CC BY
2
Правовое регулирование почвозащитного лесоразведения в советской и постсоветской России
Липски Станислав Анджеевич,
д.э.н., доцент, врио проректора по научной работе, заведующий кафедрой земельного права ФГБОУ ВО «Государственный университет по землеустройству» E-mail: lipski-sa@yandex.ru
Формирование сколько-либо развернутого законодательного обеспечения почвозащитного лесоразведения произошло в советский период. Цель статьи - исследовать, как развивалось соответствующее законодательство и какой правовой статус закреплен в нем для защитных лесополос на землях сельхозназначения. Рассмотрено, почему в середине ХХ века так и не был реализован ряд мер по созданию гослесополос, как развивалось соответствующее нормотворчество, какие пробелы и коллизии имеются в действующем законодательстве, в т.ч. как соотносятся положения Земельного и Лесного кодексов в этой части. Сделан вывод, что защитные лесополосы и занятые ими земли следует сохранить в собственности государства. Отмечены текущие ведомственные инициативы в сфере агролесомелиорации.
Ключевые слова: защитная лесополоса, лес, лесной участок, законодательство, собственность.
Уже третий год, как идет реализация Госпрограммы эффективного вовлечения в оборот земель сельхозназначения и развития мелиоративного комплекса1. Автор данной статьи участвовал в ее разработке (приказ Минсельхоза России от 28 ноября 2019 г. № 658), а также привлекался к ранжированию ведомственных проектов по ее реализации (приказы Минсельхоза России от 17 декабря 2019 г. № 799 и от 4 февраля 2021 г. № 54). Это позволяет указать на некоторые аспекты, не получившие в силу ряда причин достаточного развития в тексте Госпрограммы. В первую очередь, речь о том, что в ее мелиоративной составляющей в основном оказались затронуты вопросы сельскохозяйственного орошения и осушения, между тем опыт, в т.ч. и советского периода, показывает, что среди мер по повышению плодородия почвы и ее охране и защите следует выделить комплекс землеустроительно-мелиоративных мер по проектированию, размещению, содержанию и охране ле-
2
созащитных полос на землях сельхозназначения . И проводить это надо, опираясь на нормативную правовую базу.
То, что леса и лесополосы задерживают развитие процессов ветровой и водной эрозии, улучшают микроклимат и распределение снега и снижают уровень загрязнения воздуха известно давно, соответственно, и высадка лесополос для защиты почв имеет многовековую историю. Уже в 1766 г. русским ученым А.Т Болотовым было предложено использования леса для защиты полей, а в конце XIX в В.В. Докучаевым были заложены основы современной агролесомелиорации. Возглавляемая им экспедиция целенаправленно исследовала процессы восстановления степных почв посредствам сооружения прудов и лесополос. Она установила, что распашка целины привела к иссушению почв, за этим последовали изменения в рельефе и нарушение биосферы. Вывод этой экспедиции состоял в том, что для прекращения этих негативных процессов и восстановления почв нужно было либо отказаться от дальнейшей обработки почвы (забросить освоенные угодья), что было не приемле-
Утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 14 мая 2021 г. № 731 «О Государствен-ной программе эффективного вовлечения в оборот земель сельскохозяйственного назначения и развития мелиоративного комплекса Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 24.05.2021, N 21, ст. 3583.
2 Вершинин В.В., Липски С.А. О состоянии плодородия земель сельскохозяйственного назначения и мерах по его воспроизводству/ // Международный сельскохозяйственный журнал. 2017. № 6. С. 14-17; Крассов О.И. Правовое обеспечение сохранения экологических систем на землях сельскохозяйственного назначения // Экологическое право. 2005. № 1.
5 -о
сз ж
■с
мо, либо, взамен этого - осуществлять полосную высадку лесных насаждений, которые заняли бы куда меньшую площадь, чем освоенные угодья. Технология этих работ и тактика ведения лесного хозяйства применительно к таким рукотворным лесополосам в степных условиях были опубликованы и достаточно хорошо известны (исследования Измаильского А.А. - «Как высохла наша степь», Морозова Г.Ф., Собеневского К.Э. и др. лесоводов)1.
Достаточно масштабное почвозащитное мероприятие в Царской Росии, предусматривающее «вторжение» государства в частную собственность, было произведено в 1888 г., когда было принято Положение о сбережении лесов (в 1901 г. оно было дополнено), согласно которому в казенных и других лесах лесным чинам надлежало выделить защитные и водоохранные леса.
