CC BY
470
6.3. О МЕХАНИЗМЕ ПРИМЕНЕНИЯ МЕР ПООЩРЕНИЯ К ГОСУДАРСТВЕННЫМ СЛУЖАЩИМ
Волкова Виктория Владимировна, кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Северо-Кавказского филиала Федерального Государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия правосудия»
truba. ru@mail. ru
Аннотация: в статье рассматривается вопрос о
механизме применения мер поощрения к государственным служащим. Данный механизм представляет собой систему регламентированных правом стимулирующих средств, организованных в логически определенном порядке и воздействующих на интересы и потребности государственного служащего в целях побуждения его к государственно - активному поведению. Сделан вывод, что в настоящее время отсутствует единый нормативный акт, устанавливающий отправные начала в вопросе определения условий, оснований и механизма применения, а также перечня мер стимулирования и поощрения к государственным служащим.
Ключевые слова: поощрение, государственные служащие, поощрительный метод, стимулы, карьерный рост (продвижение по службе), механизм применения, аттестация, поощрительные нормы, заслуга.
ABOUT THE MECHANISM OF APPLICATION OF MEASURES OF ENCOURAGEMENT TO CIVIL SERVANTS
Volkova Victoria Vladimirovna Assistant professor at the State Legal Disciplines department, Candidate of Sciences in Law at Northern-Caucasian affiliate of State budget educational establishment of the higher professional education «Russian Academy of Justice»
truba. ru@mail. ru
Annotation: in article the question on the mechanism of application of measures of encouragement to civil servants is considered. The given mechanism represents system of the excitants regulated by the right organized in logically certain order both influencing interests and requirement of the civil servant with a view of its prompting to is state - to active behavior. The conclusion is drawn that now there is no the uniform statutory act establishing the starting beginnings in a question of definition of conditions, the bases and the application mechanism, and also the list of measures of stimulation and encouragement to civil servants.
Keywords: encouragement, civil servants, an incentive method, stimulus, career growth (promotion), the application mechanism, certification, incentive norms, a merit.
Поощрительный метод сегодня олицетворяет собой наиболее действенный стимул в развитии всех сфер общества. Актуализация поощрительного метода объясняется, прежде всего, тем, что при использовании стимулов в деятельности и отсутствии жесткого контроля, личности предоставляется большая свобода для проявления инициативы и творческой активности. В связи с чем, в ряде случаев отмечается особая эффективность поощрения, а не наказания, поскольку в ситуации положительной мотивации в качестве побудительной силы желаемого поведения выступают не только внешние предписания, но и интерес субъекта.
Безусловно, поощрение - это не единственный метод, с помощью которого законодатель оказывает воздействие на юридические мотивы участников правового отношения. Для регулирования общественных отношений создан широкий арсенал методов воздействия, являющихся достаточно результативными в тех или иных сферах. Однако во многом, именно правовые поощрения способны вызвать мотивацию, направленную на эффективное правомерное поведение, на высокий результат действий, а также косвенным образом предотвратить возможность совершения правонарушений (преступлений и проступков).
Как отмечает В. М. Манохин и Ю. С.Адушкин поощрение - обычный и неотъемлемый элемент оценки труда государственного служащего. Главное, однако, в том, чтобы порядок и меры поощрения были поставлены на твердую правовую основу. К сожалению, такая основа в нашем законодательстве - еще только в процессе формирования, о чем свидетельствует современное законодательство. Так, ни в российском законодательстве, ни в юридической науке нет всеохватывающего определения понятия «поощрение служащего», несмотря на то, что известны отдельные попытки ученых - юристов сформулировать данное понятие.
Например, А. Ф. Ноздрачев понимает под поощрением меры морального и материального характера, связанные с публичным признанием заслуг и оказанием общественного почета государственным служащим за успешное и добросовестное исполнение должностных обязанностей и достигнутые результаты в государственной службе. Так, В. И. Шкатулла определяет поощрение как положительную санкцию, заслуженную меру одобрения, как правило, публичное признание заслуг, отличий и успехов персонала в том или ином виде деятельности, выступающее как способ социального контроля, правового регулирования трудовых отношении, средство воздействия на субъектов, их интересы, цели и иные мотивы, призванные подкреплять позитивное и превосходящее обычные требования поведения.
Согласно законодательству о труде (ст. 191 ТК РФ) работодатель поощряет работников, добросовестно исполняющих трудовые обязанности (объявляет благодарность, выдает премию, награждает ценным подарком, почетной грамотой, представляет к званию лучшего по профессии). За особые заслуги работники представляются к награждению орденами, медалями, нагрудными знаками, а также им могут присваиваться почетные звания.
