CC BY
83Е.И. ПЯТИН, адвокат Межрегиональной коллегии адвокатов «Закон и Человек», аспирант Российской Академии адвокатуры и нотариата
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТНОШЕНИЙ ПО ОКАЗАНИЮ ЮРИДИЧЕСКОЙ ПОМОЩИ (УСЛУГ) В РОССИИ
Трудности юридического оформления института адвокатуры были обусловлены несколькими факторами. Во-первых, тем, что совершенствование адвокатской деятельности должно было быть вписано в канву судебно-правовой реформы. Во-вторых, деятельность адвокатуры подлежит нормативному регулированию лишь в определенных пределах (понятие, принципы, гарантии).
Ключевые слова: адвокатура, юридическая помощь, адвокат, гражданское общество, бесплатная юридическая помощь, права человека.
E.I. PYATIN, lawyer of Interregional Bar «Law and Person»,
graduate student of the Russian Academy of legal profession and notariate
LEGAL REGULATION OF THE RELATIONS ON RENDERING THE LEGAL AID (SERVICES) IN RUSSIA
Difficulties of legal registration of institute of legal profession were caused by several factors. First, that improvement of lawyer activity had to be entered in an outline of judicial and legal reform. Secondly, activity of legal profession is subject to standard regulation only in certain limits (concept, the principles, guarantees).
Keywords: legal profession, legal aid, lawyer, civil society, free legal aid, human rights.
Вплоть до 2002 г. в России продолжала действовать советская система адвокатуры, урегулированная Положением об адвокатуре, утвержденным Законом РСФСР от 20 ноября 1980 года (далее по тексту - Положение об адвокатуре)1. Принятие новых кодексов2, прежде всего, Уголовно-процессуального кодекса РФ3, заметно изменило процессуальный статус адвоката, расширило его процессуальные права, привело к тому, что Положение 1980 г. стало явно препятствовать дальнейшему развитию института адвокатуры; в нем не были учтены современные тенденции развития адвокатуры, связанные с созданием новых организационных структур адвокатской деятельности, с параллельным развитием сети организаций, оказываю-
1 См.: Закон РСФСР от 20.11.1980 «Об утверждении Положения об адвокатуре РСФСР» // Ведомости ВС РСФСР. 1980. № 48. ст. 1596.
2 Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 № 138-Ф3 // Собрание законодательства Российской федерации от 18 ноября 2002 года № 46. ст. 5432; Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.07.2002 № 95-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 29.07.2002. № 30. ст. 3012; Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 31.10.2002) // Собрание законодательства РФ. 07.01. 2002. № 1 (ч. 1). ст. 1.
3 Уголовно-процессуальный кодекс
Российской Федерации от 18.12.2001
№ 174-ФЗ (ред. от 31.10.2002) // Собрание законодательства РФ. 24.12.2001. № 52 (1 ч.). ст. 4921.
щих правовые услуги. Руководствуясь Положением об адвокатуре было весьма не просто реализовать конституционные нормы, закрепленные ст. 48 Конституции РФ, о квалифицированной юридической помощи. В развитии конституционной нормы в новом Федеральном законе от 26 апреля 2002 г. № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» (далее -Закон об адвокатуре)4 дано четкое определение основного направления адвокатской деятельности - оказание квалифицированной юридической помощи. Принятие Закона об адвокатуре юридически оформило принадлежность адвокатуры к институтам гражданского общества и возложение на нее отдельных публично-правовых функций5 .
Вместе с тем, приходится констатировать, что принятие Закона об адвокатуре не явилось кардинальным решением всех проблем, связанных как с реализацией конституционного права, задекларированного в ст. 48 Конституции РФ, так и с организационными моментами адвокатуры в РФ. Как справедливо замечает С.В. Степин, «подкрепить растущий авторитет адвокатуры можно лишь
4 См.: Федеральный закон от 31.05.2002 № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 10.06.2002. № 23. ст. 2102.
5 См.: Смагин Г. А. Конституционно-правовые вопросы оказания юридической помощи в Российской Федерации. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. - М., 2004. - С. 4-5.