Впрочем, развернутое нормативное правовое регулирование агролесомелиоративные мероприятия получили только в советский период, ключевой особенностью которого в данном аспекте стала исключительная собственность государства, как на земли, так и на леса (лесополосы)2. Начало этому было положено уже в первых декретах новой власти («О земле» от 26 октября 1917 г. и «О лесах» от 27 мая 1918 г.), тогда же в ведение Нарком-зема (почти до конца 1940-х гг.) были переданы как сельскохозяйственные, так и лесные земли. Положения обоих декретов сравнительно скоро получили дальнейшее развитие в Земельном и Лесном кодексах РСФСР (соответственно от 30 октября 1922 г. и от 25 июля 1923 г.). Так как в советской системе регулирования землепользования приоритетное положение занимало землеустройство, то именно оно и получило затем наибольшее развитие в нормативных актах, причем издаваемых сравнительно равномерно на всем протяжении со-
3
ветского периода .
Что же касается специальных актов о правилах проектирования, размещения и охраны лесо-
1 Исаев А.С. Коровин Г.Н. Актуальные проблемы лесной политики. Лесное хозяйство. 2001. № 3. С. 9; Липски С.А., Ко-нокотин Д.Н. Текущее состояние с правовым регулированием размещения, эксплуатации и охраны лесополос. // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2023. № 11. С. 651655.
2 Адаменко А.П. и др. Актуальные проблемы предпринимательского, корпоративного, экологического и трудового права: монография. - М.: РГ-Пресс, 2019. Т. 2. - 608 с.
3 См, в частности: - Общие начала землепользования и землеустройства (утв. постановлением ЦИК СССР от 15 декабря 1928 г); - Основные положения землеустройства« (утв. Минсельхозом СССР 27 мая 1968 г.); Порядок утверждения проектов внутрихозяйственного землеустройства колхозов, совхозов и других государственных сельскохозяйственных предприятий (утв. постановлением Совета Министров РСФСР от 21 июля 1972 г. № 429); - инструкция Минсельхоза СССР от 26 июля 1974 г. № 224-3/1 «О порядке проведения государственного контроля за использованием земель землеустроительной службой системы Министерства сельского хозяйства
^ СССР»; -постановление Совета Министров РСФСР от 10 апре-^ ля 1975 г. № 225 «Об улучшении организации выполнения — и повышении качества проектно-изыскательских работ по зем-oj леустройству»; инструкция по внутрихозяйственному земле-еч устройству колхозов, совхозов и других сельскохозяйственных предприятий (утверждена Минсельхозом РСФСР 15 июля z 1980 г.) и др.
полос, то они были приняты далеко не сразу. Основным из них стало постановление Совета Министров СССР и ЦК ВКП(б) от 20 октября 1948 г. «О плане защитного лесонасаждения, внедрения травопольных севооборотов, строительства прудов и водоемов для обеспечения высоких устойчивых урожаев в степных и лесостепных районах Европейской части СССР». Иначе это постановление называли еще Сталинским планом преобразования природы, который предусматривал такой масштаб лесоразведения, которого ранее не знала мировая история. Причем для достижения его целей не требовалась массовая распашка земель. Создавать лесополосы и массивы насаждений было намечено сразу в виде: 1) полос по границам полей сельхозпредприятий; 2) массивов на неудобных (крутосклонных) и эродированных землях, нуждающихся в защите и реабилитации; 3) вдоль берега прудов (окаймляя их), и 4) главное - гослесополосы в меридиональном направлении, охватывавшие не только сельхозземли, - они должны были преградить путь суховеям, зарождающимся на Юго-востоке европейской части страны.
Однако многие вопросы, связанные с реализацией этого плана оказались недостаточно проработаны. Так, ответственность за лесополосы была возложена на лесхозы (с 1948 г. они больше не подчинялись сельхозорганам), тогда как земли под лесополосами им не были переданы, и лесо-хозяйственные мероприятия те выполняли на «чужой» земле, не имея к тому же возможностей влиять на содержание землеустроительных проектов (во многом предопределявших начертание и целостность создаваемых лесополос4). Сразу после смерти И.В. Сталина специально созданное в 1948 г. для осуществления Плана Главное управление полезащитного лесоразведения при Совете Министров СССР было ликвидировано. Даже тогдашняя самостоятельность машинно-тракторных станций (МТС) негативно сказалась на реализации Плана - интересы МТС нередко однобоко влияли на землеустройство колхозов (совхозы обходились без их услуг, поскольку в распоряжении совхозов были собственные тракторы и другие машины), добиваясь создания удобных для работы машин крупных полей правильной геометрической формы, такая конфигурация полей определяла и расположение лесополос, окаймляющих поля. В результате, такие полосы не в полной мере выполняли свою почвозащитную и мелиоративную роль.