Нельзя забывать также и о том, что Федеральной программой «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (20092013 годы)» в качестве одной из основных определена задача совершенствования системы материального стимулирования труда с целью повышения
профессиональной компетенции, мотивации
государственных служащих, повышения престижа
государственной службы.
Поскольку в российском законодательстве стимулы однозначно определены как исключительные позитивные средства регулирования, то под стимулирующими средствами всегда понимаются конкретные поощрения, льготы, субъективные права и законные интересы. Так, поощрение - важное средство воспитания и стимулирования служебной деятельности
государственных гражданских служащих, а также
укрепления законности и дисциплины в данной сфере. Как отмечает А. А. Гришковец, «среди правовых средств
повышения эффективности деятельности
государственных служащих самостоятельное место занимает система мер их поощрения».
Следует также отметить, что по каждому виду государственной службы принято и действует множество законов и подзаконных правовых актов, содержащих нормы о стимулировании и поощрении государственных служащих. Следовательно, у правоприменителя имеется возможность действовать по усмотрению в вопросе поощрения государственных служащих. В связи с этим, как отмечает Ю. В. Голик: не имея четкого представления о том, что, когда и как должно быть поощрено, невозможно научно обосновать и закрепить в законе соответствующие нормы и процедуры...Закон «О милиции» содержал лишь общие положения о стимулировании в деятельности сотрудников правоохранительных органов, а сам механизм стимулирования раскрывался в специальных подзаконных правовых актах.
Согласно мнению профессора А. Ф. Ноздрачева: «поощрение - это предусмотренные правом меры материального и морального характера, связанные с публичным признанием заслуг и оказанием общественного почета государственным служащим за качественное исполнение должностных обязанностей и достигнутые результаты в государственной службе». Данное определение буквально передает содержание поощрения и указывает на необходимость применения данного метода управления государственными служащими как неотъемлемого элемента формирования у них активной мотивации, а также выработки постоянного стремления качественно и добросовестно выполнять стоящие перед ними задачи и возложенные на них обязанности.
Также, из этого определения можно сделать вывод о том, что меры поощрения государственных служащих -это установленные нормами административного права формы положительной оценки государства добровольного заслуженного поведения личности государственного служащего, влекущего для него выгодные, благоприятные последствия.
Рассматривая институт государственной службы, нельзя оставить без внимания вопрос о механизме применения мер поощрения к государственным служащим, поскольку данный механизм представляет собой систему регламентированных правом стимулирующих средств, организованных в логически определенном порядке и воздействующих на интересы и потребности государственного служащего в целях побуждения его к государственно - активному поведению.
Поскольку механизм мер поощрения к государственным служащим ориентирован на применения мер поощрения, то такое регулирование будет всегда направлено на всесторонне развитие профессиональных качеств личности каждого государственного служащего, а также развивать их самостоятельную, инициативную деятельности и служебную активность.
Следует согласиться с высказанным мнением о том, что личные права «призваны косвенно обеспечивать эффективную деятельность, заинтересовывая государственного служащего в получении премий, в продвижении по служебной лестнице и т.п.».
Стимулирующая роль продвижения по службе проявляется в конкретных положительных последствиях. Система повышения или производства в дальнейший чин (повышение в чинах) рассматривается как награждение, даруемое за постоянные, усердные, отличные,
непосредственно засвидетельствованные начальством, труды по службе.
В отношении продвижения по службе отсутствует детальное нормативно - правовое регулирование. Из такого положения вещей можно сделать однозначный вывод о наличии субъективизма, необоснованности решения вопроса о продвижении по службе, что ведет к неблагополучным внутрислужебным отношениям. В связи с этим продвижение по службе - категория, которая органически связана с процессом прохождения
государственной службы, занятием определенных
должностей соответствующими людьми.
Однако в условиях правильной организации работы государственной администрации карьерный рост (продвижение по службе) служащего, прежде всего, зависит от его добросовестности, квалификации и личных качеств. В таких условиях стремление делать карьеру также нормально, как стремление стать мастером спорта, доктором наук, хорошим художником или музыкантом, поскольку при этом гражданин стремится работать лучше, повышать свою квалификацию. Карьеризм же, по убеждению Д. Н. Бахрах, расцветает там, где не
объективные обстоятельства (соответствие личности субъекта более высокой должности), а субъективное мнение вышестоящих должностных лиц являются решающими.