путем повышения качества и эффективности оказываемой адвокатами правовой помощи. Для этого необходимо создание адвокатуры качественно нового типа, основанной на историческом опыте как самой российской адвокатуры, так и на достижениях правового регулирования адвокатуры в цивилизованных государствах. В связи с этим реализация положений и принципов нового закона об адвокатуре в Российской Федерации остается одной из самых актуальных проблем проводимой судебной реформы в Российской Феде-рации»6. К сказанному необходимо добавить, что реализация положений Закона об адвокатуре должна осуществляться в комплексе с применением других нормативно-правовых актов, обеспечивающих функционирование адвокатуры на территории РФ в настоящее время.
Анализ состава законодательства об адвокатуре предварим нормой ст. 4 Закона об адвокатуре, в соответствии с которой в настоящее время «законодательство об адвокатской деятельности и адвокатуре основывается на Конституции РФ и состоит из: собственно Закона об адвокатуре; других федеральных законов; Кодекса профессиональной этики адвоката7; нор-
6 Цит. по: Адвокатская деятельность: Учебно-практическое пособие / Под общ. ред. канд. юр. наук В. Н. Буробина. - Изд. 2-е, перераб. и допол. - М.: «ИКФ «ЭКМОС», 2003 г. С. 59-60.
7 См.: Кодекс профессиональной этики
адвоката. (принят Всероссийским съездом
адвокатов 31.01.2003) // Бюллетень Минюста РФ. № 3. 2004 г.
мативных правовых актов Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти, регулирующих указанную деятельность; законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ8.
Вместе с тем, необходимо заметить, что в основе правового регулирования в РФ лежат не только принципы, закрепленные отечественным законодательством, но и общепризнанные стандарты, принятые в международном сообществе. Так, в соответствии с международным принципом добросовестного выполнения международных обязательств после официального признания, ратификации и одобрения международные договоры и общепризнанные нормы и принципы международного права имеют обязательную силу на территории России. Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Данная норма обеспечивает взаимодействие сообщества правовых государств на основе универсальных принципов и норм международного общения, обязательных для всех государств и иных субъектов международного
8 См.: Федеральный закон от 31.05.2002 № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации», ст. 4 // Собрание законодательства РФ. 10.06.2002. № 23. ст. 2102.
права. Отметим, что весь ряд международных правовых актов, так или иначе участвующих в регулировании деятельности адвокатуры, можно разделить на три четко выраженные категории:
а) международные нормативно-правовые акты, обеспечивающие реализацию прав и свобод человека и гражданина, общего характера;
б) международные нормативно-правовые акты, обеспечивающие реализацию прав и свобод человека и гражданина, специального характера;
в) международные нормативно-правовые акты, устанавливающие общие принципы оказания юридической помощи и деятельности адвокатов.
Все три категории международных нормативно-правовых актов могут быть в равной степени применены к правоотношениям в области адвокатской деятельности, но при этом одни из них носят ярко выраженную принадлежность к исследуемому институту адвокатуры, а другие - играют вспомогательную роль в указанном институте права.
К первой категории можно отнести Устав Организации Объединенных Наций (1945 г.)9, документ, который подтверждает право людей всего мира на создание условий, при которых будет соблюдаться законность, провозгласивший целью дос-
9 Устав Организации Объединенных Наций (Сан-Франциско, 26 июня 1945 г.) // Текст устава официально опубликован не был.
тижение сотрудничества в создании и поддержании уважения к правам человека и основным свободам без разделения по признакам расы, пола, языка, религии. Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» был призван обеспечить в ходе осуществления в России судебной реформы правовое регулирование вопросов деятельности адвокатуры, взаимодействия органов самоуправления адвокатов с государственными органами, должностными лицами и гражданами. Таким образом, целью данного Федерального закона является расширение правовых и организационных возможностей адвокатов по оказанию квалифицированной юридической помощи физическим и юридическим лицам10. Отметим, что необходимость принятия подобного рода акта давно была осознана как российским законодателем, так и непосредственными участниками регулируемых правоотношений, но попытки найти компромисс между сторонниками «огосударствления» института адвокатуры и теми, кто видел в адвокатуре независимую от государства, самостоятельную организацию, затянули процесс принятия анализируемого Закона об адвокатуре. Вместе с тем, в ходе многочисленных дебатов вокруг проектов зако-
10 См.: Адвокатская деятельность: Учебно-практическое пособие / Под общ. ред. канд. юр. наук В.Н. Буробина. - Изд. 2-е, перераб. и допол.- М.: «ИКФ «ЭКМОС», 2003 г. С. 61.