Поэтому новое руководство страны пошло на замораживание ряда мероприятий и программ, накладывавших на агрохозяйства дополнительные финансовые и иные обязательства. В число таких программ был включен и План преобразования природы. Выполнение намеченных в нем мероприятий было объявлено добровольным делом
4 Волков С.Н., Краснянская Е.В. и др. Планирование агролесомелиоративных мероприятий в Российской Федерации при проведении комплекса землеустроительных и мелиоративных работ на землях сельскохозяйственного назначения. // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2023. № 5. С. 283-289.
колхозов, что означало его свертывание - большая часть намеченного, так и осталась «планом», и даже ранее созданные лесополосы оказались вырублены, подверглась критике и травопольная система земледелия, которая в основном укладывалась в тогдашнюю производственную деятельность колхозов и совхозов.
На смену им пришла Целинная кампания, которая частично имела успех (например, в 1956 г. удалось получить очень хороший урожай на новых землях), но в долгосрочной перспективе распашка земель в зоне так называемого «рискованного» земледелия оказалась не столь успешной.
Новый этап мелиоративного обустройства сель-хозземель и его правового регулирования начался в середине 1960-х гг. - тогда мелиорация была провозглашена в качестве важнейшей общегосударственной задачи1. Впрочем, в тот период развития законодательства основной упор делался на процедуры орошения и осушения (гидротехническая мелиорация). Другие же виды (в т.ч агоро-лесомелиорация) отошли на второй план.
Определенный шаг в направлении развития агоролесомелиорации был сделан, когда правительство страны издало постановление «О мерах по улучшению организации работ по защите почв от ветровой и водной эрозии» , которым мероприятия по борьбе с эрозией почвы были распространены на все земли, а не только на сельско- или лесохозяйственные. При этом особое внимание уделялось землям, на которых велось крупное строительство - рельсовые и автомобильные дороги, магистральные трубопроводы, а также таким, которые испытывали дополнительную техногенную нагрузку в результате геологоразведочных, вскрышных работ. Сложность с реализацией этих мер заключалась в ведомственной подчинённости землеустроительной службы, которая ограничивалась пределами земель колхозов и совхозов - вопросы по подавлению эрозии в границах сельских поселений, на дорожных трассах, по берегам рек, озер, прудов и каналов оказались вне ее сферы.
В постсоветской России становление новой системы правового регулирования вопросов, связанных с защитными лесополосами, началось с принятия в 1996 г. Федерального закона «О мелиора-
3
ции земель» , а годом спустя - первого в постсоветской России Лесного кодекса, в ст. 134 которого был установлен статус лесной растительности на лесозащитных полосах, а именно она была при-
1 постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 16 июня 1966 г. «О широком развитии мелиорации земель для получения высоких и устойчивых урожаев зерновых и других сельскохозяйственных культур» // СП СССР. 1966. № 11. Ст. 114; постановление ЦК КПСС Совета Министров СССР от 20 марта 1967 г. «О неотложных мерах по защите почв от ветровой и водной эрозии» // СП СССР 1967. № 9. Ст. 45.
2 постановление Совета Министров СССРот 13 октября 1975 г. № 884 «О мерах по улучшению организации работ по защите почв от ветровой и водной эрозии». СП СССР» // 1975, N 21, ст. 144
3 Федеральный закон от 10.01.1996 N 4-ФЗ «О мелиорации земель» Собрание законодательства РФ», 15.01.1996, N 3, ст. 142,
знана древесно-кустарниковой растительностью. Но в ст. 115 действующего сейчас кодекса (далее -ЛК РФ) дано другое определение «государственной защитной лесополосы» - как искусственно созданного ценного леса (?) линейного типа, выполняющего климаторегулирующие, почвозащитные, противоэрозионные и водорегулирующие функции (п. 1 ч. 1). Это повлекло за собой определенную сложность - являются ли созданные для сельхозцелей лесополосы лесом?4. Ведь с одной стороны, все это делается для нужд сельхозпро-изводства, а с другой - также как и столь же проблемные сельские леса, лесополосы подвержены тем же опасностям, что и основные лесные массивы - вредители, пожары (причем источником этих проблем могут стать как раз лесополосы и сельские леса)5.
