CC BY
486
В.В. Стрельников
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПООЩРЕНИЯ СЛУЖАЩИХ ОРГАНОВ И УЧРЕЖДЕНИЙ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Среди правовых средств повышения эффективности деятельности государственных служащих в системе государственных органов важное место занимает система мер поощрения. Абсолютное большинство людей явно или не явно желает общественного признания результатов своей деятельности, т.е. общепринятых внешних форм выражения одобрения. Перспектива быть отмеченным, выделенным из общей массы возвышает человека как в собственных глазах, так и в глазах других людей. Вдвойне возвышает и приносит чувство наибольшего удовлетворения, когда личное мнение поощренного и окружающих едины в оценке и признании его заслуг. В этом отношении государственная служба представляется уникальной сферой, в которой изначально закладывался механизм такого внешнего общественного признания заслуг, профессиональных и личных достоинств человека, который состоит на службе у общества.
Органы прокуратуры в настоящее время заинтересованы в совершенствовании деятельности прокурорско-следственного аппарата.
Как полагает Д.М. Овсянко, поощрения - важное средство воспитания государственных служащих и укрепления служебной дисциплины. Они, как стимулы, вырабатывают сознательное отношение к делу, способствуют развитию инициативы, смелости и решительности, мобилизуют на преодоление трудностей.1 Сущность поощрения весьма точно выразил профессор К.С. Бельский, рассматривающий поощрение не иначе, как особый вид управленческого «давления», такое государственное воздействие, которое не подчиняет, но специфическим образом направляет волю лица на действия, полезные для интересов коллектива и общества.2
А. А. Гришковец отмечает, что ни в российском законодательстве, ни в юридической науке пока не закреплено всеохватывающее, цельное определение понятия «поощрение государственного служащего», хотя потребность в этом очевидна. Им предлагается следующее определение: «Поощрение государственного служащего - нормативно закрепленная или фактически используемая форма признания со стороны публичной власти личных заслуг государственного служащего, применяемая при наличии достаточных оснований уполномоченным государственным органом или его должностным лицом путем издания правового акта установленной формы
или совершения иных действий, приносящих поощряемому государственному служащему материальные и (или) моральные преимущества».3
1 См.: Овсянко Д.М. Государственная служба. М., 1996. С. 167.
2 См.: Бельский К.С. Персональная ответственность в советском государственном управлении (понятие, формы, факторы укрепления). М., 1988. С. 90.
3 См.: Гришковец А.А. Поощрение государственных служащих: правовые основы и практика применения //Право и политика. 2002. № 1. С. 32.
В частности, известный ученый-правовед А.Ф. Ноздрачев понимает под поощрением меры морального и материального характера, связанные с публичным признанием заслуг и оказанием общественного почета государственным служащим за успешное и добросовестное исполнение должностных обязанностей и достигнутые результаты в государственной службе.4
В. И. Шкатулла определяет поощрение как положительную санкцию, заслуженную меру одобрения, как правило, публичное признание заслуг, отличий и успехов персонала в том или ином виде деятельности, выступающее как способ социального контроля, правового регулирования трудовых отношений, средство воздействия на субъектов, их интересы, цели и иные мотивы, призванное подкреплять позитивное и превосходящее обычные требование поведение.5
А. А. Гришковец полагает, что, анализируя сложившийся в российской системе государственной службы порядок поощрения государственных
служащих, можно выделить две группы поощрений:
1. Формализованные, т.е. нормативно закрепленные в законодательстве как меры поощрения.
2. Неформализованные, т.е. хотя и не названные в законодательстве среди мер поощрения, но по своему характеру, содержанию, целям и значению реально таковыми являющиеся и, де-факто, широко используемые
на государственной службе.6
Нельзя не отметить, что в юридической науке предпринимались иные попытки классифицировать поощрения, применяемые к государственным служащим. Так, профессор К.С. Бельский выделяет три группы поощрений:
1) моральные (награждение почетными грамотами, занесение в Книгу почета и на Доску почета, объявление благодарности, награждение орденами и медалями, присвоение почетных званий);
2) материальные (денежные премии, ценные подарки, вознаграждение по итогам
года);
3) организационные (продвижение по службе).7
Однако, представляется, что данная классификация не может быть признана достаточно полной, т.к. она не принимает в расчет реальную практику, существующую в государственном аппарате, где поощрение нередко имеет неявный, т.е. неформализованный характер и юридически никак не оформляется, но фактически широко используется. Так, бывают случаи, когда руководство выделяет лучшим работникам новую офисную технику, мебель, служебные автомобили, дает дополнительные отгулы, предоставляет иные льготы в зависимости от условий и характера работы, тем самым поощряя своих работников. Кроме того, на практике оказывается, что неформальные меры поощрения могут быть более эффективны, чем те, которые предусмотрены законом.
Любое государство имеет в арсенале средств воздействия на участников общественных отношений систему мер поощрения. В основу их применения всегда положены основные идеи, которые отвечают преобладающим взглядам на проблему общественного признания, которая существует в данную историческую эпоху. Государство всегда стремилось совершенствовать систему мер поощрения. В этой связи необходимо выделить принципы, исходя из которых, применяются меры поощрения. Представляется, что таковыми должны быть: 1) принцип личных заслуг; 2) принцип
4 См.: Ноздрачев А.Ф. Государственная служба. М., 1999. С. 373.