на11 в принятый Закон об адвокатуре вошли только те нормы, которые получили одобрение большинства экспертов. А это, соответственно, не могло не сказаться на юридиче-ской технике данного Федерального закона.
Как отмечает А.Г. Кучерена, трудности юридического оформления института адвокатуры были обусловлены несколькими факторами. Во-первых, тем, что совершенствование адвокатской деятельности должно было быть вписано в канву судебно-правовой реформы. Кроме того, несомненно, что деятельность адвокатуры подлежит нормативному регулированию лишь в определенных пределах (понятие, принципы, гарантии). В остальном она должна была определяться внутрикорпоративными правилами и стандартами - кодексами адвокатской этики. И самое важное - Закон об адвокатуре должен был нормативно оформить складывающуюся в России систему адвокатуры как особого элемента гражданского общества — самоуправляемой, независимой корпорации профессионалов в области права, на которую возложена публично-правовая обязанность -оказание квалифицированной юридической помощи12.
11 См.: например, Гвоздев Д. Закон об адвокатуре: четвертая попытка. // Бизнес-адвокат. № 15. 2001 г.; Еронин В. А., Савич А .С. К обсуждению Проекта Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» // Адвокат. № 8. 2001 г.
12 См.: Кучерена А. Г. Роль адвокатуры
в становлении гражданского общества в
России. - М., 2002 г. С. 149.
По мнению одного из разработчиков законопроекта и его главного вдохновителя, председателя Комитета Государственной Думы РФ по вопросам конституционного законодательства и государственного строительства доктора юридических наук В.В. Гребенникова, при подготовке и принятии Закона об адвокатуре впервые в истории России законодатель подошел к проблеме сбалансировано, максимально полно используя уже имеющиеся правовые нормы, опробованные на практике. Законодателю удалось избежать соблазна удариться в крайности: от полностью зависимого от государства «придатка» государственного аппарата до неподотчетной кому-либо организации с непонятными целями и задачами13.
Важно отметить, что принятием Закона об адвокатуре был завершен этап еще один этап в законотворческом процессе по вопросу судебной реформы. Так другие элементы судебной системы РФ получили законодательную формализацию ранее, и только адвокатура, как неотъемлемый элемент судебной системы до недавнего времени находилась в стадии законодательного оформления.
Как считает Г.Б. Мирзоев, одним из главных достижений Закона об адвокатуре необходимо признать фиксацию независимости адвокатуры от государства (изначально предлагалось поставить адвокатуру под контроль Министерства юстиции
13 См.: Адвокатура в России: Учебник / Под ред. проф. Демидовой Л. А., Сергеева В. И. - М.: ЗАО Юстицинформ, 2004 г. С. 71.
РФ)14. Так, в ст. 3 Закона об адвокатуре указано, что адвокатура является профессиональным сообществом адвокатов и как институт гражданского общества не входит в систему органов государственной власти и органов местного самоуправления. Адвокатура действует на основе принципов законности, независимости, самоуправления, корпоративности, а также принципа равноправия адвокатов. А на государство возложена обязанность не контролировать и надзирать за деятельностью адвокатуры, как это было раньше, а «обеспечивать гарантии независимости адвокатуры». Подобная формулировка является значительной победой всего адвокатского сообщества в борьбе с государством за свою независимость. В этой формулировке сконцентрировалась в сжатой форме вся концептуальная основа деятельности адвокатуры, ее место в сложной системе общественно-государственных отношений, характер взаимоотношений с государ-
ством15.
Необходимо констатировать, что Закон об адвокатуре только частично оправдал все те надежды, которые возлагали на подобный акт и теоретики и практики института адвокатуры. Как замечает по этому поводу президент Адвокатской палаты г. Москвы, кандидат юридических
14 См.: Мирзоев Г. Б. Предисловие к книге В. И. Сергеева «Адвокат и адвокатура». -М.: «Юнити», 2003. С. 3 - 5.
15 См.: Адвокатура в России: Учебник / Под ред. проф. Демидовой Л. А., Сергеева В. И. - М.: ЗАО Юстицинформ, 2004 г. С. 71.