Другая сложность заключается в том, что действующий Земельный кодекс РФ и иные акты земельного законодательства не вводят для лесозащитных полос сколь-либо особого правового режима, они не отнесены к изъятым или ограниченным в обороте, который применительно к ним регулируется достаточно универсальными нормами гражданского и земельного законодательства (соответствующими кодексами и другими федеральными законами). Тогда как уже упомянутая ст. 115 ЛК РФ запрещает в пределах ценных лесов строительство и эксплуатацию разного рода объектов.
Конечно же, конкретизация должна быть достигнута в специализированных актах, каковыми являются ведомственные приказы - в данном случае - Минсельхоза России (речь о лесополосах на сельхозземлях для сельхозцелей). В качестве примера приведем приказ данного министерства от 30 июня 2020 г. № 367 «Об утверждении Правил содержания мелиоративных защитных лесных насаждений и особенностей проведения мероприятий по их сохранению». Утвержденными им правилами регулируются вопросы содержание таких насаждений, их обследований, воспроизводства и уход за ними.
В настоящее время взамен этого акта подготовлен более детализированный документ - Правила содержания и сохранения агролесомелиоративных насаждений и (или) агрофитомелиоратив-ных насаждений6, который в октябре 2023 г. был обсужден и одобрен на заседании рабочей груп-
4 Зиновьева О.А. Понятие леса и лесного участка в новом Лесном кодексе Российской Федерации // Журнал российского права. 2007. № 4.
5 Бланков А.С., Виноградова О.Б., Орлова Ю.Р. Проблемы расследования преступлений, связанных с незаконной рубкой лесных насаждений. // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2023. № 5. С. 290-294.; Липски С.А., Коноко-
тин Д.Н. Правовые меры по защите лесов от пожаров. // Зем- Ю леустройство, кадастр и мониторинг земель. 2020. № 5 (184). И С. 5-12; 11. Майорова Е.И. Правовой режим лесоу- И
стройства и государственной инвентаризации лесов: сходство, е различия, пути совершенствования, сб. «Использование и ох- К рана лесов: проблема реализации законодательства» под ред. Я Е.Л. Мининой. М.: ИЗиСП, Юриспруденция, 2012. С. 60-68 А
6 https://regulation.gov.ru/Regulation/Npa/PublicView?npaID=1 К 40366 А
пы при подкомиссии по совершенствованию контрольных (надзорных) и разрешительных функций федеральных органов исполнительной власти при Правительственной комиссии по проведению административной реформы в сфере земли и недвижимости от экспертного и делового сообщества1.
Таким образом, вопрос о правовом регулировании почвозащитного лесоразведения постепенно получает все большее внимание федерального законодателя (в широком понимании - палаты Федерального Собрания вместе с наделенными регуляторными полномочиями исполнительными структурами), что, основываясь на опыте советского периода, позволяет ожидать вслед за принятием соответствующих актов улучшения и фактического положения вещей в данной сфере. Вместе с тем, межведомственный характер регулирования данной сферы (лесные, земельно-имущественные, природоохранные вопросы) все еще сопряжен с разными подходами и трактовками, что требует работы по гармонизации соответствующих отраслей законодательства. Кроме того, вне зависимости от целеполаганий процессов приватизации сельхозземель и хода этих процессов защитные лесополосы, как и занятые ими земли должны оставаться в собственности государства (как и все леса, расположенные на землях лесного фонда -ст. 8 ЛК РФ).
Литература
1. Адаменко А.П. и др. Актуальные проблемы предпринимательского, корпоративного, экологического и трудового права: монография. -М.: РГ-Пресс, 2019. Т. 2. - 608 с.
2. Бланков А.С., Виноградова О.Б., Орлова Ю.Р. Проблемы расследования преступлений, связанных с незаконной рубкой лесных насаждений. // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2023. № 5. С. 290-294.
3. Вершинин В.В., Липски С.А. О состоянии плодородия земель сельскохозяйственного назначения и мерах по его воспроизводству/ // Международный сельскохозяйственный журнал. 2017. № 6. С. 14-17.