При наличии определенных условий у государственного служащего возникает право на продвижение по службе, а государственные органы в лице администрации обязаны обеспечить реализацию данного права в соответствии с установленным порядком. Как отмечает И. В. Панова цель продвижения по службе двояка: государственный орган комплектуется наиболее достойными кадрами, а сам служащий реализует естественную потребность в раскрытии своих способностей, повышения своего статуса.
Важнейшим элементом продвижения по службе является аттестация государственных служащих. Стимулирующая роль аттестации проявляется в ее положительных правовых последствиях - в признании служащего соответствующим занимаемой должности, возможности его поощрения по результатам аттестации, зачисления в резерв на выдвижение, переводе на вышестоящую должность. Так, аттестация предусматривается в нормативно - правовых актах по видам государственной службы и проводится периодически, что стимулирует служащего к активным действиям, к постоянному повышению своего профессионального уровня, а не к единичной подготовке к предстоящей аттестации. Как пишет профессор В. М. Манохин, аттестация проводится в целях определения соответствия государственного служащего занимаемой должности, решения вопроса о присвоении ему квалификационного разряда.
Аттестация проводится для определения квалификации, уровня знаний, отзыва о способностях, деловых и иных качеств. В результате проведения аттестации государственного служащего могут повысить в должности, что само по себе является сильнейшим стимулом и часто понимается как его поощрение, хотя это вряд ли правильно, так как для поощрения не нужно согласие служащего, а для выдвижения на новую должность согласие его необходимо. В связи с этим правовые условия продвижения по государственной службе должны быть конкретными (специальными) для каждого вида государственной службы, а также государственного
органа. Однако вопрос об установлении порядка и условий проведения аттестации един на всей территории государства и относится к компетенции федеральных органов государственной власти.
Положительная оценка государством поощряемого поведения служащего проявляется в назначении конкретного вида поощрения за определенные действия. В поощрительной норме права, как отмечает В. М. Баранов, «закодирован» такой специфический способ воздействия, в результате которого субъект права, настраивается на положительную деятельность, рассчитывает на получение государственного одобрения».
Тем самым, данное определение указывает на добровольный характер стимулирующей нормы, который выражается в том, что они не предписывают обязательного поведения, а побуждают обещанием блага, награды и создают тем самым у государственного служащего заинтересованность в достижении заранее определенных результатов. Таким образом, стимулирование осуществляется по внутреннему убеждению руководящего органа (должностного лица).
Отмечая особенность поощрений, применяемых к государственным служащим как должностным лицам, следует отметить, что должностное лицо поступает правомерно не из личных соображений, а в соответствии со своими обязанностями. Фактически же последствия его правомерных действий, приведшие к успешному решению служебных задач, доставляют ему моральное
удовлетворение и в оговоренных законом случаях могут быть основанием для применения поощрительных мер. При этом важную роль для применения мер поощрения играет заслуга, которая включает в себя не только внешнее, объективное действие, но и внутреннее,
субъективное отношение к порученному делу.
Так, говоря о заслуге, следует сказать и о продвижении по государственной службе как способе профессионального роста, самоутверждения служащего, отвечающего предъявленным для занятия вышестоящей должности квалифицированным требованиям. Здесь речь идет о предоставлении каждому государственному служащему субъективного права в виде продвижения по службе, рассматриваемого в виде дозволения, то есть средства формирования правового поведения личности государственного служащего. Как отмечает А. Ф
Ноздрачев, успешное и добросовестное исполнение
государственным служащим возложенных на него должностных обязанностей как основание применения поощрения означает не только четкое и строгое их исполнение, но и творческий подход, проявление
инициативы, обеспечивающий эффективность работы государственного органа. Продолжительная и
безупречная служба как основание для поощрения государственного служащего предполагает наличие
одновременно двух обстоятельств: продолжительность службы и ее безупречность.
Под продолжительностью службы он понимает стаж государственной службы государственного служащего, то есть общий объем продолжительности службы в органах государственной власти, в то время безупречная служба означает неукоснительное исполнение государственными служащими должностных обязанностей. Как справедливо утверждает А. Ф. Ноздрачев, заслуги, связанные с выполнением государственным служащим своих непосредственных обязанностей, имеющих постоянный или длительный характер, выполнение заданий особой важности и сложности как основание поощрения предусматривается за выполнение разовых, конкретных
заданий, характер которых может быть не связан с основными должностными обязанностями
государственного служащего.