наук, заслуженный юрист РФ, Г. Резник, когда после принятия Закона об адвокатуре тут же выясняется необходимость его корректировки, трудно «избежать реакции в виде саркастических усмешек. Между тем подобную ситуацию не стоит драматизировать. Встречается она не столь редко и обычно обязана своим появлением стремлению примирить непримиримое, достичь компромисса там, где он объективно невозможен. Бывает, что огрехи допускаются на последней стадии шлифовки законопроекта - уже после того, как он прошел второе чтение: известно, что стилистическое «улучшение» часто меняет юридический смысл».16 Упомянутые обстоятельства имели место и в процессе разработки, прохождения и принятия Закона об адвокатуре. В этой связи сразу же после его принятия многие ученые заговорили о необходимости внесения в данный Федеральный закон попра-
17
вок и изменений17.
16 Цит. по: Резник Г.М. «Настройка» Закона об адвокатуре: от правовой концепции к непротиворечивой практике. // Российская юстиция. 2002. № 10.
17 См.: например, Обсуждаем Федеральный закон «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в РФ»: кто же вправе представлять интересы сторон? Судьи арбитражных судов и юристы высказывают свою точку зрения. // Арбитражная практика. № 9. 2002 г.; Бардин Л. Н., Мас-тинский Я. М., Минаков А. И. О недостатках Закона Об адвокатской деятельности и адвокатуре по вопросу оказания адвокатом юридической помощи. // Адвокатская практика. 2003. № 4.
Вторая поправка в Закон об адвокатуре, внесенная 22 августа 2004 г. в норму ст. 25 Закона об адвокатуре, явилась по своей сути развитием все того же «сражения» вокруг оказания юридической помощи бесплатно18 . Пункт 8 ст. 25 Закона об адвокатуре был дополнен абзацем следующего содержания: «Размер и порядок вознаграждения адвоката, участвующего в качестве защитника в уголовном судопроизводстве по назначению органов дознания, органов предварительного следствия, прокурора или суда, устанавливаются Правительством Российской Федерации», а редакция п. 9 данной статьи была изменена на следующую: «Материально-техническое и финансовое обеспечение оказания юридической помощи в труднодоступных и малонаселенных местностях является расходным обязательством субъекта РФ. Порядок компенсации расходов адвокату, оказывающему бесплатную юридическую помощь гражданам РФ в порядке, установленном статьей 26 настоящего Федерального закона, определяется законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации»19.
18 Дискуссии звучали даже вокруг самого названия: «оказание бесплатной юридической помощи» и «оказание юридической помощи бесплатно».
19 См.: Федеральный закон от 22.08.2004
№ 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об
Отметим, что редакция п. 9 ст. 25 Закона об адвокатуре также имеет достаточно противоречивый характер: федеральный законодатель вновь (быть может, вполне обоснованно) частично переложил бремя финансирования бесплатных юридических услуг на региональные бюджеты, что при хронических дефицитах данных бюджетов равнозначно принятию нормы, которая не будет выполняться. Таким образом, представляется, что данная мера в существующих условиях является преждевременной. Иными словами, в ближайшее время необходимо отсрочить вступление в силу указанной нормы, посредством внесения изменений в ч. 1 ст. 45 Закона об адвокатуре, изложив данную норму в следующей редакции: «Настоящий Федеральный закон вступает в силу с 1 июля 2002 года, за исключением подпункта 6 пункта 1 статьи 7 и пункта 9 статьи 25 настоящего Федерального закона, которые вступают в силу с 1 января 2007 года»20.
общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ст. 141 // Собрание законодательства РФ. 30.08.2004. № 35. ст. 3607.
20 При этом можно рекомендовать субъектам РФ предпринимать меры для выделения в региональных бюджетах отдельных статей для компенсации расходов по бесплатной юридической помощи адвокатов, чтобы со временем (а не сразу, как предлагает федеральный законодатель) перейти к уже к обязательствам в этом вопросе именно субъектов РФ.
Необходимо заметить, что фактически указанные изменения анализируемого Закона об адвокатуре не только не решили проблему оказания бесплатной юридической помощи, но и породили необходимость дальнейшего регулирования оказания подобной помощи, причем на уровне федеральном: в рамках Постановления Правительства РФ; и на уровне субъектов РФ: в рамках их законов или иных правовых актов. Вместе с тем, безусловно, порядок оказания бесплатной юридической помощи адвокатам и последующая денежная компенсация оказанных услуг должны быть урегулированы должным образом в самое ближайшее время. Государство не должно перекладывать на плечи адвокатуры все бремя обеспечения качественной юридической помощи малообеспеченным слоям населения, вместе с тем, каждый гражданин РФ имеет право получить подобного рода помощь и отсутствие возможности оплатить данную помощь не должно становиться препятствием у гражданина в ее получении, а у адвоката - в ее предоставлении. Наиболее серьезные изменения в Закон об адвокатуре были внесены спустя два с половиной года после его вступления в законную силу Федеральным законом от 20.12.2004 № 16Э-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федера-ции»21.