4. Волков С.Н., Краснянская Е.В. и др. Планирование агролесомелиоративных мероприятий в Российской Федерации при проведении комплекса землеустроительных и мелиоративных работ на землях сельскохозяйственного назначения. // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2023. № 5. С. 283-289.
5. Зиновьева О.А. Понятие леса и лесного участка в новом Лесном кодексе Российской Федерации // Журнал российского права. 2007. № 4.
6. Исаев А.С. Коровин Г.Н. Актуальные проблемы лесной политики. Лесное хозяйство. 2001. № 3. С. 9.
7. Конокотин Д.Н. Правовые проблемы рационального использования и охраны земель лесного фонда Российской Федерации/ дисс.
Автор данной статьи является ее членом.
на соискание ученой степени кандидата юридических наук - М., 2006-193 с.
8. Крассов О.И. Правовое обеспечение сохранения экологических систем на землях сельскохозяйственного назначения // Экологическое право. 2005. № 1.
9. Липски С.А., Конокотин Д.Н. Правовые меры по защите лесов от пожаров. // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2020. № 5 (184). С. 5-12.
10. Липски С. А., Конокотин Д.Н. Текущее состояние с правовым регулированием размещения, эксплуатации и охраны лесополос. // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2023. № 11. С.651-655.
11. Майорова Е.И. Правовой режим лесоустройства и государственной инвентаризации лесов: сходство, различия, пути совершенствования, сб. «Использование и охрана лесов: проблема реализации законодательства» под ред. Е.Л. Мининой. М.: ИЗиСП, Юриспруденция, 2012. С.60-68.
LEGAL REGULATION OF SOIL CONSERVATION AFFORESTATION IN SOVIET AND POST-SOVIET RUSSIA
Lipski S.A.
State University of Land use Planning
The formation of any extensive legislative support for soil protection afforestation occurred during the Soviet period. The purpose of the article is to investigate how the relevant legislation has developed and what legal status is fixed in it for protective forest belts on agricultural lands. It is considered why in the middle of the twentieth century a number of measures to create state forest belts were not implemented, how the relevant rulemaking developed, what gaps and conflicts there are in the current legislation, including how the provisions of the Land and Forest Codes in this part correlate. It is concluded that the protective forest stripes and the lands occupied by them should be kept in the ownership of the state. The current departmental initiatives in the field of agroforestry are noted.
Keywords: protective forest stripe, forest, forest area, legislation, property
References
1. Adamenko A.P. and others. Current problems of entrepreneurial, corporate, environmental and labor law: monograph. - M.: RG-Press, 2019. T. 2. - 608 p.
2. Blankov A.S., Vinogradova O.B., Orlova Yu.R. Problems of investigating crimes related to illegal logging of forest plantations. // Land management, cadastre and land monitoring. 2023. No. 5. P. 290-294.
3. Vershinin V.V., Lipski S.A. On the state of fertility of agricultural lands and measures for its reproduction // International Agricultural Journal. 2017. No. 6. pp. 14-17.
4. Volkov S.N., Krasnyanskaya E.V. and others. Planning of agro-forestry measures in the Russian Federation during a complex of land management and reclamation work on agricultural lands. // Land management, cadastre and land monitoring. 2023. No. 5. P. 283-289.
5. Zinovyeva O.A. The concept of forest and forest area in the new Forest Code of the Russian Federation // Journal of Russian Law. 2007. No. 4.
6. Isaev A.S. Korovin G.N. Current problems of forest policy. Forestry. 2001. No. 3. P. 9.
7. Konokotin D.N. Legal problems of rational use and protection of forest lands of the Russian Federation/ diss. for the academic degree of Candidate of Legal Sciences - M., 2006-193 p.
8. Krassov O.I. Legal support for the conservation of ecological systems on agricultural lands // Environmental law. 2005. No. 1.
9. Lipski S.A., Konokotin D.N. Legal measures to protect forests from fires. // Land management, cadastre and land monitoring. 2020. No. 5 (184). pp. 5-12.
10. Lipski S. A., Konokotin D.N. Current state of legal regulation of placement, operation and protection of forest belts. // Land management, cadastre and land monitoring. 2023. No. 11. P. 651655.
11. Mayorova E.I. Legal regime of forest management and state forest inventory: similarities, differences, ways of improvement, collection. "Use and protection of forests: the problem of implementing legislation", ed. E.L. Minina. M.: IZiSP, Jurisprudence, 2012. P. 60-68.