Стимулирующие функции поощрений тесным образом связаны с такими юридическими категориями, как компенсации и гарантии, льготы и иные преимущества, предоставляемые по государственной службе. Так, льготы, выступая стимулирующими юридическими средствами наряду с поощрениями, имеют свою собственную природу и их необходимо отличать друг от друга, поскольку они являются несовпадающими категориями. С учетом этой позиции, нельзя согласиться с такими авторами - правоведами, как В. М. Баранов, В. М. Ведяхин, Е. Г. Крылатых, которые относят льготы и привилегии к поощрительным нормам.
Таким образом, для того, чтобы поощрение было своевременным, значимым, авторитетным, оно должно базироваться на строгой правовой основе. Действующее законодательство предусматривает довольно обширную систему поощрений, которая имеет тенденцию к дальнейшему развитию. В последние годы она активно пополняется мерами поощрения, устанавливаемыми федеральными органами исполнительной власти, субъектами Российской Федерации, органами местного самоуправления. Следовательно, у правоприменителя появляется больше возможности в выборе меры поощрения, адекватной трудовым достижениям работника.
Динамичное развитие системы поощрений в целом следует оценивать как позитивное явление. Однако эта тенденция имеет некоторые негативные моменты, возникающие в связи с появлением отдельных видов поощрений, которые не вписываются в сложившуюся систему поощрений, поскольку не всегда с достаточной определенностью можно установить их принадлежность к тем или иным элементам этой системы.
Наряду с вышесказанным, необходимо отметить, что в настоящее время отсутствует единый нормативный акт, устанавливающий отправные начала в вопросе определения условий и оснований применения, а также перечня мер стимулирования и поощрения к государственным служащим всех трех видов государственной службы, которым ранее выступал Федеральный закон об основах государственной службы. Так, в отношении государственных гражданских служащих данный вопрос регламентирован в ст. 55 «Поощрения и награждения за гражданскую службу» Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации от 27 июля 2004г. По общему убеждению гарантии для государственного служащего играют существенную роль в создании нормальных условий их жизни и деятельности, а также повышения мотивации эффективном исполнении ими своих должностных обязанностей, стабильности
профессионального состава кадров государственной службы. Так, гарантии выступают мерой заботы о государственных служащих со стороны государства.
В целом, как отмечает А. Ф. Ноздрачев, рассуждая о материальной поддержке государственных служащих в виде права на материальную помощь на случай болезни, рождения ребенка и в других случаях, государственный орган в рамках общей обязанности по материальному обеспечению и поддержке государственного служащего имеет свободу действий отношении объема, вида и способа оказания материальной помощи. Материальная помощь направлена лишь на облегчение внеслужебных
особых материальных трудностей. Она в какой - то степени дополняет должностные оклады.
Таким образом, мы полностью разделяем точку зрения И. В. Пановой о том, что наиболее оптимальным и разумным основанием поощрения государственного служащего должны быть достигнутые успехи «выше среднего уровня». В частности «безупречное и эффективное исполнение должностных полномочий» о котором говорится в ст. 55 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» не может служить юридическим основанием для поощрения, поскольку за безупречное выполнение должностных полномочий служащий получает денежное содержание. Однако «образцовое», то есть создающее образ идеального выполнения должностных полномочий вполне может служить правовым основанием к
поощрению.
Список литературы:
1. Манохин В.М., Адушкин Ю.С. Российское административное право: Учебное пособие. - Саратов, 2000. - С. 109.
2. Волкова В.В. К вопросу о поощрении служащих.//Современное право.-№3.-2008.-С.104.
3. Добробаба М. Б. Поощрение государственных
служащих субъектов РФ (на примере Южного Федерального округа) // Материалы научнопрактической конференции. - Краснодар: Кубанский государственный аграрный университет, 2004
4. Абрамова О.В. Совершенствование законодательства о поощрении.//СПС «Консультант Плюс».
5. Ноздрачев А.Ф. Государственная служба. Учебник. - М., 1999. - С. 373.
6. Настольная книга государственного служащего. Комментарий к Федеральному закону «Об основах государственной службе РФ». - М, 1999. - С. 189.
7. О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы в Российской Федерации (2009 - 2013 годы)»: Указ Президента РФ от 10 марта 2009 г. № 261 // Сз РФ. -2009. -№ 11. - Ст. 1277.
8. Гришковец А.А. Поощрение государственных служащих: правовые основы и практика применения // Право и политика. - 2002. -№ 1. - С. 31.
9. Голик Ю.В. Стимулирование позитивного поведения: вопросы теории. - Новосибирск, 1999. - С. 46-49.