21 См.: Федеральный закон от 20.12.2004 № 163-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об адвокатской деятель-
В связи с этим, необходимо отметить, что появление серьезных изменений в Федеральном законе «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» только по истечении двухлетнего срока правоприменительной практики свидетельствует о достаточно неплохом качестве данного нормативно-правового акта. Здесь следует согласиться с мнением Л.Ю. Грудцыной, которая за несколько месяцев до принятия указанных изменений отмечала: «Прошло два года после введения в действие Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации». Все это время идут непрерывные споры и обсуждения. Чуть ли не с момента принятия Закона об адвокатуре предлагаются многочисленные изменения и дополнения, многие из которых в 2002 - 2003 гг., безусловно, были преждевременны. Однако опыт -лучший учитель, и практика применения Закона подсказывает, какие его положения успешно реализовались, а какие все еще «пробуксовывают»22 .
Изменения в Закон об адвокатуре от 20 декабря 2004 г. коснулись многих его положений. Как отмечает А. Шаров, «поправки касаются не только уточнения некоторых терминов, но и таких принципиальных вопросов, как прекращение адвокатско-
ности и адвокатуре в Российской Федерации» // Российская газета. 23.12.2004 г.
22 Цит. по: Грудцына Л.Ю. В Закон об адвокатуре необходимы продуманные поправки // Адвокат. № 7. июль 2004 г.
го статуса, а также изменение членства в адвокатских палатах»23. В настоящее время новая редакция Закона об адвокатуре еще только начинает применяться, и о положительном результате вышеприведенных нововведений можно будет говорить только спустя несколько месяцев.
Библиографический список:
1. Адвокатская деятельность: Учебно-практическое пособие / Под общ. ред. канд. юр. наук В.Н. Буробина. - Изд. 2-е, пере-раб. и допол.- М.: «ИКФ «ЭКМОС», 2003 г. С. 61.
2. Адвокатура в России: Учебник / Под ред. проф. Демидовой Л. А., Сергеева В. И. - М.: ЗАО Юстицинформ, 2004 г. С. 71.
3. Бардин Л. Н., Мастинский Я. М., Ми-наков А. И. О недостатках Закона Об адвокатской деятельности и адвокатуре по вопросу оказания адвокатом юридической помощи // Адвокатская практика. 2003. № 4.
4. Гвоздев Д. Закон об адвокатуре: четвертая попытка. // Бизнес-адвокат. № 15. 2001 г.
5. ГрудцынаЛ.Ю. В Закон об адвокатуре необходимы продуманные поправки // Адвокат. № 7. июль 2004 г.
6. Еронин В. А., Савич А .С. К обсуждению Проекта Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» // Адвокат. № 8. 2001 г.
7. Кучерена А. Г. Роль адвокатуры в становлении гражданского общества в России. - М., 2002 г. С. 149.
8. Мирзоев Г. Б. Предисловие к книге В. И. Сергеева «Адвокат и адвокатура». -М.: «Юнити», 2003. С. 3 - 5.
9. Обсуждаем Федеральный закон «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в РФ»: кто же вправе представлять интересы сторон? Судьи арбитражных судов и юристы высказывают свою точку зрения // Арбитражная практика. № 9. 2002.
10. Резник Г.М. «Настройка» Закона об адвокатуре: от правовой концепции к непротиворечивой практике. // Российская юстиция. 2002. № 10.
11. Смагин Г. А. Конституционно-правовые вопросы оказания юридической помощи в Российской Федерации. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. — М., 2004. - С. 4-5.
12. Шаров Г.А. Адвокат без статуса. Приняты изменения к Закону об адвокатуре // Российская газета. 23.12.2004 г.
23 Цит. по: Шаров Г.А. Адвокат без статуса. Приняты изменения к Закону об адвокатуре // Российская газета. 23.12.2004 г.