5 См.: Настольная книга государственного служащего //Отв. ред. В.И. Шкатулла. М., 1999. С. 189.
6 См.: Гришковец А. А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации. М., 2003. С. 174.
7 См.: Бельский К. С. Персональная ответственность в советском государственном управлении (понятие, формы, факторы укрепления). М., 1988. С. 92.
сочетания морального и материального поощрения; 3) принцип адресности; 4) принцип обязательности поощрения достойных лиц, удовлетворяющих установленным основаниям.
Требует пояснения вопрос о правовой природе поощрения: имеется ли у служащего право на поощрение? В. М. Манохин однозначно отвечает, что да. Но в таком случае возникает и вопрос об обеспечении этого права, в частности, правоохранительными средствами, в том числе по суду. В этом отношении российское законодательство не содержало и пока не содержит гарантий по обеспечению мер поощрения для служащих. При таком положении дел открывается неограниченное поле применения мер поощрения служащего не на основе закона, а по усмотрению руководителя. В связи с этим возникает другой вопрос о мерах поощрения - это вопрос об основаниях для применения мер поощрения в отношении служащего. До сих пор в законодательстве лишь в отдельных случаях указываются конкретные основания для применения меры поощрения служащего, например, стаж работы в данной должности, выполнение специального задания сверх личных должностных полномочий. В целом же перечня конкретных оснований для поощрения служащего как не было, так и нет. Отсюда и многолетняя практика поощрения
по усмотрению начальника, а за основание принимается «добросовестная служба и
8
примерное поведение».
Служащие прокуратуры должны следовать интересам безупречного выполнения служебного долга, глубоко знать порученное дело, повышать профессиональное мастерство в целях наилучшего осуществления своих обязанностей по укреплению законности и правопорядка. В соответствии со статьей 416 Федерального Закона «О прокуратуре Российской Федерации» за примерное исполнение работниками своих служебных обязанностей, продолжительную и безупречную службу в органах и учреждениях прокуратуры, выполнение заданий особой важности и сложности применяются следующие поощрения:
-объявление благодарности;
-награждение Почетной грамотой;
-занесение на Доску почета, в Книгу почета;
-выдача денежной премии;
-награждение подарком;
-награждение ценным подарком;
-награждение именным оружием;
-досрочное присвоение классного чина или присвоение классного чина на ступень выше очередного;
-награждение нагрудным знаком «За безупречную службу в прокуратуре Российской Федерации»;
-награждение нагрудным знаком «Почетный работник прокуратуры Российской Федерации» с одновременным вручением грамоты Генерального прокурора Российской Федерации.
Таким образом, государство в лице руководителей органов и учреждений прокуратуры берет на себя обязанность при наличии определенных оснований поощрять своих работников и подобное заслуживает всемерной поддержки. Действенный механизм поощрения позволит поднять не только эффективность работы отдельного структурного подразделения, но и работы всей прокурорской системы в целом, деятельность каждого прокурора должна быть направлена на достижение этой основополагающей цели. Необходимо рассматривать поощрение не только как право руководителя, но и его обязанность, поскольку достойный прокурорский работник, имеющий право на поощрение, должен быть поощрен. Думается, что следует в полной мере поддержать
8 См.: Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997. С. 48.
высказанное в юридической науке мнение о том, что при правовом регулировании поощрения государственных служащих необходимо, прежде всего, закрепить
9
право государственного служащего на поощрение.
На практике премирование применяется довольно часто. Прокуроры субъектов Федерации поощряют отличившихся сотрудников денежной премией в размере должностного оклада с доплатой за классный чин или же в соответствующих приказах указывают конкретный размер премий в денежном выражении, которые в большинстве своем ниже должностного оклада. Очевидно, что размер премии прямо пропорционален заслугам прокурорского работника, поскольку конкретных сумм и ее размеров в Законе о прокуратуре не определено.
Положительным примером материального поощрения может служить региональное законодательство о государственной службе. Так, часть 2 статьи 15 Закона Новгородской области от 13 мая 1996 года № 18-ОЗ10 «О государственной службе Новгородской области» устанавливает, что государственным служащим выплачивается денежное вознаграждение в связи с юбилеями или выслугой лет на государственной службе в размере месячного денежного содержания по занимаемой государственной должности государственной службы. Юбилейными датами считаются: 1) выслуга лет на
государственной службе - 20, 25, 35, 45 лет; 2) юбилейные дни рождения - 50-летие, 55, 60, 65 лет со дня рождения. Из приведенного следует, что данная норма закона является императивной, то есть достаточно возникновения соответствующего юридического факта (в данном случае наличие стажа государственной службе и достижение определенного возраста) для того, чтобы у государственного служащего появилось право на поощрительную выплату. На наш взгляд, необходимо законодательно предусмотреть подобные поощрительные меры применительно к работникам органов и учреждений прокуратуры, имеющим продолжительный стаж работы.
9 См.: Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев З.А. Российское административное право. М., 1996. С. 127.
10 Информационно-методический бюллетень. Новгород, 1996. № 2.