10. Бахрах Д.Н. Государственная служба в Российской Федерации. Текст лекций. - Екатеринбург, 1995. - С. 31.
11. Бахрах Д.Н. Государственная служба России. -Екатеринбург, 2006. - С. 22.
12. Панова И.В. Продвижение по государственной службе // Государство и право. - 1998. -№ 2. - С. 13-14.
13. Баранов В.М. Истинность норм советского права. Проблемы теории и практики. - Саратов, 1989. - С. 42.
14. Арутюнова С.Э. Основы административно - правового регулирования стимулироваия и поощрения государственных служащих в Российской Федерации. Дис. ...канд. юрид. наук. - Саратов, 2007. - С. 61.
15. Ведяхин В.М. Правовые стимулы: понятие и виды // Правоведение. - 1992. - № 1. - С. 52.
16. Крылатых Е.Г. Роль льгот в праве социального обеспечения // Вестник Московского ун - та. Серия 11. Право. - 1988. - С. 46 - 47.
Reference list:
1. Manohin V. M, Adushkin U.S. Russian administrative law: the Manual. - Saratov, 2000.
2. Volkova V.V. To a question on encouragement employee.//Modern Law. - № 3.-2008.
3. Dobrobaba M.B. Encouragement of civil servants of subjects of the Russian Federation (on an example of
Southern Federal district)//Materials of scientifically-practical conference. - Krasnodar: the Kuban state agrarian university, 2004
4. Abramova O.V. Perfection of the legislation about encouragement.//Union of Right Forces «the Adviser Plus».
5. Nozdrachev A.F. Public service. The textbook. - М, 1999.
6. The reference book of the civil servant. The comment to the Federal law «About bases to public service of the Russian Federation». - M, 1999.
7. About the federal program «Reforming and development of system of public service in the Russian Federation (2009 -2013)»: the Decree of the President of the Russian Federation from March, 10th, 2009 № 261//СЗ the Russian Federation. - 2009. - № 11. - item 1277.
8. Grishkovec A.A. Encouragement of civil servants: legal bases and application practice//the Right and a policy. -2002. - № 1.
9. Golik U.V. Stimulation of positive behavior: theory questions. - Novosibirsk, 1999.
10. Bahrah D.N. Public service in the Russian Federation. The text of lectures. - Ekaterinburg, 1995
11. Panova I.V. Advancement on public service//the State and the right. - 1998. - № 2.
12. Baranov V.M. The validity of norms of the Soviet right. Theory and practice problems. - Saratov, 1989.
13. Arutyunov S.E. Administrative basis - legal regulation of stimulation and encouragements of civil servants in the Russian Federation. Saratov, 2007. -
14. Vedjahin V.M. Century of M. Legal stimulus: concept and kinds//Jurisprudence. - 1992. - № 1
15. Krilstih E.G. Role of privileges in the social security right//the Bulletin Moscow-. A series 11. The right. - 1988.
РЕЦЕНЗИЯ
на статью «О механизме применения мер поощрения к государственным служащим» Волковой В. В.
Актуальность статьи не вызывает сомнения, поскольку рассматривая институт государственной службы, нельзя оставить без внимания вопрос о механизме применения мер поощрения к государственным служащим, поскольку данный механизм представляет собой систему регламентированных правом стимулирующих средств, организованных в логически определенном порядке и воздействующих на интересы и потребности государственного служащего в целях побуждения его к государственно - активному поведению.
В статье В. В. Волковой отмечается, что динамичное развитие системы поощрений в целом следует оценивать как позитивное явление. Однако эта тенденция имеет некоторые негативные моменты, возникающие в связи с появлением отдельных видов поощрений, которые не вписываются в сложившуюся систему поощрений, поскольку не всегда с достаточной определенностью можно установить их принадлежность к тем или иным элементам этой системы. Наряду с вышесказанным, автор отмечает, что в настоящее время отсутствует единый нормативный акт, устанавливающий отправные начала в вопросе определения условий, оснований и механизма применения, а также перечня мер стимулирования и поощрения к
государственным служащим всех трех видов государственной службы.
Научна статья В. В. Волковой «О механизме применения мер поощрения к государственным служащим» соответствует всем требованиям, предъявляемым к работам такого рода. Данная статья может быть рекомендована к публикации.
Председатель судебной коллегии
по административным делам
Краснодарского краевого суда,
Заслуженный юрист Кубани,
доктор юридических наук
Е. В. Хахалева
