОЗ «О бесплатном предоставлении на территории Оренбургской области земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей» // Оренбуржье. 2011. № 163 (спец. выпуск № 178).
28. Закон Пермского края от 1 декабря 2011 г. № 871-ПК (ред. от 5 сентября 2016 г.) «О бесплатном предоставлении земельных участков многодетным семьям в Пермском крае» // Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края. 2011. № 48.
29. Закон Московской области от 1 июня 2011 г. № 73/2011-ОЗ (ред. от 14 ноября 2013 г.) «О бесплатном предоставлении земельных участков многодетным семьям в Московской области» // Ежедневные новости. Подмосковье. 2011.
30. Закон Хабаровского края от 29 июля 2015 г. № 104 (в ред. от 21 декабря 2016 г.) «О регулировании земельных отношений в Хабаровском крае» // Официальный интернет-портал правовой информации www.pravo.gov.ru. 2015.
